14.2. Земельное законодательство

Земельное право - это совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, связанные с определением правового статуса и режима использования земельных участков.

Предметом земельного права являются общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель. Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений.

Между органами власти, организациями и частными лицами складываются земельные правоотношения. Это общественные отношения, которые по поводу распределения, использования и охраны земель и которые регулируются нормами земельного права.

Основной закон Российской Федерации - Конституция - содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства. Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции:

ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности; ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона; ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам; ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

Вступивший в силу 30 октября 2001 г. Земельный кодекс РФ вслед за Гражданским (ст. 3 ГК РФ) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 ст. 1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс 2001 г. является головным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений.

Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 9, 10) в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

Упоминаемые в ст. 9 иные полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации другими федеральными законами, закреплены, в частности, в Водном кодексе 1995 г., Лесном кодексе 1997 г., Законах об охране окружающей среды 2002 г., о плате за землю 1991 г., об основах градостроительства в Российской Федерации 1992 г., о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах 1995 г., об особо охраняемых природных территориях 1995 г., о мелиорации земель 1996 г., о государственном регулировании агропромышленного комплекса 1997 г., о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами 1997 г.

Среди нормативно-правовых актов, принятых субъектами Российской Федерации в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать Закон Москвы о землепользовании и застройке в городе Москве, Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений; Закон Воронежской области о регулировании земельных отношений и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений Земельный кодекс (ст. 11) относит: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Наибольшие полномочия в области земельных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (гл. 15 Земельного кодекса).

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними являются, по существу, гражданско-правовыми и регулируются гражданским законодательством (ст. 3 Земельного кодекса). Например, к ст. 10 непосредственное отношение имеет ст. 129 ГК РФ, согласно которой "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В связи с тем, что Земельным кодексом регулируется оборот лишь около 2,5% земель Российской Федерации, важная роль в земельном законодательстве отводится специальному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", принятый Государственной думой 25 июня 2002 г. и вступивший в силу 25 января 2003 г. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность (ст. 1).

Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. Важной составляющей земельного законодательства Российской Федерации являются подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты.

В соответствии с Конституцией РФ местное са­моуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населе­нием вопросов (ст. 132 ч. 1) владения, пользования и распоряжения (ст. 130 ч. 1) и управления муниципальной собственностью.

Управление муниципальной недвижимостью входит в компетенцию органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что экономическую основу местного самоуп­равления составляет муниципальная собственность.

В ее состав включе­ны муниципальные земли и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления обладают широким кругом полномочий в области земельных отношений, строи­тельства, зонирования и планировки, развития производственной и со­циальной инфраструктуры.

Контроль за землепользованием также явля­ется предметом ведения местного самоуправления.

В Феде­ральном законе «О разграничении государственной собственности на землю», принятом в 2001 г., определены земли и земельные участки, относящиеся к муниципальной собственности.

Закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения городских округов правила землепользования и застройки, резервирование и изъятие земельных участков, в том числе путем выку­па, осуществление земельного контроля за использованием земель.

На муници­пальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий.

Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправ­ления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.

Законодательство о землях городских поселений. В соответствии с Конституцией РФ местное са­моуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населе­нием вопросов (ст. 132 ч. 1) владения, пользования и распоряжения (ст. 130 ч. 1) и управления муниципальной собственностью.

Управление муниципальной недвижимостью входит в компетенцию органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ устанавливает, что экономическую основу местного самоуп­равления составляет муниципальная собственность.

В ее состав включе­ны муниципальные земли и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления обладают широким кругом полномочий в области земельных отношений, строи­тельства, зонирования и планировки, развития производственной и со­циальной инфраструктуры.

Контроль за землепользованием также явля­ется предметом ведения местного самоуправления.

Феде­ральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 г., относит к муниципальной собственности:

• земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящими­ся в муниципальной собственности;

• земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в му­ниципальной собственности;

• земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, на­ходящееся в частной собственности, не приобретенные собственником иму­щества в установленном порядке;

• земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также созданным органа­ми местного самоуправления муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации;

• земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр ме­стного значения.

Федеральный закон разграничил по формам собственности (фе­деральной, региональной, муниципальной) земельные участки в границах насе­ленных пунктов, находящихся под приватизированными предприятиями, в зависимости от того, какому уровню публичной

Такой подход лишает органы местного самоуправления права голоса при решении вопросов землепользования в промышленных зонах насе­ленных пунктов.

Представляется необходимым изменить эту норму и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности.

Закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования утверждение правил землепользования и застройки, резервирование и изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выку­па, осуществление земельного контроля за использованием земель.

На муници­пальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий.

Земельный кодекс РФ относит к полномочиям органов местного самоуправ­ления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.

Разработку и реализа­цию местных программ использования и охраны земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, а также иные пол­номочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Однако управление и распоряжение земельными участками осу­ществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно Конституции РФ, земли городских поселений могут находиться в государст­венной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Они могут быть объектом купли-продажи.

Предпочтительной формой собственности на землю служит такая форма, при которой собственник объекта недвижимости является и собственником соответствующего земельного участка.

Однако работа по реальному разграничению земель поселений по формам соб­ственности далека от завершения.

Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муници­пального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать поселение единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную поли­тику.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количест­во земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.

Право собственности на земельные участки у муниципальных образований воз­никает с момента государственной регистрации.

Для превращения муниципального образования в реального земельного соб­ственника органам местного самоуправления необходимо:

• разработать и принять правила землепользования и застройки территории;

• установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

• определить порядок установления органами местного самоуправления пуб­личных

• установить нормы предоставления земельных участков для ведения лично­го подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

• принять положения о муниципальном земельном контроле и об обществен­ном земельном контроле и т. д.