4.1. Земельные ресурсы

Понятие «земельные ресурсы» отражает непосредственную связь земли с производственно-хозяйственной деятельностью людей. В состав земельных ресурсов входят земля и технологи­чески или функционально прочно связан­ные с ней объекты недвижимости (здания, сооружения, нефтяные и газовые скважины, стационарное горнодобывающее оборудование и др.), образую­щие так называемые земельно-имущественные комплексы. Земельные ре­сурсы, и прежде всего земля, обла­дают тремя фундаментальными свойст­вами, определяющи­ми их исключительную ценность и роль в сфере челове­чес­кой деятельности:

• жизнеобеспечения – как части экологической системы, материальной основы жизни, места размещения жилища, коммунального, культурно-быто­вого обслуживания и отды­ха людей. Большое значение в этой сфере имеют простран­ственные и ландшафтные условия, пригодность территории для ос­воения и строительства, возможность утилизации сто­ков и твердых отходов;

• фактора производства – как необходимого условия произ­водственно-хо­зяйственной деятельности в добывающей и об­рабатывающей про­мышлен­ности, строительстве, аграрном секторе, лесном хозяйстве, на транспорте;

• гражданского оборота – земельно-имущественные отноше­ния, кото­рые представляют собой правовое, административ­ное, экономическое и инфор­мационное взаимодействие субъектов собственности – государ­ственных и муниципаль­ных органов власти, юридических и физиче­ских лиц по вопро­сам состояния, преобразования и передачи объектов собствен­ности – земельных участков и прочно связанной с ними не­движимости.

При рассмотрении земли как объекта управления с эконо­мических пози­ций следует учитывать, что она обладает стоимо­стью и представляет собой сквозной элемент на всех стадиях воспроизводственного процесса (произ­водства, распределе­ния, обмена и потребления), один из определяющих фак­торов интенсификации инвестиционной деятельности, весьма при­влекатель­ную сферу вложения и оборота капитала, фундамент рынка недвижимости, так как гражданский оборот зданий, со­оружений, обособленных водных объ­ектов, лесов, многолет­них насаждений практически невозможен без проведе­ния со­ответствующих операций с земельными участками.

Использование земельных ресурсов – необходимое условие любой про­изводственно-хозяйственной деятельности. В добы­вающей промышленности земля является производственным операционным базисом и предметом труда, своеобразным хра­нилищем извлекаемых из нее полезных ископаемых. В обраба­тывающей промышленности и строительстве земля функцио­нирует как место совершения трудовых процессов и простран­ственный операцион­ный базис. Для транспорта земля является материальным условием и местом размещения производствен­ных объектов (дороги, трубопроводы, линии элек­тропередач, портовые сооружения и др.). В сельском хозяйстве практически вся деятельность непосредственно связана с землей и определяется ее поч­венным плодородием, естественными биологически­ми процессами, техноло­гиями возделывания культур. В этой отрасли земля выступает как предмет труда и средство производ­ства, необходимое для возделывания культурных растений.

Земля как товар – это объект купли – продажи, отличаю­щийся кон­крет­ными качественными и количественными пара­метрами (местоположе­ние, размер, топография, состояние экологической среды и др.) и удовлетво­ряю­щий различные реальные или потенциальные потребности. Рыночную цену земли, как и любого товара, определяет соотношение спроса и предло­жения. Ограниченное количество земельных участков на рынке обусловли­вает прямо пропорциональную зависи­мость изменения цен на землю от спроса на нее, который за­висит от уровня и динамики цен производимой на земле про­дукции. Характерной особенностью земли является нулевая эла­стичность ее предложения на рынке, то есть собственник будет предостав­лять землю для использования по назначению за любую плату во избежание потери ренты.

В Земельном кодексе РФ в качестве объектов земельных отношений вы­делены: земля как природный объект и природ­ный ресурс; земельные уча­стки; части земельных участков. Базовым понятием в системе земельно-имущественных отно­шений служит «земельный участок» – основной объект земле­пользования. Земельный участок является частью поверхнос­ти земли (в том числе почвенного слоя), границы которого описаны и удостоверены в ус­тановленном порядке. К земель­ному участку относятся неразрывно связан­ные с ним недра, здания, постройки, инженерные коммуникации и т. п., вмес­те с землей представляющие собой единый объект недвижимо­сти. Все, что залегает ниже плодородного почвенного слоя, в со­ответствии с Федеральным законом «О недрах» является соб­ственностью государства, а принадлежность того, что находится над земной поверхностью, регламентируется Градо­строительным кодексом РФ, Федеральным законом «Об использовании воз­душ­ного пространства» и другими законодательными актами.

Земельно-имущественные отношения объективно регулиру­ют различ­ными постоянными и временными ограничениями в соответствии с граждан­ским и земельным законодательством. Постоянные ограничения права собст­венности на землю, обус­ловленные ее ограниченностью в природе и незаме­нимостью в предпринимательской деятельности, включают: зонирова­ние, ранионапьное использование и охрану земель, защиту за­конных прав и инте­ресов их собственников и арендаторов, контроль окружающей среды, соблю­дение условий использо­вания особо охраняемых территорий, учет строи­тельных норм и правил, проектов планировки и застройки поселений, при­ну­дительный выкуп земель у собственника для государствен­ных и муници­пальных нужд и др. временные ограничения пре­дусматривают: строго целе­вое использование земельного уча­стка, возможность купли-продажи сель­скохозяйственных земель при условии сохранения их целевого назначения, изъя­тие неиспользуемых земельных участков, ограниченную обо-ротоспо­собность отдельных категорий земель, исключительное пользование землей на условиях аренды и др.

Использование земель и иной недвижимости в хозяйствен­ных целях не должны регулировать только административно-правовыми методами органы власти. В рамках соблюдения общеобязательных норм и правил собствен­ники и пользовате­ли земельных ресурсов должны иметь право свободного выбора действий. Поэтому организационные и законодательные меры могут быть эффективны лишь во взаимодействии и взаимосвя­зи с экономическими, среди которых следует выделить рыноч­ные регуляторы, оказывающие непо­средственное влияние на формирование и функционирование земельного рынка. К ним относятся: рыночная цена при сделках купли-продажи земель­ных участков и иной недвижимости, договорная арендная пла­та, залоговая цена при ипотечном кредитовании и т. д.

Эконо­мическими методами можно корректировать рыночное про­стран­ство, его конъюнктуру и цены, применяя разного рода меры, блокирующие ажиотажный спрос на земельные участки и иную недвижимость либо избы­точное предложение, что осо­бенно актуально для урбанизированных регио­нов.

Инструментами государственного управления земельно-имуществен­ными отношениями являются установленные законодательством правила, нормы и процедуры, применение которых обязательно при формировании, использовании и гражданском обороте земельных участков и тесно связан­ной с ними иной недвижимости, а также информационные техноло­гии и компьютерные средства их реализации. К таким инстру­ментам относятся, с одной стороны, государственные земель­ный и градостроительный кадастры, кадастровая оценка и мо­ниторинг земель, техническая инвентаризация и учет объектов недвижимости, государственный контроль, территориальное и внутрихозяйственное землеустройство, межевание его объек­тов и, с другой стороны, планирование и организация исполь­зования и охраны земель на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в том числе резер­вирование земель, их перевод из одной категории в другую, зонирование земель городов и других поселений, всемерное содействие ста­новлению цивилизованного рынка земли и иной недвижимости.

Одним из важнейших механизмов государственного управле­ния зе­мельно-имущественными отношениями является взима­ние земельного на­лога и арендной платы. В целях совершенство­вания действующей системы налогообложения земли и иной не­движимости необходимо устранить разно­родность способов установления налоговой базы на земельные участки, зда­ния и сооружения, урегулировать правовой статус объекта недвижимо­сти, сократить и упорядочить процесс возникновения права соб­ственности на за­нятые недвижимостью земельные участки.

К основным функциям государственного управления в сфе­ре земельно-имущественных отношений относятся: разработка законодательных и норма­тивных правовых актов, ведение Го­сударственного земельного кадастра, предоставление и изъятие земельных участков, планирование использования земель, землеустройство, техническая инвентаризация недвижимости, мони­торинг земель, государственный контроль за использова­нием и охраной зе­мель, организация рекультивации земель, решение земельных споров.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что земельное законо­дательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Фе­дерации как основы жизни и деятель­ности народов, проживающих на соот­ветствующей террито­рии. Участниками и субъектами этих отношений явля­ются:

• собственники земельных участков;

• землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными уча­стками на праве постоянного (бессрочно­го) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

• землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся зе­мельными участ­ками на праве пожизненного наследуе­мого владения;

• арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся зе­мельными участками по договорам аренды и субаренды;

• обладатели сервитута – лица, имеющие право ограни­ченного пользова­ния чужими земельными участками (сервитут).

Земельный фонд Российской Федерации, который состав­ляет 1,71 млрд га, подразделяют на семь категорий по призна­ку целевого назначения земель (млн га): сельскохозяйствен­ные – 400,8 (23%), лесного фонда – 1103,1 (64,5%), водного фонда – 27,8 (1,6%), промышленности, транспорта, связи, обороны и безопасности – 17,1 (1,0%), особо охраняемых тер­риторий и объ­ектов – 34,2(2,9%), поселений – 18,9(1,1%), за­паса – 107,9 (6,3%).

Структура земельного фонда постоянно изменяется под воздействием: искусственного освоения зе­мель; выведения сельскохозяйственных угодий из оборота вследствие истощения, загрязнения, эрозии, опустынивания; пере­вода земель с высокими природным плодородием в земли населенных пунк­тов, промышленности, транспорта и связи; затопления искусственными во­дохранилищами площадей пашни и пастбищ. Особенно сокращаются пло­щади земель сельскохозяйственного назначения, например, площади сель­скохозяйственных угодий изменились с 221,1 млн. га в 2001 г. до 220,5 млн. га в 2012 г., то есть на 600 тыс. га.

В Земельном кодексе РФ установлены принципы разграни­чения госу­дарственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными обра­зованиями и их конкретные полномочия в области регулиро­вания земельных отношений, в том числе по управлению и распоряжению находящимися в соответствующей собственно­сти земель­ными участками. В соответствии с требованиями Федерального закона «О разграничении государственной соб­ственности на землю» от 17.07.2001 № 101 ФЗ в собственность Российской Федерации и ее субъектов должны быть включены земельные участки:

• занятые недвижимым имуществом, находящимся в соот­ветствующей соб­ственности;

• предоставленные соответствующим органам власти, а также созданным ими учреждениям, предприятиям, орга­низациям;

• занятые приватизированным из соответствующей соб­ственности имуще­ством;

• уже отнесенные к соответствующей собственности Феде­ральными зако­нами;

• иные земельные участки, не находящиеся в частной соб­ственности, пере­ходят в муниципальную собственность.

Разграничение государственной собственности должно быть проведено на земельные участки общей площадью 1,58 млрд га, в том числе к феде­ральной собственности будет отнесено около 69% земель площадью 1,18 млрд га (из них 66,1% лесной и вод­ный фонды), собственности субъектов Федерации – 9,5% зе­мель (161,1 млн га) и собственности муниципальных об­разова­ний – 13,9% земель (238,5 млн га). Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении только земли, обеспечива­ющие его стратегические нужды, а также земли, которые не представляют интереса для муниципальных образований и ча­стного сектора. Земельные участки и иное недвижимое имуще­ство, не предназначенное для реализации государством или му­ниципальными образованиями установленных функций (ком­мерче­ская недвижимость), должны быть приватизированы.

Основными направлениями единой государственной полити­ки в сфере управления земельно-имущественными отношениями являются: подготовка и реализация законодательных и норма­тивных правовых актов, совершенст­вование структуры и меха­низмов государственного управления, реформиро­вание систе­мы налогообложения, стимулирование развития земельного рынка, институциональные преобразования.

Особое значение имеет юридическое оформление права собственности на застроенный земельный участок как единый объект недвижимости. Без этого затруднена рыночная оценка недвижимого имущества и невозможен его полноценный хо­зяйственный оборот. Включение в собственность Рос­сийской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований зе­мель, на­ходящихся под принадлежащими им зданиями и со­оружениями, позволит приватизировать земельный участок и недвижимое имущество как единый объект, что обеспечит це­лостное управление и распоряжение ими. Примени­тельно к федеральной собственности это, как правило, земельные уча­стки под крупными предприятиями. В результате, с одной сто­роны, будет завер­шен приватизационный процесс и созданы условия для повышения инвести­ционной привлекательности их активов. С другой стороны, даже при относи­тельно невысо­ких, доступных для инвесторов ценах, продажа этих земель­ных участков, масштабность данного процесса позволят привлечь в бюджет Российской Федерации значительные доходы.

Любое использование земли в нашей стране платное, за исключением случаев, установленных федеральными закона­ми и законами субъектов Фе­дерации. В соответствии с Земель­ным кодексом РФ, формами платы за ис­пользование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата, которые выполняют раз­личные функции (налог – индивидуальный безвозмездный платеж, арендная плата – сущест­венное условие договора аренды), и поэтому регулируются, соответственно, налоговым и гражданским законодательством. Налоговой базой по зе­мель­ному налогу является кадастровая стоимость земельных участков, которую устанавливают по результатам проведения государственной кадастровой оценки земель с использовани­ем методов массовой оценки ее рыночной стоимости. Результаты кадастровой оценки заносят в Государственный зе­мель­ный кадастр, и они являются основой для установления нало­га на землю.

Земельный налог и арендная плата за находящиеся в госу­дарственной или муниципальной собственности земли близки по экономической сущно­сти, поскольку они представляют собой изъятие части создаваемой земель­ным участком природной ренты в доход государства и определяются исходя из рыноч­ной стоимости земельного участка, которая зависит от ожи­даемой величины, срока и вероятности получения земельной ренты, а также влияния внешних факторов и изменяется при разделении имущественных прав на него. Рыночная сто­имость земельных участков выражается величиной капи­тали­зированного чистого дохода, который определяют как раз­ность между годовым размером арендной платы и расходами на освоение и эксплуатацию земельного участка. Стоимость земельного участка и, следовательно, аренд­ная плата за него не должны зависеть от вида использования участка, а опре­де­ляться исключительно его местоположением и окружением. Большая раз­ница в размерах арендной платы за два исполь­зуемых по разному назначе­нию рядом расположенных учас­тка нарушает экономическую связь между размером арендной платы и их рыночной стоимостью.

Арендную плату за земельные участки определяют на осно­ве ее базовых размеров, устанавливаемых органами власти субъектов Федерации или мест­ного самоуправления. Их рас­считывают на основе ставок земельного налога с учетом коэф­фициентов, отражающих вид использования земель и катего­рию арендаторов, без учета рентной природы данного платежа, что ставит арендаторов в неравные экономические условия. Установление арендной платы за принадлежащие муниципаль­ному образованию земельные участки на рыночной основе позволит им изымать земельную ренту как часть дохода арен­датора, которая не зависит от результатов его предпринима­тельской дея­тельности.

В основе земельных платежей (ставок земельного налога, арендной платы, дивидендов на земельные паи и др.) должна быть земельная рента. Взимая с собственников ежегодно оце­ниваемую земельную ренту, государ­ство сможет сократить на­логовое бремя на трудовые доходы граждан и ре­зультаты хозяй­ственной деятельности предприятий. Платное землепользова­ние на рентной основе позволит:

• получать субъектам собственности реальные экономичес­кие выгоды от использования земельных ресурсов;

• создать равные возможности для лиц, осуществляющих производст­венно-хозяйственную деятельность на разных по качеству землях;

• стимулировать наиболее эффективное использование зе­мельных ресур­сов;

• обеспечить воспроизводство и обустройство земельных участков;

• аккумулировать необходимые финансовые средства на проведение меро­приятий по охране земель.

Повышение эффективности управления в рассматриваемой сфере в зна­чительной степени зависит от реформирования системы земельно-имущест­венных платежей, которое предус­матривает:

• разработку правил и проведение оценки земельных участков и располо­женных на них объектов недвижимости;

• планомерный переход от земельного налога и налога на иму­щество к на­логу на недвижимость;

• установление общих прин­ципов расчета арендной платы за находя­щиеся в государствен­ной и муниципальной собственности земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них;

• определение цены земельных участков при их отчуждении и залоге из федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности.

При этом следует отметить, что в устанавливаемой для конкретных зе­мельных участков налоговой базе не отражены их качественные характери­стики, а налоговые платежи должны быть различны в зависимости от рыноч­ной стоимости каждого участка в соответствии с величи­ной земельной ренты. Необходимо на федеральном уровне ус­тановить единые принципы и порядок определения размера арендной платы за земельные участки и иные объекты недви­жимости, условия и сроки ее внесения. Государство должно всемерно содействовать становлению цивилизованного рынка земли и иной недвижимости (земель­ного рынка), где земля является главной составляю­щей, ибо гражданский оборот зданий и сооружений, лесов, обособлен­ных водных объектов практически невозможен без проведения соответствующих операций с земельными участками, на кото­рых они расположены. Государ­ству следует регулировать обо­рот земельно-имущественных активов и фи­нансовых инстру­ментов, хозяйственную деятельность субъектов собственно­сти и инфраструктуру рынка. Это регулирование может быть: пря­мое, в ча­стности, посредством принятия и реализации законо­дательных и норматив­ных правовых актов; косвенное – путем оказания консультативных и инфор­мационных услуг; стимули­рующее – через определенные преференции уча­стникам рын­ка. Необходимо установить компетенцию и полномочия госу­дарственных и муниципальных органов власти по регулированию земельного рынка, определить права, обязанности и ответствен­ность институциональ­ных, профессиональных и иных участни­ков рыночных процедур.

Создание благоприятного экономического климата для ус­пешной дея­тельности всех участников земельного рынка тре­бует:

• инвестиционно-ориентированных условий для оборота недвижимого имущества;

• стимулирования конкуренции на рынке услуг по формированию земель­ных участков и иной недвижимости;

• их превращения в полноценные финансовые активы;

• развития ипотечного кредитования; налогового стиму­лирования инвести­ций;

• сокращения трансакционных издер­жек при проведении рыночных сде­лок.

Становление и развитие земельного рынка в значительной степени свя­заны с учетом и регистрацией недвижимости, ко­торые способствуют его ус­пешному функционированию, уп­рощению процесса становления нотариаль­ных актов о пере­даче имущества и впоследствии обеспечивают прозрачность сделок, а также доступность учетных записей для операций на этом рынке.

Для сбора, обработки, систематизации и представления различным уча­стникам земельно-имущественных отношений всеобъемлющей информации о характеристиках объектов не­движимости проводят государственный када­стровый учет зе­мельных участков и техническую инвентаризацию иных объ­ек­тов недвижимого имушества. Земельный кадастр содержит упорядоченную совокупность сведений о правовом, экологи­ческом, социальном и экономи­ческом положении и инженер­ной инфраструктуре объектов недвижимости во времени.

Государственный земельный кадастр представляет собой систематизи­рованный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом ре­жиме земель в Российской Федерации, ка­дастровой стоимос­ти, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имушества, а также о субъ­ектах прав на земельные участки. Данные Государствен­ного земельного ка­дастра предназначены для: характеристики земель и иной недвижимости с целью определения порядка и размеров налогообложения (фискальный ас­пект), защиты прав владельцев и собственников недвижимости (правовой ас­пект), решения правовых, экономических, социальных, экологичес­ких и управленческих задач (многоцелевой аспект). В процес­се ведения Государст­венного земельного кадастра необходимо обеспечить качество, полноту, дос­товерность и оперативность получения информации, непрерывность его ве­дения и сопос­тавимость с другими видами кадастров (территориальными, ве­домственными и др.). Получение, обработку, хранение и пре­доставление пользователям соответствующих данных следует выполнять на основе ком­пьютерных технологий, позволяю­щих оперативно получать объективную и достоверную земель­но-кадастровую информацию.