6.4. Предметы исключительного ведения субъектов рф в сфере местного самоуправления, их реализация в региональном законодательстве

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Полнота данной власти ограничена рядом иных конституционных норм, направленных на обеспечение гарантий функционирования федеральной власти и местного самоуправления. В связи с этим в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) содержится предписание о том, что «к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом государственные органы субъектов РФ осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ, а равно правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, – лишь в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Приведенные юридические нормы сложно истолковать однозначным образом. Исходя из буквального смысла анализируемых предписаний имеются существенные различия между такими объектами регулятивно-правового воздействия, как «права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», «организация местного самоуправления», «права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления». В первом случае субъекты РФ имеют право регулирования, если это не противоречит федеральному законодательству, а во втором и третьем случаях – только если регулятивное полномочие субъекта РФ будет прямо указано в федеральном законе.

Однако правовой статус органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления неразрывно связан с организацией местного самоуправления. Демаркационная линия между ними с трудом прослеживается с точки зрения не только объектов, но и субъектов регулятивно-правового воздействия. В результате всякий закон субъекта РФ, который направлен на регулирование муниципальных правоотношений и не имеет под собой правового основания в виде четко указанной в федеральном законе нормы компетенционного характера, может быть поставлен под сомнение из-за его допустимости. Субъекту РФ придется доказывать наличие своих полномочий с точки зрения охвата лишь «прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» и, соответственно, исключения таких объектов, как «организация местного самоуправления», «права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления». Возможные споры о компетенции подлежат разрешению в судебном порядке.

Исходя из вышеизложенного представляется важным выделение тех регулятивных полномочий субъектов РФ, которые прямо установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:

• определение нахождения представительного органа муниципального образования в населенном пункте, являющемся административным центром сельского поселения, муниципального района (абзац 18 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

• ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (абзац 2 ч. 3 ст. 7 указанного Федерального закона);

• установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона);

• объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ч. 1 и 2 ст. 13 указанного Федерального закона);

• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч. 2 ст. 19 указанного Федерального закона);

• порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22 указанного Федерального закона), в том числе установление количества подписей граждан, необходимых для поддержки инициативы назначения местного референдума, которое не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом (абзац 1 ч. 4 ст. 22 указанного Федерального закона, установление в соответствии с Федеральным законом порядка инициативы проведения местного референдума, выдвинутой гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями (абзац 2 ч. 4 ст. 22 указанного Федерального закона);

• виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения (часть 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

• порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 32 указанного Федерального закона), установление административной ответственности за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32 указанного Федерального закона);

• установление наименований представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) с учетом исторических и иных местных традиций (абзац 2 ч. 3 ст. 34 указанного Федерального закона);

• дополнительные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч. 11 ст. 35 указанного Федерального закона);

• установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 4 ст. 37 указанного Федерального закона);

• порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований (ч. 3 ст. 39 указанного Федерального закона);

• установление дополнительных полномочий главы местной администрации (ч. 6 ст. 43 указанного Федерального закона);

• дополнительные требования к содержанию устава муниципального образования (ч. 2 ст. 44 указанного Федерального закона);

• порядок формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением (ч. 3 ст. 52 указанного Федерального закона);

• установление предельных нормативов размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (абзац 2 ч. 2 ст. 53 указанного Федерального закона);

• единые для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 58 указанного Федерального закона);

• утверждение распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющих данные дотации дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ч. 2 ст. 60 указанного Федерального закона);

• порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из них (ч. 4 ст. 60 указанного Федерального закона);

• порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ч. 5 ст. 60 указанного Федерального закона);

• порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и предоставления дотаций из них (абзац 2 ч. 1 ст. 61 указанного Федерального закона);

• утверждение методики распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) субъекта РФ, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета муниципального района (бюджета городского округа) не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам муниципальных районов или городских округов (ч. 2 ст. 61 указанного Федерального закона).

Приведенный перечень регулятивных полномочий субъектов РФ, прямо указанных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», близок к исчерпывающему. Однако при его использовании следует иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, региональные полномочия не всегда являются исключительными в той формулировке, в которой они приведены в данном Федеральном законе. Отдельные вопросы с аналогичным названием могут регламентироваться как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами муниципальных образований, но это не ставит под сомнение саму по себе возможность четкого разграничения регулятивной компетенции между уровнями публичной власти (для этого потребуются лишь уточненные словосочетания, которые зачастую перегружают текст излишней информацией). Во-вторых, в зависимости от контекста правовых норм полномочия могут быть истолкованы в качестве либо прав, либо обязанностей, причем их необходимо весьма четко различать. В-третьих, каталог регулятивных полномочий субъектов РФ по вопросам местного значения дает основу для законотворческой деятельности субъектов РФ и надзорной в отношении них деятельности органов прокуратуры, поскольку в отсутствие надлежащего регионального регулирования муниципальных правоотношений осуществление органами местного самоуправления их компетенции становится затруднительным.