10.3. Порядок голосования при принятии представительным органом нормативных решений

Голосование – решающая стадия нормотворческого процесса, на которой выявляется воля депутатского корпуса, сформированная под влиянием обсуждения проекта и других значимых обстоятельств. Как уже отмечалось выше, представительный орган муниципального образования вправе принимать решения исключительно посредством голосования.

В юридической науке принята следующая классификация видов голосования. Оно может быть простым открытым, открытым поименным и тайным. С точки зрения формы волеизъявления депутатов, возможно голосование поднятием карточки для голосования (руки, депутатского удостоверения), с использованием электронной системы, бюллетеней для тайного голосования, опросных листов. Депутат может проголосовать «за», «против» или воздержаться от волеизъявления. Голосование может проводиться по формулам относительного, абсолютного или квалифицированного большинства голосов. Подсчет голосов ведется от присутствующих в заседании, избранного или установленного числа депутатов.

Простое открытое голосование позволяет оперативно выражать волю депутатов. Оно не предполагает персональной фиксации воли голосующих, но в то же время присутствующие в зале заседания могут засвидетельствовать, кто и каким образом проголосовал. В протоколе заседания представительного органа отражается лишь общее число голосов, поданных за соответствующие позиции.

При всей привлекательности этой процедуры несложно заметить ее отдельные недостатки. Некоторые депутаты представительного органа могут находиться в определенной зависимости от главы муниципального образования, местной администрации, а также других лиц, так или иначе заинтересованных в принятии представительным органом соответствующего нормативного решения. Если голосование является простым и открытым, высока вероятность того, что указанные депутаты выразят свою волю не на основе внутренней мотивации, а исходя из внешней оценки их поведения со стороны заинтересованных лиц. Это обстоятельство нельзя игнорировать, но в то же время его не следует интерпретировать в качестве инкриминирующего некую априорную вину всякому народному представителю. В свою очередь законодатель не должен принимать в качестве преюдиции полную беспристрастность субъектов политического процесса.

Простое открытое голосование имеет и другой недостаток: оно позволяет скрывать позицию конкретных народных представителей от избирательного корпуса. В силу того, что индивидуальная воля депутата нигде не фиксируется, ничто не препятствует депутату, проголосовавшему «за» непопулярное решение, на встречах с избирателями утверждать, что он в действительности голосовал «против» него. Свидетельствующих обратное можно обвинить в предвзятости, поскольку они заинтересованы в продвижении других политических сил.

Недостатки простого открытого голосования устраняются посредством процедур открытого поименного и тайного волеизъявления. При открытом поименном голосовании депутатам выдается опросный лист, в котором напротив фамилии каждого депутата указывается результат его волеизъявления, закрепляемый личной подписью. При тайном голосовании депутаты изъявляют свою волю с помощью индивидуально неопределенных бюллетеней, заполняемых в кабине для тайного голосования или в ином специально оборудованном месте, исключающем какой-либо контроль за данным процессом, после чего бюллетени опускаются в опломбированный ящик для голосования, который вскрывается по завершении голосования. Поименное и тайное голосование могут быть организованы с помощью электронной системы, однако здесь требуется внешний контроль обеспечения достоверности голосования, что требует дополнительных организационных издержек.

Устраняя одни недостатки, поименное и тайное голосование порождают другие. Эти виды голосования в их бумажно-технологическом варианте представляют собой громоздкие процедуры, которые необоснованно затягивают нормотворческий процесс. Тайное волеизъявление исключает индивидуальную ответственность народных избранников перед населением. Электронная система является недешевой, поэтому ее редко могут себе позволить муниципалитеты со скромной доходной частью местного бюджета. На практике в качестве общего правила применяется простой открытый порядок голосования, а случаи использования поименного (особо важные решения) и тайного (кадровые вопросы) голосования специально оговариваются в соответствующих нормативных правовых актах. Представительный орган вправе принять процедурное решение о проведении поименного или тайного голосования по любому вопросу, по которому он посчитает это нужным. Примечательно, что данное процедурное решение так же нужно принимать голосованием.

Сказанное неоспоримо убеждает в необходимости тщательно продуманных регламентных норм, которые должны быть приняты до начала нормотворческого процесса. Поэтому на практике представительные органы муниципальных образований после избрания депутатов и сразу после (а, зачастую, и до) распределения «портфелей» обращаются к своему регламенту, который часто подвергается изменениям и дополнениям, особенно вследствие новой легислатуры.

Голосование может иметь разные формулы в зависимости от требуемого большинства и исходной единицы подсчета голосов. Разумеется, в муниципальной деятельности не следует исключать единогласного волеизъявления как фактического обстоятельства, но единогласие в качестве юридического требования к принятию решений заслушивает критической оценки, поскольку оно позволяет любому депутату полностью блокировать волю всей совокупности его коллег. Здесь высока вероятность злоупотребления правом, что должно учитываться в теории, нормотворчестве и правоприменительной практике.

Рассматривая дело о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ дал официальную интерпретацию используемого в тексте Основного Закона страны понятия «общее число» депутатов. Высший судебный орган конституционного контроля установил, что под «общим числом» следует понимать конституционно установленную численность депутатов (для Государственной Думы это 450) вне зависимости от того, какое количество мандатов оказалось вакантным вследствие нерезультативности выборов и последующего выбытия депутатов из состава парламента. Основным аргументом данного решения послужил тезис о том, что акты представительного органа должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, а вакантность значительного числа депутатских мандатов ведет к утрате представительного характера парламента.

Однако эту правовую позицию нельзя напрямую применить к уровню местного самоуправления, поскольку в законодательстве о статусе представительного органа муниципального образования, в отличие от конституционного регулирования организации и деятельности Государственной Думы, имеется требование о правомочности состава депутатского корпуса в две трети от установленной численности народных представителей (ч. 1 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Во всяком случае на местном уровне подсчет голосов может производиться от установленной, избранной и присутствующей в заседании численности депутатов, если это оговорено в соответствующем нормативном правовом акте.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Эта формула голосования является наиболее сложной, поскольку она требует квалифицированного большинства голосов народных представителей от установленной численности депутатского корпуса.

Частью 3 ст. 43 указанного Федерального закона предписывается, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом. Иными словами, нормативные правовые акты представительного органа по общему правилу принимаются простым большинством от установленной численности, но если этот же Федеральный закон (в данном случае, для принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений) требует квалифицированного большинства, применению подлежит специальная правовая норма.

Этот подход к правовому регулированию муниципальных правоотношений имеет один недостаток. Если, например, представительный орган местного самоуправления посчитает целесообразным установить требование квалифицированного большинства для принятия каких-либо иных нормативных правовых актов, имеющих важнейшее значение для деятельности местного сообщества (местные налоги и сборы, муниципальный бюджет), этому будет препятствовать рассматриваемая норма ч. 3 ст. 43 Федерального закона. Но при определенном раскладе политических сил формула квалифицированного большинства дает почву для давления миноритарных депутатов на процесс принятия решений представительного органа в целом. Например, если в составе представительного органа муниципального образования представители какой-либо одной политической партии имеют квалифицированное большинство мандатов, эта фракция или депутатская группа полностью контролирует принятие и устава муниципального образования, и других нормативных правовых актов. Если же представители партии оказались в простом (но не в квалифицированном) большинстве, то для контроля устава муниципального образования им нужно договариваться с другими депутатами. В результате сравнительно небольшая фракция или депутатская группа может получить фактическую власть по санкционированию внесения изменений и дополнений в муниципальный устав. По указанной причине формула в 2/3 от установленной численности не всегда играет ту роль, какую ей первоначально отводил законодатель. Это обстоятельство важно учитывать в правоприменительной практике.