4.3. Финансирование дефицита местного бюджета

Сбалансированность бюджета предполагает полное соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Превышение расходов над доходами образует дефицит бюдже­та, превышение доходов над расходами — профицит бюджета. Термин «первичный профицит муниципального бюджета» озна­чает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание муниципального долга.

Бюджетный дефицит - нежелательное явление; его финанси­рование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к ин­фляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государ­ственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя одно­значно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических со­бытий, так как различным может быть качество, природа дефи­цита. Он может быть связан с решением острых социальных про­блем или с необходимостью осуществления крупных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становит­ся следствием стремления обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

Бюджетный дефицит возникает вследствие многих причин объективного и субъективного характера. Наиболее часто — из-за невозможности мобилизовать необходимые доходы в результате спада темпов производства, низкой производительности Труда и других причин, вызывающих нестабильность экономики, сниже­ние эффективности производства. Причины бюджетного дефици­та кроются и в росте расходов без учета финансовых возможнос­тей местных органов власти, в недостаточной целесообразности и эффективности расходов. Отрицательное влияние на сбалансиро­ванность бюджета оказывают инфляция, расшатывание денежно­го обращения и системы расчетов, нерациональная налоговая и инвестиционно-кредитная политика.

Бюджетный дефицит относится к так называемым отрицатель­ным экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безра­ботицы, банкротства, которые, однако, являются неотъемлемы­ми элементами экономической системы. Более того, без них эко­номическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию.

Бюджетный дефицит не может служить показателем, характе­ризующим состояние экономики страны, и бездефицитный бюд­жет еще не означает экономического благополучия. Сегодня мно­гие экономисты исходят из того, что в период спадов вполне допустим значительный бюджетный дефицит, а небольшой не опа­сен и может существовать довольно длительное время. Междуна­родный валютный фонд признает допустимым дефицит в преде­лах 2-3 % ВНП. Проблемой становится продолжительный зна­чительный и возрастающий дефицит, следствием которого может стать неконтролируемая инфляция.

Выше уже говорилось, что бюджетный дефицит — явление не всегда негативное. Бюджетная несбалансированность может быть даже и полезной с точки зрения стабилизации экономики. К при­меру, планируемое расхождение между доходами и расходами местного бюджета может использоваться как средство борьбы с инфляцией и спадом производства. И наоборот, твердый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения расходов в период спада экономики и в результате привел бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует условия, противодей­ствующие возникновению дефицита местных бюджетов, опреде­ляет его границы:

- текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем

его доходов;

- размер дефицита местного бюджета не может превышать сум­марный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслу­живание муниципального долга.

Согласно российскому бюджетному законодательству, если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обна­руживается превышение доходов над расходами бюджета, то не­обходимо провести сокращение профицита в следующей последо­вательности:

• сократить привлечение доходов от продажи муниципальной собственности;

• предусмотреть направление бюджетных средств на дополни­тельное погашение долговых обязательств;

• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;

• сократить налоговые доходы путем изменения и дополнения налогового законодательства.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в правовом акте о бюджете должны быть обязательно предусмотрены источники покрытия дефицита. Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем его доходов. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. Поступления из источников фи­нансирования местного бюджета направляются только на финан­сирование инвестиционных расходов и не могут быть использова­ны для финансирование расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

За каждым бюджетным уровнем законодательством закрепле­ны свои источники финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть:

-муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска му­ниципальных ценных бумаг от имени муниципального обра­зования;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в муни­ципальной собственности;

- изменение остатка средств на счетах по учету средств мест­ного бюджета.

Достижение сбалансированности местных бюджетов продол­жает оставаться основной проблемой муниципальных финансов в России.

При составлении местного бюджета необходимо добиваться, чтобы объем и структура его расходной части соответствовали возможностям муниципального образования по мобилизации фи­нансовых ресурсов в доходную часть. Потребности муниципаль­ных образований должны выстраиваться в зависимости от доход­ной базы их бюджетов с учетом ограниченности объемов внешних и внутренних источников финансирования бюджетных ресурсов.

Поскольку ресурсы всегда ограничены, при формировании бюджета следует учитывать приоритетные направления, отража­ющие стратегические цели и задачи муниципальной бюджетной политики. Это предполагает конкурсный отбор среди получате­лей бюджетных средств на основе обоснования эффективности предполагаемых направлений.

В соответствии с законодательством на органы местного само­управления могут возлагаться отдельные государственные полно­мочия с одновременным выделением материальных и финансо­вых средств для их выполнения. В доходной и расходной частях местных бюджетов должно быть раздельно предусмотрено финан­сирование решения вопросов местного значения и осуществление государственных полномочий. Финансовые средства, необходи­мые для осуществления органами местного самоуправления от­дельных государственных полномочий, должны ежегодно пре­дусматриваться соответственно в федеральном бюджете и бюдже­тах субъектов Федерации.

В настоящее время муниципальные бюджеты в России харак­теризуются хроническим превышением расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными: расходные пол­номочия составляют 32 % консолидированного бюджета страны, а доходные - 22 %.

Особую роль в мобилизации дополнительных финансовых средств на территории муниципального образования играют му­ниципальные займы, так называемое долговое финансирование дефицита муниципального бюджета.

Различные направления экономической мысли по-разному от­носятся к долговому финансированию. Так, представители нео­классического направления, начиная с А. Смита, негативно от­носятся к долговому финансированию. Они считают, что А. Смит был прав, когда говорил, что дефицитное финансирование - это «улица с односторонним движением, вступив на которую однаж­ды, нельзя повернуть обратно». В результате долгового финан­сирования уменьшается богатство нации, усугубляется налоговое бремя, что препятствует накоплению капитала.

Современные монетаристы (М. Фридмен, Ф. Кейтен и др.) убеж­дены в том, что если государство финансирует свои потребности за счет займов на рынке капитала, то это ведет к увеличению процентной ставки, а значит, к вытеснению частных инвестиций и резкому сокращению инвестиций. Кроме того, через государ­ственный долг происходит перекладывание экономического бре­мени на будущие поколения, когда за счет налоговых поступле­ний в будущем граждане будут вынуждены расплачиваться по долгам государства.

Представители кейнсианского направления, напротив, счита­ют, что в государственных заимствованиях нет ничего страшно­го. Благодаря им осуществляется распределение налогового бре­мени во времени, что не так уж плохо, поскольку результатами таких заимствований могут пользоваться несколько поколений, поэтому они и должны нести бремя по их возмещению. Муници­пальный долг выступает как источник мобилизации дополнитель­ных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, поэтому муниципальные займы могут являться важным фактором ускоре­ния темпов социально-экономического развития.

Объективная необходимость использования долгового финан­сирования для удовлетворения потребностей общества обусловле­на сегодня многими факторами, прежде всего увеличением расхо­дов местного уровня власти. Между тем доходы местного бюдже­та всегда ограничены возможностями налогообложения. В этом смысле муниципальный кредит помогает ослабить противоречие между все увеличивающимися потребностями общества и ограни­ченными средствами муниципалитетов.

Договор муниципального займа заключается путем приобрете­ния юридическим или физическим лицом выпущенных органом местного самоуправления облигаций. Эмиссия муниципальных облигаций может быть связана только с целью реализации про­грамм и проектов развития муниципального образования, утвер­жденных в порядке, установленном уставом муниципального об­разования. Выпуск облигаций должен быть обеспечен муници­пальным имуществом и средствами местных бюджетов. Для со­здания гарантий такого обеспечения в муниципальном образова­нии существует залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты муниципальной собственности и часть фи­нансовых средств местного самоуправления.

Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется за­конодательством. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в со­ответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.

Законодательством РФ установлен предельный объем муници­пального долга. При определении возможного объема эмиссии муниципальных облигаций следует учитывать, что помимо муни­ципальных облигаций муниципальный долг включает и иные дол­говые обязательства местных органов власти: кредитные согла­шения и договоры, договоры о предоставлении муниципальных гарантий, договоры поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами, дол­говые обязательства юридических лиц, переоформленные в муни­ципальный долг на основе правовых актов органов местного са­моуправления.

Предельный объем муниципального долга не должен превы­шать объема дохода местного бюджета (без учета финансовой по­мощи из бюджетов других уровней), а затраты на обслуживание долга (выплаты в погашение основной суммы долга и процентов по нему) — 15 % объема расходов.

Долговые обязательства погашаются в сроки, определенные условиями каждого договора, но в пределах 10 лет. Органы вла­сти на федеральном и региональном уровнях не несут ответствен­ности по долговым обязательствам местных властей, если обяза­тельства не гарантированы Российской Федерацией или субъек­том Федерации.

По своему назначению муниципальные ценные бумаги (облигации) схожи с государственными, с той только разницей, что в первом случае заемщиком выступает государство в лице Министерства Финансов Российской Федерации, а во втором — субъекты Федерации в лице администраций. Именно поэтому подобные займы зачастую называют субфедеральными. Впервые субфедеральные займы появились в 1992 году, с того момента, когда появилась потребность в региональных заимствованиях. Однако по своим объемам они были незначительными и обращались исключительно на внебиржевом рынке.

Свою рыночную историю муниципальные облигации отсчитывают с марта 1995 года, когда на рынок заимствований впервые вышел Санкт-Петербург. С самого своего рождения облигации Санкт-Петербурга имели присущую рыночным займам инфраструктуру: торги по облигациям проводились на бирже, с соблюдением принципа «поставка против платежа». Облигационный займ субъекта Федерации по сути своей — то же самое, что и облигационный займ любого коммерческого предприятия.

Инвесторы кредитуют заемщика на условиях срочности, платности и возвратности, а заемщик в свою очередь направляет полученные ресурсы на те инвестиционные проекты, программы, мероприятия, на которые он сочтет нужным.

Вместе с тем, основными целями выпуска муниципальных облигаций являются: финансирование бюджетного дефицита; оптимизация денежных потоков бюджета; повышение эффективности управления долгом.

Причем в отличие от банковских кредитов рыночная форма долга позволяет как повысить оперативность и эффективность управления, так и снизить стоимость заимствования за счет привлечения большого числа инвесторов.

На сегодняшний день рынок субфедеральных облигаций знает и положительные и отрицательные примеры. Ярким положительным примером выступает рынок облигаций Санкт-Петербурга, продолживший свое функционирование в полном объеме даже во время дефолта по государственным ценным бумагам. Среди успешно функционирующих займов следует также отметить бурно развивающиеся облигации городского (внутреннего) займа Москвы (ОГВЗ).

Из отрицательных примеров можно назвать фактический дефолт по облигациям Омской и Оренбургской областей.

Понятие банкротства и соответствующие ему процедуры касательно субъектов Федерации не предусмотрены законодательством. Под дефолтом здесь подразумевается прекращение процентных выплат и выплат номинальной стоимости облигаций в установленные сроки.

До недавнего времени самыми крупными эмитентами МЦБ являлись Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Волгоград, Иркутск и Дальний Восток. Они очередные эмиссии сделали повторно.

В настоящее время готовятся к выходу на рынок облигации Ленинградской, Калининградской и Томской областей, Ставропольского края, Ханты-Мансийского автономного округа, республик Карелия, Чувашия и Башкортостан. География субфедеральных займов достаточно велика, однако при этом ведущее место занимают государственные именные облигации Санкт-Петербурга – 32% , Москвы – 14%, Саха-Якутия – 6%.

Муниципальные ценные бумаги не являются государственными. Их выпускают местные органы самоуправления в случае дефицита местного бюджета или финансирования некоммерческих объектов, требующих единовременных капитальных затрат.

В настоящее время существуют две формы муниципальных займов: выпуск муниципальных ценных бумаг; ссуды. Чаще всего МЦБ выпускают в виде муниципальных облигаций, реже — векселей. Основными покупателями МЦБ являются население, коммерческие банки, инвестиционные фонды.

Обеспечение займов может происходить за счет: местных налогов; доходов, получаемых в результате реализации какого-либо инвестиционного проекта; местных налогов и реализации коммерческих мероприятий.

Выпускаются МЦБ и под заклад конкретного имущества, и под гарантию Федерального правительства.

В зависимости от целей выпуска и объема эмиссии различают: процентные и беспроцентные облигации; купонные и бескупонные облигации; облигации с премией и по номиналу; целевые или специальные займы; социальные, связанные с социальной защищенностью населения (погашение задолженностей по заработной плате работников социально-культурной сферы; дотации по содержанию объектов ЖКХ и т.д.); целевые или специальные займы.

Для покрытия дефицита местного бюджета выпускаются муниципальные ценные бумаги, которые могут продаваться с дисконтом, с премией но номиналу. Они могут погашаться рублями, валютой или иметь товарный характер погашения.

Размещают МЦБ на специальных аукционах в свободной продаже. Как показал опыт размещения любых выпусков МЦБ, их первичное размещение зачастую весьма растянуто во времени и его порой не удается осуществить полностью.

Вместе с тем, несмотря на невысокую доходность МЦБ по сравнению с государственными бумагами, они привлекают инвесторов своей надежностью.

Устроители выпусков МЦБ предлагают инвесторам возможность погасить займы недвижимостью, землей, выигрышами по лотереям.

При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на указанные цели, не должен превышать:

- для субъекта РФ — 30% объема собственных доходов бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

- для муниципального образования — 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ и без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

- расходов на обслуживание (за исключением расходов на погашение) соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объемов расходов бюджета соответствующего уровня.

В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение

Особое место занимают жилищные сертификаты, являющиеся именными ценными бумагами, которые могут выпускаться в документарной и бездокументарной формах.

Жилищные сертификаты — это любые ценные бумаги или обязательства, номинированные в единицах общей площади жилья и имеющие индексируемую номинальную стоимость в денежном выражении, размещаемые среди граждан и юридических лиц.

Это дает право их владельцам при соблюдении определяемых в проспекте эмиссии условий требовать от эмитента их погашения путем предоставления в собственность жилых помещений, строительство которых финансировалось от размещения указанных ценных бумаг.

При этом номинал этих ценных бумаг определяется в единицах общей площади жилья, а также в денежном эквиваленте. Минимальная величина номинала не может быть меньше 0,1 кв. м. Денежный эквивалент жилищного сертификата устанавливается эмитентом, который ориентируется на стоимость 1 кв. м жилья.

Стоимостное выражение номинала жилищного сертификата остается постоянной величиной на весь срок его действия, который не может превышать нормативного срока строительства жилого дома более чем в два раза.

Дальнейшее развитие рынка МЦБ связано с совершенствованием реформ и их продуктивностью, а, следовательно, с увеличением объемов финансирования производственных, социальных и экологических проектов.

В международной практике широко используется выпуск муниципальных ценных бумаг под гарантии со стороны правительства. Так, в США они даже в суммарной капитализации превышают долю корпоративных ценных бумаг. Эмитентами выступают специализированные финансово-кредитные учреждения, которые находятся в собственности федерального правительства или получают у него поддержку.

Они выпускают долговые ценные бумаги для финансирования сельского хозяйства, жилищного строительства и других секторов экономики, которые не выдерживают коммерческих условий заимствования у частных банков. В Японии выпускаемые облигации в основном служат для кредитования жилищного и дорожного строительства, энергетики и др.