Глава 3. Эффективное социальное партнерство и сильная социальная политика — основа успешного развития социального государства

3.1. Социальная политика социального гоусдарства: теоретико-методологические проблемы

Ключевые слова: Региональная социальная политика, Соци­альная политика государства, Социальная политика актив­ная, Социальная политика органов местного самоуправления, Социальная политика корпоративная, Социальная политика реальная, Социальная политика сильная. Субъекты социаль­ной политики

Социальную политику в узком понимании большинство авто­ров рассматривают как деятельность государства, других полити­ческих и социальных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование усло­вий, образа и качества жизни людей, обеспечение их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной под­держки, помощи и защиты с использованием для этого имеюще­гося финансового и иного общественного потенциала. Социальная политика — одна из главных составляющих внутренней политики государства, его властных структур и стоящих за ними политичес­ких сил, направление политической деятельности в целях решения социальных проблем. В социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства.⁶²

^а См.: Волков Ю.Е. Социальная политика // Социальное -осударство: Краткий словарь-справочник. С.207.

Социальную политику одни рассматривают как «взаимоотно­шения (курсив наш - авт.) классов, социальных групп по поводу

63 Раките кий б.В. Социальная политика, социальная зашита, самозащита трудящихся в обществе. Ч. 1 Социальная политика // Трудовая демократия м„ 1997. Вып. 9. С. 2.

^й Овчинников B.C. Политика социальная // Энциклопедический социо­логический словарь. М., 1995. С. 566-567.

45 Зайцев в.И., Логвинов с.А. Социальная политика государства - важ­нейший инструмент регулирования социальных процессов в рыночном хо­зяйстве // Стратегическое планирование. М-, 1998. С. 76.

" Социальная политика в регионах России. М-, 1998. С. 4.

" См., например: Социальная политика государства / Под. ред. В.Ф. Уша­кова. М.. 1997. С. 58.

^а Социальная политика в регионах России. М., 1998. С. 4.

сохранения и изменения социального положения населения в це­лом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, соци­альных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.)»⁶³, другие считают, что социальная политика -«одна из главных сфер (курсив наш, подчеркнуто нами. — авт.) политической деятельности государств, политических партий, общественных организаций, являющихся субъектами политики, цель которой развитие образующих то или иное общество клас­сов, социальных групп, социальных слоев (стратов), национальных или иных этнических общностей, языковых групп, конфессио­нальных групп, а также развитие (социализация) человека»⁶⁴. Тре­тьи уточняют понятие социальной политики как «особый аспект внутренней политики (курсив наш, подчеркнуто нами. — авт.), целью и содержанием которого является регулирование всего ком­плекса социальных процессов и отношений, форм обшения меж­ду людьми»⁶⁵. «Социальная политика — одно из главных направ­лений внутренней политики государства, призванное обеспечить воспроизводство своих социачьных ресурсов»⁶⁶. В узком понима­нии многие рассматривают социальную политику как «деятель­ность (курсив наш. — Авт.) государственной власти, негосудар­ственных структур и самой личности по регулированию жизне­обеспечения человека»⁶⁷. «В конечном итоге социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, обеспечению материальных и культурных потребностей его чле­нов, регулированию процессов социальной дифференциации об­щества, в том числе доходов экономически активного населения и нетрудоспособных граждан, позволяющая каждому члену об­щества реализовать его важнейшие социально-экономические пра­ва, прежде всего, право на уровень и качество жизни, необходи­мые для нормального воспроизводства и развития личности»⁶⁸.

В литературе встречаются и другие варианты толкования соци­альной политики как искусства соединения человеческих интере­сов^, или просто шшщ)сса к социальной сфере.

Социальная политика - «взаимоотношения основных элемен­тов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального по­ложения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей. Социальная политика является сугубо структурным общественным отношением (взаимодействием способных к субъек­тному действию элементов социальной структуры). Отсюда ис­ключительная, определяющая важность для практически плодо­творного (конкретно-исторического) раскрытия социальной по­литики, учета ее связи с характером общего как целого (во-пер­вых, с характером общественного устройства, с типом обще­ственного строя, во-вторых, со спецификой фазы, периода, эта­па развития общества)»¹.

Реальная социальная политика — это: 1) концепция и про­грамма действий государства и представляющих его должностных (президента, председателя правительства, руководителей регио­нов и др.) и юридических лиц (законодательных и исполнитель­ных органов власти всех уровней, конкретных социальных сис­тем и служб), партий, движений, отдельных политических лиде­ров; 2) собственно реализуемая комплексная социальная техно­логия в данном социальном времени и конкретном территори­ально-правовом пгхктранстве (административно-территориальном образовании: стране, области, крае, городе и Т.д.).

Социальную политику в широком понимании авторы рассмат­ривают как совокупность теоретических принципов и практичес­ких мер, вырабатываемых и реализуемых государственными и не­государственными органами, организациями и учреждениями, направленных на создание необходимых условий жизнедеятель­ности, удовлетворение социальных потребностей населения, со­здание в обществе благоприятного социального климата.

^и См.: Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыноч­ной экономике. 1998. С. 5.

Социальная политика формируется и реализуется в процессе деятельности субъекта не только в лице государственных струк­туру но и органов местного самоуправления, общественных орга­низаций, а также производственных и других коллективов, то есть социальное государство заинтересовано привлекать в каче­стве субъекта социальной политики все заинтересованные струк­туры. Она направлена па достижение социальных целей и резуль­татов, связанных с улучшением материального и социального благосостояния, на повышение качества жизни населения и дос­тижение общественно-политической стабильности, предотвраще­ние возможного возникновения очагов социальной напряженно­сти. Социальная политика реализуется путем организации взаи­моотношений различных элементов социальной структуры общества, приводящей к сохранению или изменению социально­го положения населения в целом или составляющих его классов, слоев, общностей.

На мезоуровне главным субъектом социальной политики выс­тупают органы власти регионов. На микроу]х>вне основным субъек­том социальной политики является семья. При нахождении субъектои социальной политики между собой в иерархической зависимости

субъекты более низкого уровня становятся объектами социальной политики, проводимой субъектами гшшестящегп уровня.

Социальная политика государства в узком понимании — это деятельность государственных органов и их должностных лиц, связанная с определением интересов, содержания и форм дея­тельности и реализацией функций и задач государства по созда­нию условий жизнедеятельности, формированию оптимальной социальной инфраструктуры и социальной структуры общества. В таком понимании социальная политика реализуется посредством управляющего воздействия на социальную сферу. Объектом со­циальной политики в регионе выступает все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории. Субъектом социальной политики здесь являются государственные органы, организации, учрежде­ния и объединения (социальные, профессиональные, политичес­кие, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу. Субъектом государственной социальной политики в регионе являются региональные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Социальная политика государства сегодня нацелена в большей мерс на развитие систем образования, здравоохранения и культу­ры, социального обеспечения, жилищного и коммунального хо­зяйства, социально-бытового обслуживания населения. Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни населения, создания социальных предпосылок для формирования экономических сти­мулов для участия в общественном производстве решаются также в большей мере на региональном уровне. На переходном этапе строительства социального государства все заинтересованные субъекты социальной политики должны сконцентрировать основ­ные усилия в области социальной политики на следующих ос­новных направлениях:

• обеспечение роста денежных доходов населения и уменьше­ние их дифференциации на основе увеличения заработной пла­ты, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем про­дукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддер­жки! населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных транс­фертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);

• значительное сокращение социальной и экономической бед­ности, в первую очередь минимизация крайней бедности в мес­тах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безо­пасности граждан.

В связи с этим основными задачами Российского государства и его правительства в области демографической политики явля­ются:

— разработка на долгосрочную перспективу конкретных мер по реализации демографической политики с учетом перспектив социально-экономического развития РФ и региональных особен­ностей демографических процессов;

-- оказание материальной поддержки семьи при рождении де­тей, в том числе увеличение размеров единовременного пособия при рождении ребенка в зависимости от очередного рождения, пособия на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лег;

• улучшение качества медицинской помощи, развитие про­филактики, диагностики и лечения социально значимых заболе­ваний;

• разработка мер, предусматривдющих аттестацию рабочих мест в целях выявления неблагоприятных факторов, воздействующих па здоровье работников, а также мер экономического стимули­рования работодателей для улучшения условий и охраны труда;

• разработка и реализация мер по профилактике правонару­шений, пьянства и наркомании;

• совершенствование системы мер медико-социальной реаби­литации категорий населения, которые в силу жизненных обсто­ятельств попали в сложные условия существования (освободив­шиеся из мест лишения свободы, бездомные, не имеющие посто­янного места жительства и работы).

Суть социальной политики государства, поставившего перед

собой задачу превратиться в социальное государство, состоит преж­де всего в обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни населения, создании социальных предпосылок в формировании экономических стимулов развития производства. В социальном государстве задача реализации сильной, эффектив­ной социальной политики выдвигается па первый план.

В структуре социальной политики имеются три уровня: феде­ральный, региональный и муниципальный. Вопросы финансиро­вания развития образования, здравоохранения, культуры, жи­лищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания насе­ления в основном должны решаться на уровне федеральных орга­нов государственной власти. Все три уровня (федеральный, реги­ональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования пред­ставляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согла­сованных принципов решения социальных проблем, авторы на­зывают триединой социальной политикой. В федеративном соци­альном государстве реализация такой социальной политики осу­ществляется на всех трех уровнях, представляющих собой целост­ную систему.

Под целостностью трехуровневой системы подразумевается не простая сумма составляющих структуру или же перенос свойств каждой составляющей на единое целое, а интегральная структу­ра, состоящая из частей, находящихся в неразрывном единстве. Сочетание этих частей осуществляется по принципу системности. Системность по отношению к сочетанию федерального, регио­нального и местного уровней реализуется при гармонизации ин­тересов всех трех уровней, а также при четком определении их приоритетов и полномочий.

Структурная система социальной политики включает эконо­мический, правовой, культурный, демографический, националь­но-этнический и другие аспекты. На всех уровнях приоритетным является реализация следующих функций социальной политики социального государства:

1. противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов; •

2. предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее бога­тых;

3. минимизация отрицательных последствий массовой (безра­ботицы, особенно в индустриальных районах;

4. целенаправленная помощь населению, попавшему в кри­зисное состояние;

5. принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении.

Важно достичь оптимального сочетания экономической и со­циальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях при выработке и реализации социальной политики. Сре­ди универсальных принципов социальной политики для всех трех уровней следует выделить следующие: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населе­ния; активность и адресность; динамизм и гибкость; социальное партнерство; научная обоснованность социальных нормативов и стандартов; разграничение полномочий и ответственности в воп­росах реализации социальной политики между федеральными и региональными органами власти и местным самоуправлением.

Правовое регулирование в социальной сфере формируется под воздействием государственной социальной политики, которая уточняется в правительственных программах социальных реформ. Оно осуществляется также подзаконными нормативными право­выми актами: указами президента Российской Федерации, по­становлениями правительства, актами глав исполнительной влас­ти субъектов Российской Федерации. В то же время нельзя не учитывать и тот факт, что регулирование социальной сферы (включая правовое) имеет определенную инерционность и осно­вано на том положении, что регулирование в социальной сфере должно привести к результатам не меньшим, чем были до вклю­чения процесса регулирования.

Правовая база развития социальной сферы имеет три уровня, формируемых соответственно органами власти федерации, субъек­тов Федерации и муниципальных образований. В соответствии с Конституцией РФ регулирование подавляющего болыиинства со­циальных вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекгов. В случае отсутствия федерального зако­на, регулирующего те или иные отношения в развитии отраслей социальной сферы, на практике субъекты Федерации с опереже­нием принимают свои законы. Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» ведут активное нормотворчество по большому перечню социальных вопросов.

Региональная социальная политика федерального Центра п пос­ледние годы в большей степени ориентирована на передачу ряда социальных функций территориям, но сохранен приоритет в реше­нии вопросов пенсионного обеспечения, социального страхования, занятости сохраняется за федеральными органами. Jho, скорее, вы­нужденная мера, а не желание Центра укрепить самостоятельность регионов, поскольку постоянный спад производства вызвал суще­ственное уменьшение экономического потенциала страны и, соот­ветственно, сузил базу социальных реформ. Глубина и характер эко­номического кризиса в регионах суи*ественно различаются. Террито­риальная дифференциация экономического пространен^ стала глав­ным итогом последнего периода и в то же время главной проблемой в развитии экономики в территориальном разрезе, что требует осо­бого учета региональных социальных проблем при проведении эко­номической политики социально ориентированного госу/ьпрства.

Реализация социальной политики в социальном государстве осуществляется через воздействие на социальные подсистемы, а также путем придания социальной направленности экономике (государства, не являющиеся социальными или не стремящиеся стать таковыми, далеко не всегда хотят придать социальную на­правленность экономике). Социальная политика органично впле­тена в систему взаимосвязей экономической политики, поэтому едва ли какому-либо государству удастся построить сильную со­циальную политику при слабой, фрагментарной (бессистемной) и непоследовательной экономической политике.

Социальная направленность экономики обусловлена:

• во-первых, социальной ориентацией экономики в виде уве­личения возможностей повышения жизненного уровня как ре­зультата экономического роста, для чего необходимо создать адек­ватный экономический механизм хозяйственной деятельности с учетом социально-экономической среды;

• во-вторых, воспроизводством экономической структурой оп­ределенной социальной структуры и общественных отнои1ений. Социальная ориентация экономики означает в этом случае удов­летворение потребительских нужд страны в целом, регионов, а также социальных потребностей различных социальных групп и отдельных граждан конкретного региона;

• в-третьих, включением в работу социальных механизмов экономического роста и стимулов повышения трудовой и пред­принимательской активности населения, что требует выработки основных принципов включения социальных факторов в эконо мические реформы.

Социальная компонента важна н любой прогрессивной дея­тельности, причем социальный фактор оказывает стимулирую­щее воздействие лишь тогда, когда он управляем экономически. Для эффективного включения социальных факторов в экономи­ческий механизм требуется создание условий, обеспечивающих реальное ощущение населением связи проводимых мероприятий по проведению экономических реформ с улучшением благосос­тояния. Кроме того, в общественном мнении должна преобладать уверенность в том, что результатами экономических преобразо­ваний будут пользоваться не только избранные. В обществе необ­ходимо укрепить понимание того, что образовательный и науч­но-творческий потенциал народа непременно будет превращен в созидательную силу реформ, а социальные результаты труда бу­дут находиться под социальным контролем.

Формирование социальной политики должно осуществляться на основе системного подхода, который включает в себя следую­щие этапы:

• формулировка целей;

• разработка понятийного аппарата;

• анализ причин и следствий;

• выработка путей и средств достижения целей;

• определение критериев оценки и механизмов принятия ре­шений;

• разработка механизма (индикаторов) определения и проце­дур анализа состояния социальных процессов;

• перечень социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий;

• разработка показателей социальной структуры и социаль­ной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

• разработка функциональных обязанностей субъектов соци­альной политики, определение механизма разграничения полно­мочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Необходимые для этого материальные ресурсы социальное го­сударство формирует путем перераспределения доходов от сбора налогов. Социальная политика в условиях рыночной экономики призвана удовлетворять жизненные потребности людей, которые не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить себя само­стоятельно, и исходит из того, что основная масса здоровых и трудоспособных людей сама удовлетворяет свои жизненные по­требности (приобретает питание, одежду, жилье, орган изует до­суг) приемлемым обществом способом.

Для улучшения условий жизни социальная политика социаль­ного государства предполагает:

• улучшение условий трудовой деятельности людей, повы шение уровня его безопасности, регулирование трудовых отно­шений на предприятиях и в организациях любых форм собствен­ности;

• планировку, застройку и благоустройство населенных пун­ктов, создание и поддержание в должном состоянии дорожной сети;

• организацию транспортного обслуживания населения и обес­печение его услугами связи и информации;

• охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности жизни населения;

• содействие налаживанию и успешному функционированию системы торгового и бытового обслуживания населения;

• создание благоприятных условий для развития частнопред­принимательской инициативы;

— организацию охраны общественного порядка.

Социальная политика, осуществляемая всеми заинтересован­ными субъектами, призвана также совершенствовать образ жиз­ни людей, развивать их позитивные качества: трудолюбие, обще­ственную активность, ответственность и нравственность.

Таким образом, социальному государству должна быть прису­ща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан, что формирует личность, исповедующую идеалы доб­ра, веры, гуманизма, справедливости, патриотизма и милосер­дия. Кроме того, социальная политика такого государства при­звана поддерживать в приемлемых рамках имущественную диф­ференциацию населения, исключать ее неоправданные разрывы, формировать и укреплять солидарность между разными слоями общества, развивать социальное партнерство и т.д.

Корпоративная социальная политика² в социальном государ­стве — это составная часть государственной социальной полити­ки, регулирующая отношения в обществе его различных соци­альных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и ме­ханизмы служат инструментами реализации их интересов, борь­бы за приоритеты в экономической и социальной политике. Клю­чевую роль при этом играют институты и механизмы социально­го партнерства.

Исследователи корпоративизма (Герцберг, Мак-Грегор, Луи Блан и др.) анализировали отдельные формы соединения инте­ресоп людей, однако единая корпоративная форма пока не выра­ботана. В известной мере корпоративизм противостоит модели хо­зяйственного развития, которую можно условно обозначить как «индивидуалистическую». Его, с определенной степенью допу­щения, можно рассматривать как модель социально-экономичес­кого поведения организованной группы людей, где главное -баланс социальных, экономических, политических и других ин­тересов участвующих субъектов всех категорий и уровней. Это позволяет формировать наиболее благоприятную социально-эко­номическую среду, так как во главу корпоративных отношений ставится не только справедливое перераспределение доходов между всеми участниками единого процесса, но и предоставление каж­дому реальных возможностей получения благ и услуг.

Такие страны, как Германия, Швеция, Япония, добились ус­пехов в конце XX в. во многом благодаря использованию прин­ципов корпоративизма. Естественно, что они трансформирова­лись в них по-разному, учитывая исторические и природно-эко-номические особенности развития этих стран. Корпоративизм, основанный на «порядке и организованности», в Германии отли­чается от корпоративизма Японии, в основе которого лежит «япон­ский дух» И менталитет ее народа. Тем не менее все это — различ­ные модификации корпоративных отношений. Последние снижа­ют уровень противостояния (борьбы), присущего нерегулируе­мой рыночной экономике, ибо ключевым элементом становится не борьба, а защита своих социально-экономических интересов. Корпоративный потенциал обладает огромными возможностями и при рациональном использовании способен обеспечить значи­тельный синергетический эффект, что касается не столько эко­номики, сколько социальной сферы. Этот процесс можно рас­сматривать в качестве специальной социальной трансформации, ведущей к созданию современной сложной системы отношений, отвечающей принципам открытой рыночной социально-ориенти­рованной экономики.

Корпоративизм — естественное стремление человека удовлет­ворять свои интересы при содействии других людей, причем не за их счет, а с их помощью и поддержкой, отдавая при этом свой вклад другим, через развитие взаимодействующего сообщества. Если учесть, что жизнь общества протекает в рамках, по крайней мере, двух групп отношений, складывающихся между людьми — социально-экономических, в основе которых лежат отношения соб­ственности, и организационно-экономических, связанных с реаль­ным взаимодействием людей в области организации деятельное -

ти и производства, методами их регулирования, хозяйствования, -то корпоративные отношения могут рассматриваться как в каче­стве одной из составляющих организационно-экономических от­ношений рыночной экономики, так и в качестве способа (ме­тода) регулирования совместной деятельности. Каждая страна имеет собственную модификацию социально-экономического развития, которая отличается не только инструментами и механизмами, но, прежде всего, уровнем эффективности их функционирования. И появление понятий «шведская модель», «японская модель», "аме­риканская модель» обусловлено становлением определенных сис­тем социально-экономических отношений в отдельных государ­ствах в рамках формирования мировых рыночных отношений.

Россия, где крупные корпоративные образования только еше формируются, пока не приблизилась к эффективной корпора­тивной экономике, без чего немыслима и социальная политика. Внесение элемента корпоративизма в социальную политику со­циального государства способствует более устойчивому равнове­сию между экономической эффективностью и социальной спра­ведливостью, постепенному переходу основной тяжести соци­альных расходов социальною государства на уровень корпораций и предприятий.

Региональная социальная политика — совокупность теорети­ческих принципов и мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов с учетом их специфики. Создается и реализуется в регионах России на базе согласованной социаль­но-экономической политики государства, субъекта Федерации и муниципального образования. Формирование социальной поли­тики на уровне региона — новое явление в России, поскольку ранее государственная социальная полшика строилась исключи­тельно на общенациональном уровне, когда регион не был само­стоятельным субъектом региональной социальной политики. Се­годня органы государственного и общественного управления ре­гиона становятся главным субъектом социальной политики в ре­гионе.

Региональная социальная политика представляет собой комп­лекс мер, вырабатываемых федеральными органами власти и дру­гими заинтересованными субъектами и реализуемых с учетом сформированной концепции регионального социального разви­тия. Ее объектом выступают все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответству­ющей территории. Субъектом региональной социальной полити­ки являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (профессиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу региона, а также региональные законодательные, испол­нительные и судебные органы власти.

Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность разграни­чения полномочий и предметов ведения Российской Федерации и сс субъектов позволяет федеральному Центру и субъектам Фе­дерации неоднозначно трактовать положения различных докумен­тов. Конституция Российской Федерации (п. 3, ст. 11) и 35 под­писанных договоров разграничения полномочий и предметов ве­дения между федеральным Центром и субъектами Федерации пре­доставили определенные правовые возможности развития феде­рализма. Однако возможность передачи части полномочий Центра органам власти субъектов Федерации (или наоборот) путем со­глашений (ст. 78 Конституции РФ) вовсе не означает потерю этих полномочий федеральным Центром, как это представляют ряд ученых и политических деятелей. Просто эти полномочия ис­полняются органом другого уровня, в определенных объемах и сроках, при этом сами полномочия никуда не переходят. Кроме того, необходимо учесть, что ст. 71 Конституции относит разгра­ничение отдельных предметов ведения и полномочий к исключи­тельному ведению Российской Федерации.

Отеутствие норм о порядке введения в действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации привело к тому, что предметы ведения передаются не всем субъектам Федерации в равной степени, а в некоторых из них отдельные нормы и Конституция страны дей­ствуют не в полной мере.

Различия, создающие асимметричность, не должны носить антагонистического характера, а в случае невозможности ее избе­жать на определенных этапах развития общества конкретные прин­ципы асимметричности должны быть социально, экономически и юридически обоснованны.

Неопределенность в вопросах установления и развития феде­ративных отношений, прежде всего в предметах ведения Центра и субъектов Федерации, допущенные ошибки в реализации глав­ного принципа федерализма (равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения) при­вели к ослаблению действия функций государственного управле­ния социально-экономическими процессами, протекающими в регионах. Все это привело к необходимости переноса многих фун­кций управления социальным развитием различных отраслей со­пиальной сферы п регионы. Таким образом, федеральный Центр фактически ограничил реализацию на практике своих полномо­чий. Права федеральных органов власти долхо 1ы ограничиваться лишь в той части, в которой они посягают на конституционные полномочия субъектов Федерации. Правотворческая деятельность в большей мере должна быть сосредоточена на федеральном уров­не, а нормативно-правовая база уточняться регионами исходя из своей специфики. В то же время в целях обеспечения целостности государства федеральные органы при принятии решений должны быть свободны ог возможных посягательств на свои полномочия со стороны отдельных субъектов Федерации.

Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни населе­ния, создания социальных предпосылок в формировании эконо­мических стимулов для участия в общественном производстве так­же решаются в большей мере на региональном уровне. В период интенсивной структурной перестройки региональная социальная политика, формируемая и реализуемая региональными и муни­ципальными органами власти, становится главной детерминан-той развития социальной сферы, поскольку именно она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные не­устойчивым состоянием переходного периода.

Несмотря на большое количество отличительных черт все ре­гионы, находясь в едином макроэкономическом пространстве, приобретают общие признаки и закономерности экономического развития. Это позволяет применить единый подход к решению общих проблем развития регионов с учетом имеющихся разли­чий. Наиболее важным здесь являются следующие проблемы:

• вопросы разграничения полномочий и ответственности Цен­тра и субъектов Федерации в социальной и экономической сфе­ре, взаимодействия региональных и местных органов власти и самоуправления с хозяйствующими субъектами, расположенны­ми на соответствующей территории;

• наличие тенденций к дезинтеграции экономического про­странства страны, ограничение межрегионального взаимодействия, ограничение или полная потеря преимуществ территориального разделения труда;

• наличие существенных различий между регионами в вопро­сах социального и экономического развития и уровня жизни;

• наличие дефицитности бюджетов большинства субъектов Федерации;

• дисбаланс соотношений специализации и самообеспечения регионов;

• наличие достаточно большого количества территорий с осо­бо сложными условиями хозяйствования и трудиоадаптируемой к рыночным механизмам структурой экономики (Крайний Север и приравненные к нему местности, моноотраслевые промышлен­ные районы, районы межнациональных конфликтов);

• проблемы регионов с кризисными экологическими ситуа­циями, слаборазвитых и депрессивных районов и городов;

• отсутствие или чрезвычайно слабое развитие социальной инфраструктуры новых приграничных районов.

Развитие экономию! и социальной инфраструктуры регионов находится в прямой зависимости от достижений экономики, Зна­чительная роль в осуществлении социальной политики принадле­жит механизму и принципам распределения национального про­дукта производственной и непроизводственной сферы. За после­дние годы оформились ключевые звенья рыночной многоуклад­ной экономики, созданы важнейшие элементы инфраструктуры. Произошла стабилизация потребительского рынка, ликвидиро­ван товарный дефицит. Высокодоходные группы населения стали образцами европейских стандартов потребления. В промышленно­сти и строительстве сформировался значительный частный и сме­шанный (частный и государственный) капитал. На рыночной ос­нове формируется новый контур межхозяйственных связей. На­чал формироваться новый для российского рынка институт фи­нансово-промышленных групп. Появляется новый слой руково­дителей-предпринимателей.

Однако пока о стабилизации социально-экономической сфе­ры говорить рано. Не решено большинство социальных проблем. Не все члены общества имеют равный доступ как к результатам деятельности субъектов хозяйствования, так и региона в целом. От 1/4 до 1/3 населения находятся за чертой бедности. Начиная с

1992 г. объем выполняемых государством социальных функций постоянно падает, денежные доходы населения также сокраща­ются. Большое количество людей оказались социально незащи­щенными. Кроме того, в ходе федерализации социальных отно­шений в должной мере не были учтены стартовые возможности разных субъектов, не уделялось должного внимания таким фак­торам, как «очаговый» характер российской экономики и резкая дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Федерации, как этнокультурные различия территори­альных сообществ, включая особенности их демографическогоповедения, кпк отсутствие в стране общефелералыюго рынка ра­бочей силы вследствии значительных экономических и иных ог­раничителей миграционных процессов. В результате сохранились межрегиональные различия в уровне жизни и занятости. Увели­чился разрыв между субъектами Федерации по основным соци­ально-экономическим параметрам. Выросло число регионов, не способных самостоятельно обеспечивать проживающее на их тер­ритории население.

Таким образом, еще более обострилась проблема четкого раз­деления сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Многие исследователи отводят центру полномочия по разработке основной законода­тельной базы для реализации социальной политики³. О модель­ном законе Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан (Ст. 45) определены пол­номочия органов государственной власти в области социальной политики. К ведению органов государственной власти а области социальной политики этот закон относит принятие обязательных для применения на всей территории страны законов и иных пра­вовых актов по вопросам:

• определения основ и общего порядка правового регулиро-вания отношений в области социальной политики, а также в отраслях социальной сферы;

• установления прожиточною минимума и 1Ю1ребшельской кор­зины для основных социально-демографических групп населения;

• установления минимального размера оплаты труда, а также минимальной пенсии и иных страховых выплат;

• определения основных принципов и системы оплаты труда, включая установление рациональных соотношений минимальной, средней, максимальной заработной платы в основных отраслях и в экономике страны в целом, а также в ее регионах;

• проведения политики регулйропания доходов, направлен­ной на обеспечение социально обоснованной доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, рационального соогношення до­ходов 10% граждан, имеющих самые низкие доходы, и 10 % граждан с наиболее высокими доходами;

• определения категорий граждан, нуждающихся в государ­ственной социальной помощи и порядка ее предоставления в раз-

личных формах (в виде выплат, налоговых, ценовых и других льгот, субсидий и компенсаций);

• организации и участия в управлении системой обязательно­го социального страхования;

• разработки и утверждения государствен!нлх социальных стан­дартов.

На наш взгляд, Центр должен взять на себя также и реализа­цию целей и задач государственной социальной политики; норм поведения государственных органов по отношению к социальным проблемам граждан; механизмов обеспечения социальных гаран­тий.

В регионах должны вырабатываться концепции и составлен­ные на их основе программы социально-экономического разви­тия региона, а также социальные разделы планов развития райо­нов, городов и населенных пунктов. Организационно-управлен­ческая, финансово-экономическая, аналитическая деятельность исполнительных органов власти должна быть нацелена на обеспе­чение достойной жизни граждан.

В упомя»гутом модельном законе определены также полномо­чия органов местного самоуправления в области социальной по­литики. К ним отнесены:

• разработка мероприятий по развитию отраслей социальной сферы (на основе применения нормативов, предусмотренных го­сударственными социальными стандартами);

• финансирование находящихся в их ведении организаций социальной сферы;

• аккредитация и лицензирование местных учреждений со­циальной сферы (по видам деятельности, лицензирование кото­рых предусмотрено действующим законодательством);

• образование банка данных о гражданах, нуждающихся в адресной социальной помощи, и обеспечение се предоставления;

• организация и осуществление мероприятий по социальному обслуживанию и вспомоществованию граждан;

• координация деятельности учреждений социальной сферы в соответствующем районе (микрорайоне) и установление режи­ма их работы.

В конечном счете, целью реализации региональной социаль­ной политики является сведение к минимуму тех неравенств, которые создают условия для возникновения социальных конф­ликтов, препятствуют социально-экономическому развитию ре­гионов и страны в целом. Такой цели можно достичь лишь при согласованном действии законодательных, исполнительных и су-ПК

дебных органов власти и их постоянном взаимодействии с поли­тическими и социальными институтами, в том числе системой социального партнерства и другими объединениями граждан.

Обобщая опыт осуществления социальной политики регио­нов, можно сделать вывод об отсутствии инструментария разра­ботки и реализации в регионах социальной политики с учетом специфики каждого региона. Например, такой специфический инструментарий, как концепция развития различных типов ре­гионов, региональные программы и поэтапные планы их реали­зации также не разработаны для подавляющего большинства ре­гионов.

Несмотря па обище тенденции формирования социальной ин­фраструктуры, каждый регион имеет свою специфическую соци­альную сферу жизнеобеспечения. Поэтому, приступая к разра­ботке социальной политики для конкретной территории, необхо­димо в первую очередь определить уровень и качество удовлетво­рения интересов населения данного региона, их востребованность, действие механизма учета региональной специфики.

В период интенсивной структурной перестройки социальная политика в регионе, формируемая и реализуемая региональными государственными и муниципальными органами власти, стано­вится главной детерминантой развития социальной сферы. Имен­но она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы ре­гиона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода.

На практике реализация региональной социальной политики федерального Центра и политики, сформированной в регионе, представляет собой прямое или косвенное вмешательство госу­дарственных органов (как федеральных, так и региональных) в функционирование различных экономических и социальных под­систем региона.

Под региональной социальной политикой понимается комп­лекс мер федеральных органов, направленных на социальное раз­витие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако уже на стадии разработки концепции она долж­на представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика в большей степени направлена на выработку стратегии социального развития на макроуровне, а социальная политика в регионе - на практическую реализацию комплекса мер по разви­тию социальной сферы в регионе. Тем не менее региональные органы нласти и даже органы местного самоуправления не только реализуют социальную политику в пределах своих территориаль­ных образований, но и формируют стратегию и тактику проведе­ния социальных реформ на своей территории в пределах установ­ленных полномочий и возможностей использования собственных и привлеченных средств. Кроме того, региональные органы влас­ти и органы местного самоуправления участвуют в процессе фор­мирования социальной политики федеральным Центром.

Региональная социальная политика и социальная политика в конкретном регионе должны взаимодействовать на основе выра­ботанного механизма. Механизм реализации такого взаимодей­ствия включает:

1. Участие регионов в разработке и реализации региональной социальной политики (региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в разработке и обсуждении проектов федеральных программ, предлагают включить в них стро­ительство объектов социальной сферы, финансирование на раз­витие инфраструктуры своего региона и оплату труда работников социальной сферы).

2. Разработку регионами собственной концепции осуществле­ния социальной политики на своей территории (разработка соци­альных технологий, моделей социального развития и механизмов реализации социальной политики в регионе в сферах воспроиз­водства населения, укрепления института семьи, сохранения здо­ровья и увеличения продолжительности жизни людей, общего и профессионального образования, организации здорового образа жизни и других условий жизнедеятельности населения ).

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Россий­ского государства и субъекта Федерации. Конкретные направле­ния социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социаль­но-экономического состояния и специфики территории.

При наличии тесных многофакторньгх связей между экономи­ческими и социальными процессами, протекающими в регионах, в большинстве случаев невозможно строго выделить экономичес­кую и социальную составляющую развития региона. В качестве приоритетных задач, которые должны совместно решать регио­нальная экономическая и социальная политика, по нашему мне­нию, должны быть:

• социально-экономическое развитие регионов и страны в целом, обеспечивающее сохранение целостности страны, необ­ходимый оборонный потенциал и экономическую безопасность страны;

• сохранение социального равновесия в жизненном уровне населения различных регионов;

• обеспечение сбалансированности интересов конкретного ре­гиона и Центра в реализации социально-экономической полити­ки в регионе;

• создание условий для гармоничного национально-культур­ного развития всех народов России независимо от места их про­живания;

• создание и развитие региональных структур социального рыночного хозяйства;

• разработка механизмов обеспечения достойной жизни насе­ления всех регионов.

Региональная социальная политика, являясь составным ком­понентом общенациональной социальной политики, оказывает большое влияние на утверждение принципов социального госу­дарства в регионах России.

Социальная политика органов местного самоуправления — это составная часть политики органов местного самоуправления, на­правленная на улучшение жизнедеятельности и повышение бла­госостояния населения, которая регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, постановлениями правительства РФ, конституциями, законами, уставами субъектов Федерации, пра­вовыми актами органов местного самоуправления.

Социальная политика органов местного самоуправления, как составная часть деятельности органов социального государства, включает в себя: назначение и выплату пенсий, пособий; содей­ствие обеспечению занятости трудоспособного населения; пре­дотвращение снижения реальных доходов за счет создания систем социальной адресной помопщ; поддержку малообеспеченных групп населения по приобретению и содержанию жилья; создание усло­вий для реабилитации инвалидов и развития социальной инфра­структуры; контроль за работой органов медико-социальной экс­пертизы; установление опеки и попечительства; организацию об­щественных работ, предоставление в пределах своих полномочий льгот и преимуществ, связанных с охраной материнства и дет­ства; содействие созданию необходимых жизненных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей; проведение ме­роприятий по летнему оздоровлению детей-инвалидов и детей из малообеспеченных семей; развитие муниципальной системы здра­воохранения; осуществление мероприятий, направленных на со­хранение и совершенствование уровня здоровья населения; со­здание благоприятных условий для рождения и воспитания де­тей, защиты их прав; охрану материнства, отцовства, детства; общедоступность и бесплатность дошкольного, общего и средне­го профессионального образования в государственных и муници­пальных учреждениях. Социальная политика на муниципальном уровне является важной составляющей социальной политики, осуществляемой различными субъектами в социальном государ­стве.

Сильная социальная полшпика является таковой, если она ори­ентирована на результативную и последовательную реализацию обоснованных теоретических принципов и намеченных практи­ческих мер по удовлетворению социальных потребностей инди­видов и социальных групп и приводит к достижению определен­ного эффекта в социальной сфере. Характерными признаками сильной социальной политики являются согласованность кон­цепции, принципов поведения и мер по достижению поставлен­ных целей, ориентированных на оптимальное и устойчивое раз­витие социальной сферы в направлении существенного улучше­ния условий жизнедеятельности населения, быстрой социализа­ции личности и формирования у нее желательных для общества социальных установок. Сильная социальная политика предпола­гает не просто целенаправленное и интенсивное воздействие со­ответствующих субъектов на социальные процессы. Она ориенти­рована еще и на получение реальных результатов и придание намеченным мерам и протекающим процессам нужного содержа­ния как на этапе разработки, так и на этапе проведения социаль­ной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.

Кроме того, сильная социальная политика сопряжена с доста­точно основательной и всесторонней реализацией практических мер (программ, проектов), направленных на защиту всех элемен­тов социальной структуры общества и отдельных личностей от раэруиппощих или тормозящих развитие процессов', что в конеч­ном счете способствует усилению социальной направленности внутренней политики. В итоге социальная политика становится сильной лишь тогда, когда меры, нацеленные на достижение со­циально значимых целей, согласуются с экономическим, куль­турным, экологическим и демографическим факторами обще­ственного развития. Социальная политика в социальном государ­стве должна быть непременно сильной, что соответствует се це­лям и задачам.

Контрольные вопросы и задании:

1. В чем особенности формирования и реализации социальной политики в социальном государстве в отличие от государств, не явля­ющихся таковыми или не стремящихся стать ими?

2. Чем отличаются понятия «государственная социальная поли­тика» и «социальная политика государства»?

3. Какой должна быть социальная политика в социальном госу­дарстве?

4. Кто является субъектом социальной политики и государствен­ной социальной политики?

5. Дайте определение активной и сильной социальной политики.

6. Что такое «корпоративная социальная политика»? (выберите вариант ответа):

• Это политика корпорации, в которую входят много фирм.

• Это соблюдение принципов корпоратизма в социальной политике.

• В социальном государстве — это составная часть государственной социальной политики, регулирующая отношения в обществе его раз­личных социальных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и механизмы служат инструментами реализации этих интересов, борьбы за приоритеты в экономической и социальной политике. Корпоратизм превращается при этом в один из принципов социальной политики.

• Это стремление решить социальные проблемы корпорации за счет государства.

• Это выделение средств корпорациями в виде налогов и другие способы для решения социальных проблем государства.

7. Что подразумевает системный подход в формировании социаль­ной политики?

8. Являются ли синонимами понятия «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе»?

9- По каким направлениям строится социальная политика органа­ми местного самоуправления?