8.2. Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования является элементом системы местного самоуправления, который в наиболее полной мере реализует репрезентативные муниципальные функции благодаря своей выборности, коллегиальности и специфике возлагаемых на него полномочий. В этой связи законодательство подробным образом определяет его статус, включая порядок формирования, деятельности и прекращения функционирования. Представительный орган муниципального образования осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, связанности правом, свободного обсуждения вопросов и самостоятельного принятия решений, гласности, коллегиальности, равноправия депутатов.

Основной формой работы представительного органа местного самоуправления является его заседание (сессия). По общему правилу, заседания являются открытыми, однако представительный орган может принять решение о проведении закрытого заседания. Решения представительного органа муниципального образования принимаются голосованием, которое может быть простым открытым, открытым поименным и тайным. По форме голосование осуществляется поднятием карточки для голосования (руки, депутатского удостоверения), с использованием электронной системы, бюллетеней (при тайном голосовании), опросного листа (если голосование осуществляется вне заседания).

По внутренней структуре представительный орган муниципального образования включает депутатский корпус и вспомогательный аппарат муниципальных служащих. В свою очередь, депутатский корпус образуют комитеты и комиссии, фракции и депутатские группы, а также должностные лица представительного органа.

Комитеты и комиссии организуются по функциональному признаку (нормотворчество, экономическое развитие, налоги и бюджет, социальные вопросы). Обычно председатели комитетов и комиссий избираются самим представительным органом, причем каждый депутат, за исключением должностных лиц представительного органа, должен войти в состав какого-либо одного комитета или комиссии. Выбор комитета или комиссии каждым депутатом осуществляется на добровольной основе. Комитеты и комиссии разрабатывают собственные проекты правовых актов и предварительно рассматривают внешние проекты, проводят публичные слушания, дают свои заключения по вопросам местного бюджета и по кандидатурам, утверждаемым представительным органом, реализуют отдельные контрольные полномочия представительного органа муниципального образования. В отличие от комитетов и комиссий, фракции и депутатские группы формируются по партийно-политическому признаку («Единая Россия», «Справедливая Россия», «КПРФ», «ЛДПР»). Во всем остальном организация их деятельности имеет в основном схожие черты с порядком работы комитетов и комиссий.

Должностными лицами представительного органа муниципального образования могут быть председатель представительного органа, его заместители, иногда – секретарь. Председатель представительного органа обычно созывает и ведет заседания, ведает внутренним распорядком, осуществляет представительские функции, руководит аппаратом, нанимает и увольняет персонал муниципальных служащих аппарата. Заместители председателя представительного органа осуществляют отдельные функции председателя по его поручению и в его отсутствие.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания в его состав не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Применительно к внутригородским территориям городов федерального значения, городским округам и муниципальным районам действует правило об обязательности наличия представительных органов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек представительные органы не формируются, их полномочия осуществляются сходами граждан.

Обычным способом формирования представительного органа муниципального образования являются всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании. Именно эта модель характерна для внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, городских и сельских поселений. Однако представительные органы муниципальных районов, как указано в п. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», формируются на принципиально иной основе: 1) они могут состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; 2) они могут избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района (что не в полной мере отвечает принципу равных выборов).

Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек – при численности населения менее 1000 человек; 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь должен рассматриваться представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования, независимо от порядка его формирования, могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены: 1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования; 2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 3) в случае преобразования муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.