Вопросы для контроля и обсуждения

1. Приведите примеры использования термина «орган» в других отраслях знания, не связанных с юриспруденцией. Какие общие признаки данного понятия можно выделить?

2. Приведите примеры коллегиальных и единоличных органов местного самоуправления. Почему одни коллегиальные органы основываются на равенстве членства, а другие – на неравенстве? Как это связано с функциями соответствующих муниципальных органов?

3. Дайте понятие муниципальных органов общей и специальной компетенции. Приведите примеры государственных и муниципальных органов общей и специальной компетенции.

4. Приведите примеры нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных и избирательных органов местного самоуправления. Может ли в системе муниципальной власти функционировать юрисдикционный (квазисудебный) орган?

5. В какой мере положения ст. 10 Конституции РФ распространяются на уровень местного самоуправления?

6. Как вы понимаете конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно?

7. Каким образом законодатель может стимулировать взаимное влияние органов местного самоуправления в целях обеспечения децентрализации публичной власти на местном уровне?

8. Поясните, почему излишняя разобщенность муниципальных органов приводит к негативным политико-правовым последствиям?

9. Дайте характеристику места представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Какими факторами обусловлена его особая роль в этой системе?

10. Сравните понятия «глава муниципального образования» и «высшее должностное лицо муниципального образования». Какое из этих понятий является более широким?

Глава 9. Правовое регулирование формирования муниципального народного представительства

9.1. Виды муниципальных выборов

В юридической науке принята следующая классификация муниципальных выборов: по виду избираемого субъекта выделяют выборы депутатов и должностных лиц; по способу проведения – основные, повторные и дополнительные; по очередности – очередные и внеочередные (которые, в свою очередь подразделяются на досрочные и сверхсрочные); по виду избирательной системы – мажоритарные, пропорциональные и смешанные; по форме волеизъявления – прямые и косвенные; по числу кандидатов – альтернативные и безальтернативные; по количеству стадий голосования – выборы в один тур и в несколько туров (т. е. с использованием повторного голосования, а не повторных выборов). Рассмотрим их более подробно.

Выборы депутатского корпуса отличаются от выборов должностных лиц главным образом тем, что при формировании коллегиального органа расширяется диапазон применения избирательных систем. В силу того, что муниципалитету нужно несколько депутатов, могут использоваться одномандатные и многомандатные избирательные округа, формироваться партийные списки по единому избирательному округу. При выборах должностных лиц – напротив, остается возможность лишь варьировать формулу мажоритарного большинства, но применение пропорциональной системы в принципе не представляется возможным (трудно сказать, к счастью это или к сожалению, но обычно муниципалитету требуется только один мэр).

По общему правилу муниципальные выборы считаются основными. При определенных обстоятельствах возникает необходимость проведения повторных и дополнительных выборов. Повторные выборы назначаются: 1) если основные выборы признаны несостоявшимися; 2) если основные выборы признаны недействительными; 3) если кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, не совместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, – полномочия, не совместимые со статусом выборного должностного лица; 4) если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными.

Если основные выборы в представительный орган муниципального образования либо основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления проводились во второе воскресенье марта и по их результатам представительный орган муниципального образования не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо местного самоуправления не было избрано, повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились соответственно основные выборы в указанный орган, основные выборы выборного должностного лица местного самоуправления, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва – в день голосования на этих выборах. Если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий указанного органа, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица местного самоуправления, то повторные выборы проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня появления основания для проведения повторных выборов. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье марта либо во второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва – в день голосования на этих выборах, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов. При проведении повторных выборов сроки избирательных действий по решению органа, уполномоченного законом назначать повторные выборы, могут быть сокращены на 1/3. Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через 3 дня со дня его принятия.

В отличие от повторных выборов, дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу. Они проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. По общему правилу, дополнительные выборы назначаются на второе воскресенье марта. Если указанные выборы не могут быть назначены на второе воскресенье марта, они назначаются на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва – на день голосования на этих выборах. Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению органа, уполномоченного законом назначать дополнительные выборы, могут быть сокращены на 1/3.

Повторные и дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Муниципальные выборы считаются очередными, если они назначаются и проводятся в соответствии с нормативным сроком полномочий соответствующих субъектов муниципального права. Очередные выборы предполагают если не тождество, то разумную близость нормативного и фактического сроков полномочий. Благодаря введению законодателем двух официально установленных дней голосования на муниципальных выборах (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября) соблюсти этот принцип стало гораздо проще, чем в прежние годы, если не придираться к тому обстоятельству, что воскресенья марта и октября приходятся на различные числа этих месяцев и не обращать внимания на дополнительный день високосного года.

Превышение нормативного срока полномочий по отношению к фактическому приводит к появлению феномена досрочных выборов, а обратная комбинация будет означать наличие сверхсрочных выборов. Например, если глава муниципального образования по каким-то причинам прекратил свои полномочия до истечения установленного срока, последующие выборы будут досрочными. Если же очередные выборы оказались нерезультативными, то фактический срок полномочий неизбежно превысит нормативный. В силу принципа преемственности власти до формирования на законных основаниях новых выборных органов местного самоуправления прежние органы должны сохранять свои полномочия. Это, однако, не распространяется на случаи незначительной вакантности мандатов в представительном органе муниципального образования до тех пор, пока не будет поставлена под угрозу правомочность его состава в 2/3 от установленной численности.

Различают следующие виды избирательных систем: мажоритарные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства голосов; преодоление нерезультативности выборов по мажоритарной системе с помощью второго тура либо альтернативного голосования; системы единственного передаваемого и непередаваемого голоса; ограниченный вотум; кумулятивный вотум; пропорциональная система с избирательной квотой (Хэра, Друпа, Гогенбах-Бишофа); дораспределение мандатов по правилу наибольшего остатка или по правилу наибольшей средней; метод делителей; заградительный пункт; соединение списков; преференциальное голосование; панаширование. Здесь много математики и еще больше политики, но принципы довольно просты: каждая из систем дает преимущества соответственно крупным, средним или мелким партиям, тем или иным кандидатам в зависимости от их политического рейтинга.

В случае прямых выборов депутат или выборное должностное лицо получают мандат непосредственно от народа. Обычно именно такой практики и придерживаются муниципальные выборы. Однако если глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа муниципального образования, то его мандат как главы муниципального образования будет косвенным, в то время как его мандат как депутата – прямым. Аналогичным образом при формировании представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, наблюдается косвенный порядок формирования районного представительства.

Уникальность муниципальных выборов по сравнению с формированием федерального и регионального народного представительства состоит в том, что здесь допускается безальтернативное голосование. По общему правилу, установленному п. 33 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Но из этого общего правила существуют два исключения, которые касаются повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. При повторном голосовании, вне зависимости от уровня выборов и каких-либо дополнительных решений, альтернативность не требуется. Что касается безальтернативных выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, то для этого необходима воля законодателя субъекта РФ. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Само повторное голосование, т. е. второй тур «внутри» одних и тех же выборов, проводится лишь в случаях, когда это непосредственно оговорено в специальном избирательном законе. Например, законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что в случае, если в бюллетень по выборам главы муниципального образования было включено более 2 кандидатов и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей (например, более половины от принявших участие в голосовании), соответствующая избирательная комиссия назначает повторное голосование по 2 или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В целях обеспечения результативности выборов при повторном голосовании требования к избранию обычно смягчаются. Для получения искомого мандата здесь, как правило, достаточно относительного большинства голосов избирателей.