8.2.Правовые формы реализации экономических отношений собственности на недвижимость

Правовой режим недвижимости, а также особенности совершения сделок с недвижимостью определяются значительным количеством нормативных источников.

Конституция Российской Федерации не содержит терминов «недвижимость», «недвижимое имущество». Однако в широком смысле слова Конституция РФ является идейным источником, определяющим фундаментальные основы формирования и нормального функционирования рынка недвижимости как составной и существенной части гражданского оборота. Значимыми в этом смысле являются нормы, определенные в ст. 8, которые устанавливают равенство форм собственности - частной, государственной, муниципальной и иных. При этом согласно конституционным положениям гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. Таким образом, в России созданы условия для вовлечения в оборот различного рода имущества (в том числе и недвижимого), которое может находиться в разных формах собственности, равенство которых обеспечивается государством.

Статья 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это положение определяет принципиальную возможность вовлечения в гражданский оборот земли, которая является фундаментальной основой любых видов недвижимости.

Важное значение для создания условий функционирования рынка недвижимости имеют положения ст. 34 Конституции РФ, которыми установлено равенство всех участников гражданского оборота в свободном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом государство берет на себя обязанность по недопущению экономической деятельности, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Таким образом, главенствующее и определяющее положение для экономической деятельности имеют конституционные нормы, которыми закреплены права и свободы человека и гражданина, а государство, признавая право индивида на свободу экономической деятельности, «обязано гарантировать ему на своей территории единое экономическое пространство».

Основным источником непосредственного регулирования оборота недвижимости является Гражданский кодекс РФ. Он дает определение недвижимого имущества, устанавливает его виды, правовой режим, закрепляет общие условия совершения сделок, а также формулирует специфические требования к совершению отдельных видов сделок с недвижимым имуществом. Будучи «центральным, стержневым актом гражданского законодательства», «первым среди равных», ГК РФ содержит норму, согласно которой все иные законы, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать ему (п. 2 ст. 3 ГК РФ).

В Гражданском кодексе РФ нормы о недвижимости расположены в разных частях. В общей части урегулировано понятие недвижимости, закреплено требование о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также дано понятие предприятия, которое по правовому статусу рассматривается в качестве объекта недвижимости (ст. ст. 130 - 132 ГК РФ).

Особенная часть Гражданского кодекса регламентирует правила совершения сделок с отдельными видами недвижимости. Законодатель посчитал необходимым установить особенности продажи недвижимости (ст. ст. 549 - 558 ГК РФ); продажи предприятия (ст. ст. 559 - 566 ГК РФ); аренды зданий и сооружений (ст. ст. 650 - 655 ГК РФ); аренды предприятий (ст. ст. 656 - 664 ГК РФ); наем жилого помещения (ст. ст. 671 - 688 ГК РФ). Кроме того, к нормам, непосредственно регулирующим оборот недвижимости, необходимо отнести ст. ст. 740 - 757 ГК РФ, которыми урегулирован договор строительного подряда.

Другим значимым законодательным актом, регулирующим понятие, режим и оборот недвижимости, является Земельный кодекс РФ. Земельное законодательство (и в том числе Земельный кодекс) регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ). В то же время приоритет в регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками установлен за гражданским законодательством (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Однако, устанавливая указанное правило, законодатель в Земельном кодексе РФ допустил оговорку о том, что оно применяется, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Важно отметить, что, определяя принципы земельного законодательства, законодатель в качестве первого такого принципа установил, что земля - не только природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве, но и одновременно - недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю (пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, поскольку регулирование оборота вещных прав - это прерогатива ГК РФ, то ему принадлежит приоритет в установлении правил гражданско-правового оборота этого объекта, хотя и на основе того статуса земельных объектов, который определен в Земельном кодексе РФ.

Необходимо отметить и то обстоятельство, что нормы Земельного кодекса РФ носят разноотраслевой характер: часть норм, регулирующих оборот земельной недвижимости, исходно цивилистична. В то же время те нормы, которыми установлены запреты, ограничения, приоритет государства в определении условий оборота, необходимость согласования с государственными органами совершения сделок с недвижимостью, то есть те нормы, которыми обеспечиваются общественные интересы, имеют публично-правовой характер и в этом смысле не корреспондируют с нормами ГК РФ. Поскольку земельные правоотношения, складывающиеся между неравными субъектами, основаны на властном подчинении одной стороны другой стороне, то действует правило, предусмотренное п. 3 ст. 2 ГК РФ.

При этом следует различать, с одной стороны, принцип приоритетности норм ГК РФ перед нормами Земельного кодекса РФ в случае противоречий между ними и, с другой стороны, принцип, согласно которому Земельный кодекс РФ выполняет функцию специального закона по отношению к нормам ГК РФ и развивает отдельные его положения. Благодаря последнему принципу в Земельном кодексе РФ сформулировано значительное количество норм публично-правового характера, направленных на обеспечение общественно значимых интересов при функционировании рынка поземельной недвижимости.

Среди кодифицированных законодательных актов, регулирующих статус и оборот недвижимых вещей, необходимо назвать Жилищный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (в части определения условий оборота воздушных судов), Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, Кодекс торгового мореплавания РФ (в части определения условий оборота морских судов) и др..

Все указанные Кодексы являются источниками права при регулировании гражданско-правового оборота жилых помещений, лесов, многолетних насаждений, обособленных водных объектов, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания, то есть тех объектов, в отношении которых Гражданским кодексом РФ установлен правовой режим недвижимости.

Соотношение между всеми указанными Кодексами и ГК РФ такое же, как и соотношение между Земельным кодексом РФ и ГК РФ. Поскольку эти кодифицированные законодательные акты имеют комплексный разноотраслевой характер, то есть содержат нормы не только частноправового характера, но и публично-правовые нормы, то и квалификация этих норм зависит от указанного обстоятельства. Кроме того, указанные Кодексы выполняют функции специальных законов по отношению к ГК РФ, регламентируя особенности отдельных видов недвижимых вещей.

К источникам правового регулирования права недвижимости следует отнести и процессуальные законы - Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ в той их части, которая устанавливает правила рассмотрения споров о правах на недвижимость.

Систему источников правового регулирования оборота недвижимости составляет целый ряд федеральных законов.

В Федеральном законе от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» установлен порядок заключения сделок с одним из видов недвижимости - участком недр. Сферой урегулирования Закона являются только договоры на использование участков недр и в нее не входят сделки по их отчуждению. Понятие недр сформулировано в Законе о недрах, в соответствии со ст. 7 которого под участком недр подразумевается геометрически определенное пространство недр, которое индивидуализируется в виде горного отвода - геометризированного блока недр.

Чрезвычайно важное значение имеет Закон о госрегистрации прав на недвижимость, который устанавливает порядок юридического признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Законом определены органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основания для отказа в государственной регистрации и ее приостановления. Фактически этим Законом реализованы условия публично-правового начала в организации оборота недвижимого имущества.

В Федеральном законе от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» затрагиваются вопросы оценки предмета сделок с недвижимостью. Значение этого Закона определяется тем обстоятельством, что значительное количество сделок с недвижимым имуществом совершается только при условии предварительной оценки недвижимости. Проведение оценки объектов недвижимости является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям.

Закон о земельном кадастре регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра, под которым понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков и прочно связанных с этими земельными участками объектов, а также при использовании его сведений.

Поскольку использование такого гражданско-правового института, как ипотека, возможно только в отношении недвижимости, очень важным в праве недвижимости является Закон об ипотеке. Этот Закон устанавливает основания возникновения ипотеки, определяет круг обязательств, которые могут быть обеспечены ипотекой; имущество, которое может быть предметом ипотеки; регламентирует требования к договору об ипотеке и порядку его заключения; определяет положения о государственной регистрации ипотеки и иные важные правила, обязательные при использовании залога недвижимости.

Отношения в сфере оборота недвижимости регулируются и Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Под капитальными вложениями этот Закон понимает инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты (ст. 1). При этом объектами капитальных вложений признаются различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами (ст. 3). Таким образом, хотя этот Закон и не употребляет термин «недвижимость», очевидно, что он имеет важное значение для урегулирования отношений, связанных с использованием недвижимого имущества, поскольку именно это имущество, как правило, требует капитальных вложений.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества и муниципального имущества» устанавливает основы преобразования отношений собственности путем приватизации государственного и муниципального имущества. Хотя этот Закон и не содержит положений, выделяющих особенности приватизации недвижимого имущества, но важность этого Закона для права недвижимости определяется тем, что он, как показывает практика, является основой вовлечения в гражданский оборот значительного объема государственного и муниципального имущества.

В конце 2004 г. был принят ряд законодательных актов, входящих в так называемый жилищный пакет. К числу таких актов относится Закон об участии в долевом строительстве. Этот Закон урегулировал отношения, возникающие при так называемом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Субъектами таких отношений выступают, с одной стороны, застройщики, обладающие определенными правами на земельные участки, на которых предполагается вести строительство, с другой стороны, частные инвесторы, предоставляющие денежные средства для строительства с тем, чтобы по окончании строительства приобрести в собственность квартиры или иные объекты недвижимости. При этом указанным Законом не регулируются отношения, связанные с долевым участием в строительстве объектов производственного назначения.

Важное значение для оборота недвижимости имеют и такие законы, как Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», а также те изменения, которые были внесены в ГК РФ, Закон об ипотеке, Закон о госрегистрации прав на недвижимость.

Сделки на рынке недвижимости регулируются также целым рядом подзаконных актов, отражающих правовое регулирование различных видов недвижимости.

Таким образом, система правового регулирования рынка недвижимости является очень емкой и отражает особенности оборота каждого вида недвижимого имущества.

Законодательно-правовой базой для управления недвижимостью на муниципальном уровне являются следующие нормативные документы: Конституция Российской Федерации, положения ч. ч. I и II. Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О государственных и муниципальных предприятиях", Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", законы субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации (ст.132) органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. В связи с тем, что согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений по вопросам местного значения, в том числе и по вопросам управления муниципальной собственностью, основные положения по управлению недвижимостью на муниципальном уровне содержат нормативные документы, в первую очередь, Уставы муниципальных образований, положения и акты органов местного самоуправления. К ним относятся: Положение о порядке управления муниципальным имуществом, Положения о реестре муниципального имущества. Положение о комитете по управлению имуществом, Устав муниципального образования. Положения об учете муниципального имущества и порядке ведения реестра объектов муниципальной собственности города.

Сделки, предметом которых является муниципальное недвижимое имущество, имеют следующие особенности:

1. Участником сделок с муниципальным недвижимым имуществом всегда выступает муниципальное образование.

2. Данные сделки носят гласный и открытый характер. Под гласностью понимается информированность жителей конкретного муниципального образования о готовящихся и проводимых сделках, под открытостью - возможность любого заинтересованного лица получить информацию о совершенных в отношении муниципального недвижимого имущества сделках.

3. Заключение таких сделок должно происходить по правилам Гражданского кодекса о публичном договоре (ст.426 ГК РФ) и на основе типовых форм, если законом прямо не предусмотрено иное. Такие сделки заключаются на конкурсной основе согласно типовым формам, утверждаемым представительным органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образо­вания самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципаль­ным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юри­дическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и орга­нам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуж­дать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества опре­деляются нормативными правовыми актами органов местного самоуправле­ния в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образова­ния субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным за­коном.

Городские округа и муниципальные районы могут так­же иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, переданное орга­нами государственной власти для исполнения отдельных государственных полно­мочий, например, объекты социального обслуживания населения, транспортные средства и т. п.

Современные изменения в законодательстве направлены на ограничение перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, на исключение из этого перечня объектов, используемых в ком­мерческих целях для пополнения доходов бюджета.

В частности, не предусмат­ривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, упоминавшихся ранее в Федеральном законе 1995 г.

Одна часть движи­мого и недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, передается в управление муниципальным предприятиям и учреждениям, другая входит в состав муниципальной казны.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, му­ниципальную казну составляют средства местного бюджета и имущество, не за­крепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют фе­деральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправле­ния принимаются муниципальные правовые акты или положения.

О рганы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества.

С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой по всей стране классификации, методологической основе и программной базе.

Органы местного самоуправления могут осуществлять с объектами муниципаль­ной собственности операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муни­ципального образования.

Купля-продажа. Неэффективная муниципальная собственность может быть приватизирована. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом «О приватизации государственного иму­щества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ».

По усло­виям приватизации объекты муниципальной собственности разбиваются на ка­тегории:

• объекты, приватизация которых запрещается;

• объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуально­му решению представительного органа муниципального образования;

• объекты, приватизация которых осуществляется администрацией по про­граммам, ежегодно утверждаемым представительным органом.

Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации и запре­щенных для приватизации.

Способы приватизации муниципальной собственно­сти муниципальное образование выбирает самостоятельно. Чаще всего это аук­цион или коммерческий конкурс.

Аукцион проводится в форме открытых торгов, в которых выигрывает назвавший максимальную цену.

Победителем коммерче­ского конкурса объявляется предложивший не только наиболее высокую цену, но и лучшие условия. При равенстве предложений победителем признается уча­стник, чья заявка была подана раньше. Для муниципального образования ком­мерческий конкурс имеет преимущества, так как оно может выдвигать такие условия приватизации, как сохранение профиля предприятия в течение опреде­ленного времени, сохранение рабочих мест и т. п.

М униципалитет может приобретать в муниципальную собственность необхо­димое ему имущество. Продавцами выступают физические и юридические лица, а также органы государственной власти.

Государственную регистрацию прав соб­ственности осуществляют специальные учреждения юстиции.

Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обме­нено на другое имущество.

Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно пере­дать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество.

Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения, оборудование, транспортные средства и другое имущест­во, не теряющее своих натуральных свойств в процессе использования.

Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущест­во, подают заявку в Комитет муниципального имущества. Заявка должна быть рассмотрена в течение опреде­ленного времени со дня ее регистрации.

При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия.

Администрация может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ре­монта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и т. п.).

Если все усло­вия согласованы, заключается договор аренды между Комитетом и арендатором. Последний берет на себя коммерческий риск, самостоятельно осуществляет хо­зяйственную деятельность на базе арендованного имущества, получает при­быль.

Срок аренды определяет Комитет с учетом интересов муниципального образования. Арендная плата служит одним из источников доходов местного бюджета.

В отдельных случаях на передачу муниципального имущества в аренду может проводиться некоммерческий конкурс, когда от арендатора требуют выполнения определенных условий.

Целевым назначением, без проведения конкурса, муни­ципальное имущество может передаваться в аренду в исключительных случаях — конкретному арендатору под определенный вид деятельности.

Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципаль­ной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения е е вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета.

Для эффективного управления муниципальной собственностью органам местного самоуправления необходимо решить следующие задачи:

• выполнить структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;

• обеспечить полный и своевременный учет муниципальной собственно­сти и всех проводимых с ней операций;

• создать единую систему контроля за сохранностью муниципальной собст­венности и использованием ее по назначению;

• выработать критерии оптимальных решений по распоряжению муниципаль­ной собственностью;

• добиться повышения инвестиционной привлекательности муниципальной собствен­ности.