Вопросы для контроля и обсуждения

1. Охарактеризуйте понятия «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» и «функции», сравните их содержание. В каких целях осуществляется разграничение предметов ведения между публично-территориальными образованиями с точки зрения современной теории разделения властей?

2. Поясните, каким образом вопрос о разграничении предметов ведения в сфере местного самоуправления взаимосвязан с проблематикой государственного суверенитета? По каким причинам федеральные органы государственной власти стремятся к определенному самоограничению в отношении регулирования местного самоуправления?

3. Охарактеризуйте юридический смысл предметов ведения Российской Федерации. Перечислите предметы ведения Российской Федерации, указанные в ст. 71 Конституции РФ. Какие из них непосредственно взаимосвязаны с вопросами муниципального права?

4. Какова правовая природа института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов?

5. Прокомментируйте содержание института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с точки зрения сочетания принципов субординации и координации. Приведите примеры объектов муниципальной деятельности, которые не поддаются разграничению между различными уровнями публичной власти.

6. Поясните содержание ст. 73 Конституции РФ. Каким образом данная правовая норма применяется при оценке регулятивного воздействия законодательства субъектов РФ на местное самоуправление?

7. Поясните значение термина «вопросы местного значения». Является ли он тождественным понятию «предметы ведения муниципального образования»?

8. Каковы достоинства и недостатки разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями с общей территорией посредством предписаний: а) федерального закона; б) закона субъекта РФ?

9. Допускается ли наделение законами субъектов РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ?

10. Каким образом содержание предметов ведения влияет на структуру органов государственной власти и местного самоуправления?

Глава 7. Устав муниципального образования

7.1. Устав муниципального образования как нормативный акт учредительного характера

Устав муниципального образования – это нормативный правовой акт учредительного характера, который закрепляет основы функционирования местного самоуправления в данном муниципальном образовании в пределах и в порядке, установленных Законом.

Учредительная функция устава муниципального образования как нормативного акта проявляется в том, что он закрепляет существующую систему местного самоуправления в муниципальном образовании и создает предпосылки для ее дальнейшего развития. Каждый муниципально-правовой институт, нуждающийся в нормативном воздействии со стороны местной власти, в том или ином виде находит свое выражение в уставном регулировании, что, однако, не исключает федерального и регионального регулятивного воздействия, а также развития уставных положений в текущем муниципальном правотворчестве.

Устав муниципального образования выполняет важную информационную функцию. Ознакомившись с его положениями, каждый член местного сообщества может составить представление об общих принципах и базовых основах функционирования местного самоуправления в конкретном муниципалитете, наиболее важных правах и обязанностях участников муниципальных правоотношений. Необходимую информацию об этом получают и государственные органы, широкая общественность.

Однако есть предел нормативного воздействия устава муниципального образования. Так, второстепенные вопросы муниципальной деятельности не относятся к предмету уставного регулирования или относятся к нему в весьма незначительной степени. Местный устав связан нормативными полномочиями, прямо указанными в федеральном законодательстве. При разработке проекта устава муниципального образования необходимо соблюдать правила юридической техники, избегать необоснованных повторов положений нормативных правовых актов более высокой юридической силы, стремиться к ясному, недвусмысленному, четкому, определенному и непротиворечивому правовому регулированию. Устав муниципального образования, как и всякий другой нормативный правовой акт, должен иметь безукоризненный стиль. При этом муниципальному сообществу рекомендуется в основном такая модель уставного регулирования, которая наиболее соответствует данному состоянию фактических общественных отношений. Вырванное из почвы времени правовое регулирование, как правило, обречено на неисполнение и тем самым ставит под сомнение авторитет соответствующего юридического акта.

При характеристике сущности устава муниципального образования отчасти применима аналогия с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ, поскольку каждый из этих документов имеет схожий статус для данных уровней публичной власти. Но при этом следует помнить, что по мере движения от вышестоящего к нижестоящему уровню значительно ослабевают отдельные функции нормативных учредительных документов (идеологическая, мировоззренческая). В конечном итоге устав муниципального образования представляет собой не столько политико-правовой, сколько юридический акт, имеющий в основном инструментальную нагрузку.

Уставу муниципального образования как нормативному акту учредительного характера присущ ряд специфических черт и определенных свойств, которые позволяют комплексно увидеть его юридическую природу. К ним следует отнести: базовый характер (высокую степень нормативного обобщения), народность, стабильность, особый предмет правового регулирования, юридическое верховенство по отношению к иным правовым актам в данном муниципальном образовании (но не высшую юридическую силу, как Конституция РФ), прямое действие, основу для текущего нормотворчества органов местного самоуправления, особый порядок внесения поправок и пересмотра. Рассмотрим их более подробно.

Предметом исключительного внимания устава муниципального образования являются базовые начала функционирования местного самоуправления, в частности, предметы ведения муниципального образования, система органов местного самоуправления, их полномочия и функции. Если в уставе муниципального образования не будет указан тот или иной орган местного самоуправления – не допускается само его существование, не говоря уже о компетенции данного лица. Федеральный законодатель по общему правилу обязывает муниципальные образования иметь в своем составе представительные органы, глав муниципальных образований и местные администрации, однако учреждение этих субъектов публичного права происходит вследствие норм устава муниципального образования, а не федеральных или региональных нормативных правовых актов.

В теории считается, что устав муниципального образования подлежит принятию непосредственно населением или, от его имени, народным представительством либо специально учреждаемым для этих целей учредительным собранием. На практике, однако, федеральный законодатель отдает предпочтение первым двум моделям в зависимости от статуса муниципального образования и числа его жителей. Согласно ч. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования служит стабилизирующим фактором для местного самоуправления, поэтому его основные положения не должны подвергаться частым изменениям и дополнениям. Изменения в уставном регулировании могут быть обусловлены поправками в федеральных законах и законах субъектов РФ, вновь открывшимися обстоятельствами, принесением протестов органов прокуратуры, принципиальными изменениями в общественно-политической жизни. Уставы муниципальных образований вообще невозможно довести до совершенства и полной законченности, чего, к сожалению, не понимают многие сограждане. Но определенную степень стабильности они должны иметь.

Предметом уставного регулирования является преимущественно организация муниципальной власти, что предполагает гарантии участия населения в местной деятельности, а также формы и процедуры работы уполномоченных органов местного самоуправления, которые получили мандат народного доверия. По существу, основной целью устава муниципального образования является обеспечение местной демократии, включая прямое народовластие и муниципальное народное представительство. При этом материальные и процессуальные нормы устава должны придавать демократическим отношениям максимально полную юридическую форму. В отличие от актов конституционного характера, в уставе муниципального образования нет необходимости отражать основные права и свободы человека и гражданина, а сосредоточить основное внимание на властеотношениях, которые нуждаются в правовом регулировании.

Юридическое верховенство устава муниципального образования распространяется на случаи конфликта его правовых норм с положениями правовых актов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, контрольного и иных органов местного самоуправления данного муниципалитета. Местное самоуправление не может себе позволить такую «роскошь», как юрисдикционный орган уставного контроля, поэтому оценка соответствия правовых актов органов местного самоуправления уставу муниципального образования производится самими муниципальными органами на основе экспертизы их юридических служб. Спорные вопросы разрешаются в судах общей юрисдикции согласно процессуальным правилам подсудности. При этом важно помнить, что устав муниципального района не распространяет свое действие на деятельность органов местного самоуправления городских и сельских поселений, которые имеют собственные уставы и руководствуются собственными правовыми актами.

Заслуживающей внимания проблемой является обеспечение соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу) и законодательству субъекта РФ. Строго говоря, отраженные в уставе муниципального образования вопросы местного значения подлежат непосредственному действию вне зависимости от предписаний законодательства, поскольку Российская Федерации и субъекты РФ не вправе вмешиваться в исключительную муниципальную компетенцию (безусловное верховенство имеет лишь Конституция РФ). Например, именно уставом муниципального образования устанавливается срок полномочий органов местного самоуправления, этот вопрос не отнесен к ведению субъектов РФ, поэтому при конфликте положений регионального законодательства и устава муниципального образования суд должен отдать предпочтение местному уставу, как это ни покажется странным на первый взгляд. Однако четко разграничить полномочия между уровнями публичной власти не всегда получается. Нередко положения уставов муниципальных образований лишь воспроизводят (иногда с искажением) нормы законодательства, зачастую они не содержат и регулятивной новизны. В подобных случаях надлежит руководствоваться законодательством, а не уставом муниципального образования. И вообще верховенство устава муниципального образования по отношению к законодательству возможно лишь в случаях, оговоренных в Конституции РФ или в самом законодательстве. Законодательство на предмет его соответствия Конституции РФ может быть оспорено в Конституционном Суде РФ, причем до нуллификации соответствующих законодательных норм решением этого Суда следует руководствоваться презумпцией конституционности всякого закона, пока иное не будет установлено Конституционным Судом РФ в надлежащем юрисдикционном порядке.

Устав муниципального образования имеет прямое действие. Это означает, во-первых, что если нормы устава муниципального образования достаточно конкретны и могут быть реализованы непосредственно, то они и действуют таким образом вне зависимости от наличия или отсутствия актов текущего муниципального правотворчества. Во-вторых, если для реализации положений устава муниципального образования необходимо принятие нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или местной администрации, то такой акт должен быть принят в разумные сроки. В уставах муниципальных образований часто содержатся указания на то, какие именно нормативные правовые акты необходимо принять в их развитие, поэтому муниципальный устав представляет собой основу для текущего нормотворчества органов местного самоуправления.

С точки зрения порядка пересмотра, внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, различают «гибкие» и «жесткие» муниципальные уставы. Устав муниципального образования считается «гибким», если он подлежит пересмотру или корректировке в обычном порядке. В противном случае его именуют «жестким». Существует ряд аргументов в пользу усложненного порядка пересмотра и внесения поправок в муниципальные уставы: это позволяет повысить предсказуемость действий населения и органов местного самоуправления по реализации потребностей и интересов граждан, создает гарантии стабильности муниципальных правоотношений, препятствует излишнему вниманию муниципальных органов к проблеме разграничения между ними властных полномочий, что, несомненно, отвлекает их от решения других насущных проблем местного значения. Однако чрезмерно «жесткий» устав не позволяет своевременно корректировать его положения в целях приведения их в соответствие с нормативными правовыми актами более высокой юридической силы. Нередко в уставном муниципальном правотворчестве встречаются недостатки, просчеты, обычные ошибки, которые сложно в последующем исправить. Поэтому в современной России многое свидетельствует в пользу обычного порядка внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований. Особенно это предпочтительно на уровне городских и сельских поселений.