7.2. Содержание устава муниципального образования, методика его разработки

В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Кроме того, уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

По своему предназначению муниципальный устав должен максимально полным образом оформить статус самого муниципального образования. Это включает не только наименование и предметы ведения, но также вид муниципалитета (внутригородская территория города федерального значения, городской округ, муниципальный район, городское или сельское поселение), исторические предпосылки его создания, наличие административного центра, официальную символику (герб, флаг, гимн), существование других муниципальных образований с общей территорией. Не будет лишним упоминание в муниципальном уставе общих принципов функционирования местного самоуправления, его основных задач и функций. В то же время воспроизведение в уставе муниципального образования федерального перечня вопросов местного значения вряд ли необходимо, достаточно соответствующей ссылки на положения законодательства, особенно по причине высокой вероятности законодательных изменений в течение срока действия этого устава.

Далее в уставе муниципального образования целесообразно отразить формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, избегая подробного регулирования организации муниципального референдума и выборов (это регламентируется в законодательстве субъекта РФ), сосредоточив внимание на таких организационно-правовых формах, как прямая правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания (сходы) граждан, конференции (собрания делегатов), опросы населения. В силу фрагментарности законодательного регулирования данных правоотношений в уставе муниципального образования целесообразна их подробная регламентация.

Кроме фиксации статуса муниципального образования и организационно-правовых форм местного самоуправления, устав муниципального образования должен содержать нормы о статусе каждого из органов местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган, избирательная комиссия), включая их наименование, срок полномочий, порядок формирования (избрание или назначение), полномочия и функции (компетенцию), порядок деятельности, издаваемые правовые акты, основания и процедуры прекращения полномочий. Причем здесь может быть использована методика правового регулирования, применяемая как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

Например, в качестве модельных нормативных актов для урегулирования статуса представительного органа муниципального образования за основу могут браться положения Конституции РФ о Совете Федерации и Государственной Думе, регламенты палат Федерального Собрания, нормы Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о статусе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Аналогичным образом нормы законодательных актов о статусе главы государства, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов РФ могут быть положены в основу регламентации правового статуса глав муниципальных образований; нормы о статусе Правительства РФ, высших исполнительных органов субъектов РФ – для регулирования статуса местных администраций. Однако подобное нормативное заимствование по аналогии не может полностью покрыть методологические потребности при определении механизма регулирующего воздействия устава муниципального образования на общественные отношения. Так или иначе разработчикам проекта неизбежно потребуются навыки нормативного творчества, способность моделировать муниципальные правоотношения и облекать их в форму юридических предписаний, прогнозировать правовые последствия принятых нормативных решений.