6.3.3. Економічна оцінка збитків

Проблема економічної оцінки екологічних збитків, пов’язаних із техногенним впливом на літосферу й використанням ресурсів геологічного середовища, на даний час в Україні досить актуальна. Це обумовлено значними масштабами техногенно-порушених територій, високою вартістю проведення їх екологічної реабілітації та обмеженими фінансовими можливостями держави. Мінімізація можливих екологічних, економічних і соціальних збитків на територіях має вирішальне значення при плануванні в їх межах будь-якої діяльності, їх екологічної реабілітації, чи прийнятті адміністративних рішень. Методологічної основою такого планування має бути оцінка ризиків (складовою яких і є збитки, про що йшла мова вище) та аналіз вигод/витрат (benefit–cost).

Базою для геолого-економічної оцінки екологічних збитків від використання надр мають бути наступні основні критерії:

• втрати майна, промислових, сільськогосподарських, військових і житлових об’єктів;

• унеможливлення (внаслідок негативних змін геологічного середовища) проведення на території господарської діяльності, яка була можлива до використання надр, чи зниження її ефективності;

• втрати природних ресурсів території як у кількісному, так і в якісному виразі;

• погіршення здоров’я та умов життєдіяльності населення;

• незворотні негативні зміни екосистем та скорочення біорізноманіття території.

На жаль, методологічна основа геолого-економічних оцінок екологічних збитків при використанні надр розроблена ще недостатньо. Такі оцінки, якщо вони з’являються, дуже часто не враховують негативних змін всіх складових навколишнього природного середовища і всього набору вищезгаданих критеріїв.

В останні роки увага до економічної оцінки екологічних збитків зросла у зв’язку із посиленням ринкових важелів впливу при управлінні господарством та намаганням органів державної влади оперувати більш коректними показниками заподіяної шкоди внаслідок порушення природоохоронного законодавства та надзвичайних екологічних ситуацій і катастроф.

Екологічні збитки та їх типізація. Під екологічними збитками розуміється вартісна форма шкоди, пов’язаної із деструктивними змінами навколишнього природного середовища. За часом дії збитки поділяються на поточні та прогнозні. Крім того, збитки диференціюються на потенційні, можливі, відвернені. Відшкодування збитку здійснюється відповідно до чинного законодавства юридичними та фізичними особами, які винні у нанесенні шкоди об’єктам навколишнього природного середовища.

В основу визначення загального економічного збитку можуть бути покладені питомі збитки, які наносяться при визначеному рівні забруднення умовної розрахункової одиниці (1 тис. чоловік населення, об’єктам житлово-комунального господарства; 1 га забруднених сільськогосподарських та лісових угідь тощо). До факторів впливу відносяться: концентрація шкідливих речовин у навколишньому природному середовищі, токсичність забруднювачів, кількість інгредієнтів тощо.

Екологічний збиток можна визначити за деталізованими елементами впливу та укрупнено – за сферами впливу. Деталізований розрахунок базується на даних об’єкта-аналога, фактичних статистичних матеріалах, експертних оцінках. При укрупненому розрахунку визначають три групи сфер впливу (атмосфера, вода, земля).

Вітчизняна та світова практика оцінки екологічних збитків. В Україні дослідження з оцінки економічних збитків від забруднення атмосфери були започатковані у Сумському університеті в 1969 році. До кінця 1980-х років у Радянському Союзі були створені методичні основи економічної оцінки природних ресурсів (зокрема, водних, земельних, лісових) та збитків від забруднення атмосфери і води, шумового забруднення, порушення земель. Одним із результатів такої роботи стало експериментальне впровадження системи екологічних платежів.

Дослідження з економічної оцінки негативних впливів на навколишнє природне середовище поновилися з початку 90-их років, коли в Україні було розроблено систему методик по визначенню збитків щодо забруднення атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів. На цей же період припадає розробка і впровадження нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища та розміщення відходів.

В основі розрахунку розмірів екологічних збитків у вітчизняних методиках використовуються такі показники, як обсяги наднормативних викидів забруднюючих речовин, регулюючі коефіцієнти, показники відносної небезпечності забруднюючих речовин тощо.

У багатьох зарубіжних країнах в ході розробки стратегії екологічної політики була проведена велика робота по визначенню рівня витрат, необхідних для реабілітації якості довкілля. В основу відповідного фінансування був покладений не критерій вартості відновлення екологічного балансу, а принцип нормативного якісного стану довкілля, досягнення якого забезпечується або системою норм і стандартів щодо гранично допустимого рівня та складу забруднень, або системою оподатковування підприємств, які порушують встановлені правила природокористування, або поєднанням цих двох підходів.

В країнах Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) при розрахунку економічного збитку від забруднення довкілля основна увага приділяється оцінці збитків від забруднення атмосфери. (При визначенні збитків від забруднення води спеціалісти в країнах ОЕСР вважають, що основна шкода полягає у втраті рекреаційної цінності.) Шкода, яка наноситься промисловості, звичайно розглядається як сума збитків здоров’ю людей, матеріалам, рослинності та нерухомості (property damage). В основі розрахунків, як правило, лежить порівняння аналогічних характеристик у забруднених і “чистих” районах. Наприклад, шкода здоров’ю людей визначається наступним чином: виділяються основні види захворювань, пов’язані із забрудненням повітря; розраховується загальний збиток від того чи іншого захворювання (збільшення витрат на медичне обслуговування та витрат, пов’язаних із передчасною смертністю); із загального збитку методами кореляційно-регресивного аналізу виділяється частка збитку, пов’язана безпосередньо із забрудненням повітря.

У зарубіжній практиці широко застосовується процедура оцінювання збитків від антропогенного впливу шляхом детальних експертних досліджень та прив’язки до сегментів ринку, найбільш вразливих до чинників небезпеки та заподіяної шкоди.

Методичне забезпечення визначення екологічних збитків в Україні. На даний час в Україні розроблено ряд методик по визначенню екологічних збитків від негативного впливу на навколишнє природне середовище: атмосферне повітря, водні, земельні ресурси тощо. Розрахунок розмірів відшкодування збитків за наднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря проводиться на основі використання показника мінімальної заробітної плати, обсягів наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, регулюючих коефіцієнтів та безрозмірного показника відносної небезпечності забруднюючої речовини, що встановлюється на основі середньодобової гранично допустимої концентрації забруднюючої речовини.

Розрахунок розмірів збитків, заподіяних державі внаслідок забруднення поверхневих та морських вод проводиться на основі витрат зворотних вод, тривалості наднормативного скиду, середньої фактичної концентрації забруднюючих речовин у зворотних водах, дозволеної для скиду концентрації забруднюючих речовин (визначеної при затвердженні гранично-допустимого або тимчасово узгодженого скиду), базової ставки відшкодування збитків у частках неоподаткованого мінімуму доходів громадян, показника відносної небезпечності речовини, гранично-допустимих концентрацій забруднюючої речовини та регулюючих коефіцієнтів.

Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, виходить із грошової оцінки земельної ділянки до забруднення, й системи коефіцієнтів, пов’язаних із ступенем забруднення, складом відповідних речовин та ін.

В якості одного з методичних підходів можна користуватися нормативами зборів за забруднення навколишнього природного середовища, встановленими відповідним Порядком. Крім того, для визначення втрат від вилучення земель використовуються “Нормативи втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню”. Міністерством надзвичайних ситуацій України з 1997 року виконувались роботи із вартісного визначення розмірів збитків від наслідків НС природного та техногенного походження. У результаті реалізації цього проекту була створена і затверджена відповідна методика.

Стосовно визначення збитків від підтоплення територій у гірничопромислових регіонах, на даний час, у зв’язку з відсутністю загальнодержавних нормативних документів, використовується галузевий нормативний документ “Порядок возмещения ущерба, связанного с негативными последствиями ликвидации угольных шахт”.

Однією з головних проблем методичного забезпечення визначення пріоритетних природоохоронних заходів в Україні є відсутність коректних методик по визначенню шкоди, завданої довкіллю. Аналіз методик по визначенню збитків від забруднення довкілля, проведений у Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України показав, що розміри збитків по відношенню до вартості реабілітаційних заходів є дуже заниженими. Особливо заниженими є розміри збитків, розраховані за вітчизняними методиками, в яких використовуються показники мінімальної заробітної плати та неоподаткованого мінімуму доходів громадян.

В “Тимчасовій методиці оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру”, як і в попередніх випадках, також використовуються такі показники, як базова ставка компенсації збитків у частках мінімальної заробітної плати за одну тонну умовної забруднюючої речовини. Це означає, що Тимчасова методика успадковує ті ж недоліки, які були властиві колишнім методикам, оскільки передбачає використання в якості нормативів при розрахунку розмірів збитків таких показників, які несуть ризик заниження збитків.

На думку фахівців ДК “Укрвуглереструктуризація” (на даний час уже реформована), які проводили реабілітацію територій ліквідованих шахт, на даний час неможливо визначити економічні критерії загального характеру, які були б прийнятні для розрахунку ефективності способів захисту вказаних територій від підтоплення. Це пов’язується з відсутністю методик встановлення конкретної суми збитків (можливих чи фактичних), методики розрахунку питомого впливу різних факторів (спричинених підробкою поверхні шахтою, несправністю каналізаційної мережі міст і селищ, порушенням гідрографічної сітки і т.п.) у встановленні цієї суми збитку тощо. При цьому робиться висновок, що по кожній конкретній шахті на основі проведених інженерно-геологічних досліджень, використовуючи гідрогеологічний прогноз і, орієнтуючись на нормативи будівництва дренажу і водопонижаючих свердловин, кожного разу необхідно визначати об’єм і вартість робіт по запобіганню підтоплення. При всій своїй обґрунтованості такий підхід, ускладнюючий оцінку, буде гальмувати розробку і аналіз реабілітаційних заходів.

Досвід оцінок екологічних збитків. Для порівняння розміру шкоди, нанесеної довкіллю, у Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України були проведені розрахунки по визначенню розмірів екологічних збитків, нанесених довкіллю діяльністю вугільних шахт. При цьому поряд з національними методиками оцінки збитків були виконані розрахунки за методиками розробленими в колишньому СРСР, зокрема „Временной типовой методикой определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды» (1983 г.) та ін. із внесенням до неї певних коректив, зокрема, валютних співвідношень.

Як уже зазначалось, офіційно затверджені в Україні методики спричиняють значне заниження розміру збитків, оскільки в якості базової константи в них виступають показники мінімальної заробітної плати та неоподаткованого мінімуму доходів громадян. Ці показники систематично не переглядаються, набули абсолютно умовного характеру і через це деформують розрахунки реального обсягу збитків.

В основі оцінки екологічних збитків за „Временной типовой методикой...”(1983 р.) щодо забруднення атмосфери знаходиться показник відносної небезпечності забруднення атмосферного повітря над територіями різних типів, поправку, що враховує характер розповсюдження домішок в атмосфері, масу річного викиду домішок та показника відносної агресивності домішки.

В основу рекомендацій з укрупненої оцінки економічних збитків від забруднення водойм даної методики, взято константи, що характеризують різні водогосподарські ділянки, масу річного викиду домішок та відносну небезпечність викидів у водойми. Збитки від забруднення водних джерел розраховуються на основі питомого економічного збитку, спричиненого викидом однієї тонни домішки у водогосподарську ділянку та загальною масою річного викиду домішки.

Розрахунки збитків на основі „Временной типовой методикой ..(1983 р.) та „Методических рекомендаций...” (1986 р.) відповідають реальним втратам більшою мірою, ніж інші. Тобто, дані методики за своїми методологічними підходами не втратили значимості до цього часу. Це дозволяє говорити про необхідність перегляду діючих методик оцінки збитків. Зокрема це стосується включених в їх склад деяких економічних нормативів, зокрема показника мінімуму неоподаткованого доходу громадян. Цей норматив зараз втратив будь-який економічний зміст.

За попередніми розрахунками, які проводились у Раді по вивченню продуктивних сил НАН України, на основі модифікованих методичних підходів до оцінки розміру витрат і вигод шляхом введення процедури дисконтування, були визначені найбільш ефективні і малозатратні природоохоронно-реабілітаційні заходи для вуглевидобувних шахт. До таких заходів відносяться: гасіння териконів та проведення заходів по захисту території від підтоплення. Дані дослідження необхідно проводити по кожному гірничодобувному підприємству і включати їх до складу ОВНСів (“Оцінка впливу на навколишнє природне середовище”), що розробляються в рамках складання проектів ліквідації нерентабельних шахт.

В документах ОВНС наводиться комплексна оцінка впливів на довкілля, зокрема, вилучення земель, забруднення повітря териконами, забруднення водойм та ґрунтів шкідливими речовинами. Об’єми викидів забруднюючих речовин оцінюються до, в період і після ліквідації шахти. Але проекти ліквідації шахт обмежуються лише переліком заходів і розрахунком їх кошторисної вартості без оцінки питомої ефективності заходів та без визначення їх пріоритетності. Орієнтація на найбільш дешеві маловитратні заходи при цьому не відслідковується. Недоліки методичної бази, звичайно, не дозволяють достатньо коректно у всіх випадках визначати пріоритетність реабілітаційних заходів. Але досить очевидно, що така пріоритетність повинна визначатися щодо кожної конкретної ситуації і не може носити загального характеру.

Таким чином, питання методичного забезпечення оцінки екологічних збитків, в тому числі і у гірничопромислових регіонах, є досить актуальним. При визначенні розмірів екологічних збитків необхідно враховувати фактор часу, застосовуючи процедуру дисконтування; відмовитись від використання у розрахунках застарілих нормативів типу “неоподаткованого мінімуму доходів громадян” та ін. В той же час назріли питання розробки пофакторних нормативних показників, системи коефіцієнтів (що враховують конкретну специфіку об’єктів), показників питомих втрат тощо.

Необхідно також враховувати міжнародний досвід оцінювання збитків від екодеструктивної діяльності, що спирається на детальні експертні дослідження та прив’язку до сегментів ринку, найбільш вразливих до чинників небезпеки та заподіяної шкоди.

Методики оцінки збитків, розроблені у 80-ті роки, сконцентрували значні наукові наробки і закладені в них методичні підходи доцільно використати при опрацюванні нових методик. Особливо доцільно звернути увагу на розробку галузевої специфіки відповідних методів. Зокрема, галузеві „Методические рекомендации...” для вугільної промисловості (1986 р.) виявилися одними з найбільш дієздатних до цього часу.

Розділ 7. економічні механізми

державного регулювання

використання надр

7.1. Оподаткування у сфері використання надр