4.7. Опросы населения

Опрос в системе организационно-правовых форм участия населения в решении вопросов местного значения представляет собой сравнительно новое явление, которое является одним из распространенных способов сбора социальной информации. В соответствии со ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Различают сплошные и выборочные опросы. Первый способ целесообразен при небольшом объекте опроса (приблизительно до 500 человек). При расширенном объекте социального исследования из генеральной совокупности должна производиться соответствующая выборка. Выборочная совокупность представляет собой адекватную модель объекта опроса при соблюдении требований обоснованности и репрезентативности выборки. Кроме того, на объем выборочной совокупности оказывает влияние степень однородности генеральной совокупности. Так, в муниципальных образованиях с равномерными политическими предпочтениями объем выборки будет меньше, чем в муниципалитетах с разнообразным в политическом отношении составом населения; особенно это касается организации опросов в сельском, городском и столичном самоуправлении. Отбор может быть одноступенчатым и многоступенчатым. В последнем случае при определении методики опроса следует четко зафиксировать не только количество ступеней, но также единицы и типы отбора на каждой из них.

Опросы населения основываются на принципах оперативности, экономичности, надежности и соответствия методов опроса цели и задачам социального исследования. Оперативность опроса требуется в силу меняющихся предпочтений избирателей, которые находятся под воздействием политической пропаганды и агитации, СМИ. Экономичность опроса обусловлена ограниченными возможностями местного бюджета: профессиональный репрезентативный опрос, выполненный квалифицированными в данной области специалистами, влечет сравнительно высокие денежные издержки, поэтому не каждое муниципальное образование может позволить себе подобные расходы. Принцип надежности в определенной мере конкурирует с принципами оперативности и экономичности, вследствие чего организаторам опроса необходимо найти должный баланс между ними. Что касается адекватности методов опроса цели и задачам социального исследования, то важно понимать следующее: ни один метод выявления мнения граждан не является универсальным, но имеет сравнительные преимущества в зависимости от того, какая цель преследуется при его использовании.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения; органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.

В правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме официальных опросов населения, порядок проведения которых регламентирован Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам муниципальных образований не запрещается проведение менее формальных опросов, для которых не требуется ограничение участников по признаку наличия активного избирательного права, инициатива только представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначение опроса актом представительного органа с рядом обязательных реквизитов данного акта, а также заблаговременное извещение жителей о проведении опроса. Однако если результаты такого опроса оглашаются на заседании коллегиального органа местного самоуправления либо используются в качестве одного из оснований принятия органом местного самоуправления властного решения, организаторы опроса во всяком случае должны проинформировать соответствующий орган о методике проведения опроса и степени его достоверности с учетом анализа основных факторов, влияющих на данный процесс в соответствии с современной социологической наукой и практикой.

Целью опроса респондентов в системе местного самоуправления является выяснение субъективного мнения индивидов по тому или иному вопросу местного значения. Чтобы организовать опрос, необходимо сформулировать общественную проблему, построить теоретическую модель ее разрешения и проработать необходимый инструментарий для практического социального исследования.

Общественная проблема есть противоречивая ситуация, которая носит массовый характер и затрагивает интересы значительного числа субъектов муниципальных правоотношений. Например, проблемный характер имеют вопросы выборов главы муниципального образования (прямые или из числа депутатов представительного органа), формирования представительного органа (с помощью мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательной системы), приоритетных направлений в строительстве или содержании объектов муниципальной собственности.

При формулировке общественной проблемы требуется предварительный поиск альтернативных путей и способов ее разрешения. Организаторы опроса не могут поставить респондентов перед необходимостью индивидуального научного творчества; опрашиваемым предлагаются сравнительно простые формулировки вопросов, ответы на которые не предполагают специальных познаний и особого исследовательского таланта.

Опрос как вид социального исследования разбивается на две крупные разновидности: анкетирование и интервью. При анкетировании респонденту предлагается заполнить содержащий вопросы текст, в то время как при интервьюировании имеет место личное общение интервьюера с гражданами, при котором задаются вопросы и фиксируются поступившие на них ответы. Анкетирование может быть индивидуальным и групповым, очным и заочным; интервьюирование – прямым и опосредованным.

При конструировании анкеты необходимо соблюдать ряд требований, связанных с оформлением и формулировкой вопросов, предлагаемых респондентам. В силу того, что анкета обращена к неопределенному кругу лиц, ее вопросы должны быть одинаково понятными различным категориям граждан. Вопросы по существу проводимого исследования могут быть открытыми или закрытыми, закрытые вопросы – альтернативными и безальтернативными. Анкета обычно содержит блок вопросов о личности опрашиваемого, исключая его персональные данные (пол, возраст, образование, род занятий).

Интервьюирование также нуждается в определенной композиции. Интервьюер имеет формализованный план или сценарий беседы, который включает в себя вводную и основную части. Прежде чем приступить непосредственно к опросу, интервьюеру необходимо обратиться к респонденту, проинформировать его об организации, проводящей опрос, пояснить цель и задачи данного социального исследования, и только после этого допускается непосредственный сбор необходимой для местного самоуправления информации.

На проведение опроса влияют такие факторы, как качество работы анкетера или интервьюера, а также ситуация и условия, при которых он проводился. Мнение граждан зависит от внешнего вида, манеры изъясняться, степени заинтересованности, стремления к нейтральности либо к навязыванию своего мнения со стороны интервьюера и, отчасти, анкетера. Если в течение проведения опроса происходят значимые политические события, это также может оказать влияние на достоверность социального исследования. Не менее важно, чтобы опрашиваемый не испытывал чувства дискомфорта или отторжения при анкетировании или интервьюировании, что вызывается слабо подходящим для опроса временем (завершение рабочего времени) или местом (выдача заработной платы).

При всей привлекательности института опроса как организационной формы участия населения в решении вопросов местного значения важно знать и его недостатки. Обеспечение полноты и репрезентативности опроса гарантируется не столько нормами муниципального права, сколько методологией и основными принципами социологической науки, которая развивается, совершенствуется и модернизируется. Назначающий опрос представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, большинство которых заинтересовано в подтверждении текущего политического курса, а не в его опровержении. Тем более невелика вероятность заинтересованности в объективных результатах опроса со стороны главы муниципального образования. В отличие от выборов и референдума, где имеются сравнительно действенные юридические гарантии всеобщности, равенства, непосредственности и тайности народного волеизъявления, объективность опросов обеспечивается прежде всего беспристрастностью их организаторов, которая проявляется не в официальных, а независимых социальных исследованиях. Для достижения конституционных целей местного самоуправления весьма полезным было бы привлечение не одной, а нескольких организаций для проведения опросов, сравнение результатов исследований которых могло бы оказать более позитивное воздействие на корректировку муниципальной политики, проводимой соответствующими органами местного самоуправления.