1.3. Механизмы и модель управления государственной собственно­стью

Под механизмами управления государственной собствен­ностью будем понимать совокупность принципов, методов, схем и правил организационно-экономических, информаци­онных, правовых и иных регулируемых взаимо­действий меж­ду субъектами управления и участниками земельно-имуще­ст­венных отношений применительно к объектам государ­ственной собственно­сти.

Объекты государственной собственности, являясь обеспе­чивающим ре­сурсом, в своем развитии и использовании изна­чально следуют целям и зада­чам, критериям и ограничениям государственного управления социального, экономического, культурно-исторического, оборонного, экологического и т. д. характера. При этом во всех случаях управление объектами государствен­ной собственности (в том числе проводимые пре­образования и сделки), при всей их капиталоемкости и обще­ственной значимости, с одной стороны, и «вторичном» обеспе­чивающем предназначении – с другой, должно быть обоснован­ным и эффективным. Различными могут быть содержание понятия и наполнение показателей эффективности.

Одна из основных классификаций для проводимых опера­ций с объек­тами государственной собственности выделяет зада­чи коммерческие и не­коммерческие, связанные и несвязанные с вовлечением этих объектов в гра­жданский оборот. Соответствен­но, решение проблемы эффективности будет базироваться на традиционных понятиях типа денежно-стоимостных оценок (финансово-экономической рентабельности и т. п.) или на более сложных комплексных критериях и оценках не только стоимостного содержания. Так, в аукционных процедурах по продаже пакетов акций, продаже или сдаче в аренду объектов недвижимого имущества будут доминировать стоимостные критерии, ориентированные на максимизацию бюджетных доходов собст­венника. В программах и проектах социальной направленности на первом плане будут показатели качества жизни и конкретных услуг, предоставляе­мых населению.

Характерно, что применительно к ряду вовлекаемых в хо­зяйственный оборот объектов государственной собственности (в частности, для обшир­ного разнообразия природных ресур­сов) оценки типа рентабельности тре­буют дополнительных разъяснений. Действительно, с одной стороны, всякий матери­альный ресурс, находящийся в любой форме собственности и востре­бованный для хозяйственной деятельности самого соб­ственника или иных взаимодействующих с ним субъектов, как правило, вовлекают в хозяйствен­ный оборот на рентабельной основе для каждого из его участников. В то же время принцип рентабельного вовлечения природных ресурсов в хозяйствен­ный оборот должен охватывать все необходимые звенья техно­логической це­почки отношений собственника и пользователей с природными ресурсами: изучение – воспроизводство – ис­пользование (а при необходимости и пе­ре­работка) – охрана природных ресурсов. То есть при разработках новых и со­вер­шенствовании действующих механизмов управления природ­ными ре­сур­сами следует ориентироваться на понимание рен­табельности в опреде­ленном комплексном смысле, с учетом требований всей названной техноло­гической цепочки. При этом для различных видов природных ресурсов она может иметь большее число технологических звеньев. В частности в недро­пользо­вании большое значение может составить пробле­ма стабильного экс­порта минерального сырья, в лесопользова­нии – глубокая переработка сы­рья и т. д. Названный комплек­сный подход позволит обеспечивать достиже­ние соци­ально направленной, интегральной эффективности, в том числе фи­нансово-экономической эффективности управления природ­ными ресурсами с пози­ций максимизации доходности, вклю­чая доходность консолидирован­ного бюджета государственно­го собственника федерального и регионального уровней.

Принципы формирования систем показателей в механизмах управ­ления. Одним из важнейших для государственного собственника критериев управления является обеспечение качества управля­емых ресурсов (удовле­творение определенной системе стан­дартов, норм и ограничений по состоя­нию набора показателей среды обитания). Однако могут возникать противо­речия дан­ного критерия качества с критерием максимизации бюджетной и иной доходности по результатам управления.

Так, в договорах, связанных с использованием имуществен­ных комплек­сов и отдельных зданий – памятников, очевидно, не будут первенствовать оценки доходных потоков в бюджеты государственного собственника. Ве­дущее место займут соци­ально-культурные, архитектурно-эстетические ас­пекты, тре­бования сохранности, реставрации исторических зданий и со­ору­жений и т. д. Эффективность управления в сфере приро­допользования должна обеспечиваться не только в рамках вышеупомянутой технологиче­ской цепочки «изучение – ис­пользование – воспроизводство – охрана при­родных ресур­сов», но и с учетом системы специальных показателей качества окружающей среды и состояния природы. При этом следует учитывать, что различные виды ресурсов государственной соб­ственности при разных преду­смотренных законами и потреб­ностями общества целях и направлениях ис­пользования, в пер­вую очередь за рамками хозяйственной деятельности, мо­гут иметь собственные критерии максимизации, сохранения или минимиза­ции потерь качества.

Таким образом, при разработках и использовании механиз­мов управле­ния необходимо определить принципы построения систем показателей, по которым может быть произведена ре­альная оценка каждого из управляемых компонентов и его потенциала в каждой из планируемых сфер использования как обеспечивающих ресурсов жизнедеятельности общества.

Сформирован­ные по названному принципу системы показате­лей должны составлять мето­дическую и информационно-тех­нологическую ос­нову:

• формирования, ведения, хранения, обновления и пред­ставления ин­фор­мации в базах данных подсистем учета и развития по каждому из видов объектов государственной собственности;

• разрабатываемых программ и планов ввода и вывода из оборота, управ­ления и развития или иных форм исполь­зования конкретных объектов каждого из видов ресурсов государственного собственника, а также про­грамм и пла­нов по их изучению, сохранности и воспроизводству;

• системы информационного обеспечения управления го­сударственной собственностью, действующей на единой методологической, про­граммно-технической и телеком­муникационной базе и во взаимосвязи с системами го­су­дарственного управления федерального и региональ­ных уровней;

• выработки интегральных оценок ресурсного потенциала, рентабельно­сти использования, текущего состояния и перспектив развития в целом и в различных сочетаниях, имея в виду возможность в последующем оценки и на­копления национального богатства страны и регионов.

Потенциал и альтернативность управления. Важнейшим условием при поисках и обосновании эффек­тивного управления является выявление возможностей освое­ния и развития ресурсного потенциала и альтернатив управле­ния объектами государственной собственности. Понятие потен­циала развития нашло в настоящее время широкое применение в управлении не­движимостью, земельными участками, имуще­ственными комплексами пред­приятий. Оно является весьма полезным для анализа и выбора стратегии управления и кон­кретных управленческих воздействий по отношению к раз­лич­ным видам объектов собственности. Потенциалом развития и управления могут обладать, например: требующие реконструк­ции и высвобождаемые производственные мощности компа­ний добывающих и перерабатывающих отраслей, непрофильные активы, пустующие или подготовленные к сдаче в аренду земельные участки, объекты незавершенного строительства, государ­ственные и муниципальные унитарные предприятия в периоды предпривати­зационной подготовки, постприватиза­ционной поддержки и поиска стратеги­ческого инвестора.

Следует отметить, что именно потенциал и неоднознач­ность являются важнейшей предпосылкой существования аль­тернатив и улучшения управле­ния. Среди других аргументов альтернативности могут быть: смена крите­риев эффективно­сти управления и ограничений, разработка различных сцена­риев развития для объекта и окружающей среды, субъектив­ные фак­торы в аппарате управления, в частности в форме раз­личных и меняющихся предпочтений при выборе того или иного управленческого решения.

В каче­стве примеров целе­направленного формирования альтернатив управления назо­вем следующие:

• проектирование серии вариантов при инвестиционной подготовке объ­екта развития как некоторого набора раз­личных альтернативных схем и планов развития (модер­низации технологических процессов, подго­товки зе­мель­ного участка, сноса ветхих сооружений, предварительного ввода в экс­плуатацию объектов современной инфраструк­туры в пол­ном или мини­мально необходимом объеме, многовариантных финан­совых схем с различ­ными усло­виями кредитования и т. д.);

• проработка вариантов постприватизационной поддержки предприятия при различных схемах участия государ­ственного собственника в созда­вае­мом акционерном об­ществе или в ситуациях, предваряющих обрат­ные про­цес­сы – национализации или выкупа ранее неудачно прива­ти­зированного, но важного для общественных нужд предприятия;

• множественные расчетные варианты для определения приемлемых сро­ков и условий арендных договоров, в ча­стности условий пересмотра ста­вок арендной платы;

• разработка вариантных сценариев развития, определяе­мых диапазо­нами возможных изменений параметров развития (например, ожидае­мых цен на ресурсы и готовую продукцию, условий открытия кредитов и их возврата). Управленческие преобразования, поиск новых форм в уп­равлении не явля­ются самоцелью государственного собствен­ника. Необходимость изменений диктуется, главным образом, складываю­щимися условиями, сменой страте­гий развития, внешними предпосыл­ками, связанными с изменениями эко­но­мической и политической конъюнктуры, возникающими проблемами соци­ально-экономических реформ, проблемами повышения жизненного уровня, охраны окру­жающей среды, эффективности хозяйствования при дефиците собст­венных средств и привлекаемых инвестиций.

Иерархия соподчиненности в управлении государственной собст­венно­стью. Система и механизмы управления объектами государствен­ной собствен­ности должны носить целенаправленный, ориен­тированный на ко­нечный ре­зультат характер, соответствовать принципам, целям и задачам го­сударст­венного управления социально-экономическим развитием страны и ее регио­нов, в том числе:

• приоритетам, целям и задачам государственного управле­ния и его сис­тем, включая управление государственной собственностью и ее компо­нентами (недвижимым иму­ществом и имущественными комплексами пред­приятий, объектами интеллектуальной собственности, пакетами акций и до­лями, находящимися в государственной соб­ственности), с учетом взаимодей­ствий, целей и задач фе­дерального и регионального уровней управления;

• приоритетам, целям и задачам государственной полити­ки управления зе­мельно-имущественными отношениями и отношениями собственно­сти в целом, сочетая при этом критерии качества и охраны среды оби­тания, соци­альные аспекты и рост благосостояния населения, прин­ципы рационального природопользования, экологической безопасности и устойчивого развития, а также критерии доходности и наполнения бюджетов всех уровней госу­дарст­венного и муниципального управле­ния;

• положениям законодательных и иных нормативных пра­вовых доку­мен­тов в части регулирования оборотоспособности всех видов объектов го­сударственной собственности как объектов гражданского права, в том числе с учетом тенденций в последовательном развитии и рацио­нальном сочетании норм и положений гражданского и админист­ратив­ного права.

Система управления объектами государственной собствен­ности должна в комплексе охватывать все необходимые орга­низационно-технологические компоненты, всех участников государственных и частных структур и про­цессы их взаимодей­ствий, в том числе:

• объекты и субъекты собственности в их полном класси­фикационном мно­гообразии по отраслевым признакам, объектному составу, отноше­ниям и формам собственно­сти, федеральному и региональному уров­ням государ­ственного управления;

• полный комплекс управленческих функций, включая планирование и прогнозирование, учет и регистрацию, оценку и экспертизу, кон­трольно-надзорные, регулятив­ные и др. функции;

• все необходимые звенья в технологической системе «изу­чение – воспро­изводство (реставрация и др.) – исполь­зование (и переработка) – развитие – охрана» объектов государственной собственности.

Система управления (с учетом классификационного много­образия видов объектов собственности и их оборотоспособности) должна быть ориентиро­вана на применение возможно более полного комплекса современных меха­низмов управле­ния собственностью, включая следующие действующие и по­тенциально возможные для отечественных условий:

• многообразие схем приватизации государственного иму­щества и имуще­ственных комплексов и иных форм раз­государствления;

• административные формы – лицензионные соглашения с экономиче­скими, экологическими, правовыми (в том чис­ле в части оборота прав) и другими условиями доступа к пользованию ресурсами государствен­ной собственности;

• сдачу в аренду и иные формы временного возмездного пользования, включая схемы и механизмы доверительно­го управления, концессион­ных соглашений и др.;

• государственно-частное партнерство, основанное на стратегическом пла­новом взаимодействии государствен­ного и частного сектора, реали­зуемое через различные со­четания договорных и иных соглашений, со­временных модификаций арендных отношений, схем финансирова­ния и перераспределения рисков и функций управления.

Система управления объектами государственной соб­ственности должна включать все необходимые подсистемы и механизмы:

• подсистемы и механизмы информационного обеспече­ния (базы и банки данных; классификаторы, реестры, регистры и кадастры; схемы и рег­ламенты доступа, пользования, движения, хранения и представления ин­фор­мации и т. д.);

• подсистемы нормативного правового обеспечения (не­обходимая зако­но­дательная база и организационно-рас­порядительная документация, стан­дарты, нормы и пра­вила, в том числе соответствующие междуна­родным стандартам и положениям заключенных соглашений и догово­ров);

• подсистемы и механизмы организационно-экономичес­кого и кадро­вого обеспечения, в том числе: расчетные методы и модели оценки, согласо­вания интересов, ана­лиза, планирования и бюджетирования; поддер­живаю­щие их механизмы, программные и структурные реше­ния; сис­темы подго­товки и повышения квалификации кадров и т. д.

Особенности механизмов реализации административно-правовых и гра­жданско-правовых отношений в природопользовании. Для системы управления государственной собственностью в природно-ресурсной сфере характерно совмещение админи­стративных и гражданско-правовых методов регулирования отношений. Так, наряду с лицензиями на пользование недра­ми и водными объектами (административным разреше­нием) в недропользо­вании существуют лицензионные соглашения, соглаше­ния о разделе продук­ции. Осуществляется фактичес­кий гражданский оборот прав пользования не­драми в рамках переоформления лицензий. В лесополь­зовании применяют механизмы гражданско-правового характера: аренды и концес­сий. В то же время лицензии в природопользовании не могут в доста­точной мере обеспе­чить права государства как собствен­ника природных ре­сурсов. Так, нет при­оритетов и критериев применения гражданско-правовых механизмов при предостав­лении прав пользования недрами, неисполнении недропользо­вате­лем условий лицензии, защите государством своего права собственности на недра.

Для активизации использования гражданско-правовых ме­ханизмов, в ча­стности, в недропользовании необходимо:

• четко установить (сформиро­вать) объекты права соб­ственности и, как следствие, объекты управления, в час­тности участки недр, земельные и лесные участки, вод­ные объекты, иму­щественные объекты и ком­плексы в каждой отрасли;

• провести в полном объеме разграничение прав собствен­ности между фе­деральным, региональ­ным и муници­пальным уровнями на объекты земельной и иной недви­жимо­сти.

Например, учитывая, что недра являются осо­бо ценными и ограничен­ными природными ресурсами, обеспечивающими развитие экономики и жизнедеятель­ность населения всей страны и регионов, целесообразно отне­сение участков недр к федеральной государственной собственности, за ис­ключением участков недр, содержащих месторождения общераспространен­ных полезных иско­паемых, являющихся собственностью субъекта Федера­ции. При этом необходимо законодательно установить перечень видов обще­распространенных полезных ис­копаемых;

• беспечить функционирование системы государственно­го кадастро­вого учета и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, реестров учета объектов феде­ральной собственности на все виды объ­ектов природно-ресурсной сферы и др., которые должны поддержи­ваться структу­рами управления федерального уровня.

Для создания государственных лесных предприятий, осуще­ствляющих хозяйственное управление лесным фондом, необ­ходимо, чтобы механизмы их деятельности базировалась на следующих положениях:

• максимальное получение прибыли при соблюдении пра­вил и норм лесо­пользования, стандартов по ведению лес­ного хозяйства;

• обязательное выполнение всего цикла лесохозяйственных работ, в том числе и реализации заготовленной древесины;

• закрепление за государственным лесохозяйственным предприятием на правах хозяйственного ведения и уп­равления объектов лесного фонда как государственного имущества;

• определение размера территории лесного фонда, закреп­ляемого за госу­дарственным лесохозяйственным пред­приятием, на основе эконо­мического и лесохозяйственного обоснования — на основе бизнес-плана;

• право проведения рубок главного пользования на тер­ритории государст­венного предприятия внешними организациями, в частности, на основе краткосрочных договоров аренды, заключенных по результа­там лесных аукционов;

• предоставление государственному предприятию права на самостоятель­ную реализацию своей продукции и услуг, прежде всего заготовленной древесины, а для выполнения лесохозяйственных работ (посадка леса, рубки ухода, выращивание посадочного материала и т. д.) – права привлекать подрядчиков. При этом государство как соб­ст­венник имущества созданного им государственного лесного предпри­ятия имеет право на часть прибыли от его хозяйственной деятельности.

Механизмы управления государственными унитарными предпри­ятиями. Накопленная практика управления государственными уни­тарными предприятиями на праве хозяйственного ведения свидетельствует об их не­достаточной экономической эффек­тивности. В основном подобные предпри­ятия являются моно­полистами, в частности в природно-ресурсной сфере. Счетная палата Российской Федерации установила, что в результате неэф­фективного использования государственного имущества унитарных пред­приятий федеральный бюджет ежегодно недо­получает до 100 млрд. руб. По этой и другим причинам в обо­зримом будущем правовой институт унитар­ных предприятий на праве хозяйственного ведения предполагается упразд­нить. Правительство РФ планирует поэтапный отказ от использова­ния меха­низма хозяйственного ведения и оптимизацию коли­чества государственных унитарных предприятий, в первую очередь на федеральном уровне.

Хозяйственный опыт показывает, что механизмы управле­ния унитар­ными предприятиями, предоставляя значительную экономическую самостоя­тельность, не обеспечивают должной ответственности перед государствен­ным собственником. Это, в частности, выражается в слабых инструментах контроля со стороны собственника государственного имущества за финан­совыми потоками на предприятии. В результате — низкая пла­тежеспособ­ность и отчисления в бюджеты незначительны. Искусственно завышается се­бестоимость выпускаемой про­дукции. Размеры государственного имущества уменьшаются за счет неконтролируемого вывода активов. Управляемость предприятий такого типа со стороны собственника государ­ственного имуще­ства крайне слаба и ограничивается, в основ­ном, контролем налоговых пла­тежей в бюджет. В то же время серьезные проблемы в обеспечении контроля создают нормы Гражданского кодекса РФ, по которым унитарное предпри­ятие на праве хозяйственного ведения может самостоятельно распо­ряжаться движимым имуществом. Имея возможность факти­чески самостоятельно и бесконтрольно распоряжаться этим видом государственного имущества, предприятие может сокра­щать его долю, искусственно приводить «государ­ственный биз­нес» в состояние неплатежеспособности, что зачастую и на­блюдается на практике.

Государственные унитарные предприятия обладают низ­кой инвестици­онной привлекательностью. Это обусловлено в частности:

• трудностями использования механизмов залога, поручи­тельства, не­воз­можностью применения традиционных финансовых инструментов (об­ли­гаций и т. п.);

• слабой защищенностью инвесторов при банкротстве;

• непрозрачностью информации о финансово-хозяйствен­ной деятельно­сти;

• ограничениями на виды деятельности и непредсказуемо­стью государ­ст­венной политики по отношению к унитар­ным предприятиям и др.

Указанные негативные свойства механизмов управления, использования объектов государственного имущества на пра­ве хозяйственного ведения по­зволяют сделать вывод о том, что для эффективного управления следует ис­кать другие подходы и механизмы. Одним из них является, например, пере­дача имущества государственных унитарных предприятий в пользо­вание юридическим и физическим лицам. В этом случае хозяй­ственное ведение прекращается, а государственное унитарное предприятие ликвидируют. Имущество передают пользователю на основании иных вещных прав. При этом результаты хозяй­ственной деятельности присваивает пользователь, а государ­ство получает плату за переданное ему в пользование имуще­ство. Это, по сути, механизмы арендных или концессионных отношений между собственником государственного имущества и частным хозяйствующим субъектом, которые строятся на срочной возмездной основе. Аренда (или концессия) позволяет государственному собственнику запустить в хозяйст­венный оборот имущество, которое он не в состоянии эффективно использо­вать.

Повышение эффективности механизмов управления госу­дарственными унитарными предприятиями на праве хозяй­ственного ведения подразуме­вает:

• мониторинг результатов финансово-хозяйственной дея­тельности и ве­де­ние реестров показателей экономичес­кой эффективности;

• аудиторские проверки бухгалтерской (финансовой) от­четности с при­вле­чением отобранных на конкурсной ос­нове аудиторских организа­ций;

• корректировку ряда нормативных положений и приведе­ние уставов пред­приятий в полное соответствие с законо­дательством;

• контроль текущей деятельности, в частности, по совер­шению сделок с недвижимым имуществом.

Следует также отметить, что в такой социально значимой отрасли, какой является природно-ресурсная сфера, оправдан­ным представляется также су­ществование государственных предприятий с механизмами, выстроенными на праве опера­тивного управления (казенных или стратегических предприя­тий). При этом их деятельность должна жестко регулировать­ся планами и программами производства, государственным заказом и введением опера­тивного управления хозяйственно-финансовой деятельностью, установле­нием предельных цен и тарифов на продукцию и услуги, условиями распре­деления прибыли и порядком перечисления ее в бюджет, найма руко­водите­лей на контрактной основе и гибкой системой их мате­риального стимулиро­вания.

Направления совершенствования имущественной полити­ки для государ­ственных унитарных предприятий в целом сво­дятся к следующему:

• число и деятельность унитарных предприятий и рас­пределение со­става их имущества (функционально-це­левого и коммерческого) должны быть увязаны с целя­ми их деятельности;

• неэффективные унитарные предприятия должны быть переведены в ка­зенные, реорганизованы либо привати­зированы;

• для предприятий, которые будут оставлены в государ­ственной собст­вен­ности, должна быть разработана систе­ма контрольных показателей дея­тельности, а также меха­низмы ответственности руководителей за их выпол­нение;

• при реорганизации унитарных предприятий должна быть определена и учтена их социальная значимость;

• должны найти развитие отношения аренды и концессии, а также иные со­временные формы ведения хозяйства.

Механизмы управления находящимися в государственной собствен­ности акциями открытых акционерных обществ. Одной из главных задач регулирования деятельности от­крытых акцио­нерных обществ (ОАО) с уча­стием государства является обеспечение макси­мально прибыльного исполь­зова­ния принадлежащих им акций. Основным механизмом управ­ления госу­дарственными пакетами акций является инсти­тут представителей государ­ства в органах управления акционерных обществ. Необходимо существенно повысить эффективность механизма управления принадлежащими государ­ству акциями посредством развития института до­верительных собственни­ков и управляющих. Для этого в целях повышения их заинте­ресованности и от­ветственности в работе с государственными ак­циями можно предусмотреть предоставление управляющему опциона на приобретение всего или части управляемого иму­щества. Это же право можно предоставить инвестору, обеспе­чивающему крупные инвестиции в предпри­ятие, в котором государ­ство владеет долей собственности. В наибольшей степени проблема эффек­тивного представи­тельства государства в органах управления акционерных об­ществ проявляется в крупных ОАО, вертикально-интегриро­ванных струк­турах – холдингах и финансово-промышленных группах, деятельность кото­рых связана с реализацией страте­гических задач государства. Директивный характер указаний представителям Российской Федерации по принимаемым ре­шениям в таких обществах оправдан в силу их значимости для обеспече­ния стратегических интересов государства. Ре­зульта­ты деятельности акцио­нерных обществ, не относящихся к стратегиче­ской категории, могут пред­ставлять интерес, в ос­новном, в контексте полу­чения дохода в бюджет. Па­кеты акций в них являются первоочередными в планах приватизации госу­дарственного имущества.

В случае преобразования унитарных предприятий в акцио­нерные обще­ства со 100% акций (долей) в государственной соб­ственности возникают возможности дополнительно использо­вать ряд экономических рычагов. В их числе: получение коммер­ческих кредитов и займов под залог акций (долей), привлечение дополнительных инвестиций и продажа части акций (долей) ин­весторам, заинтересованным в развитии предприятия.

С учетом того, что ускоренный процесс приватизации ак­ций открытых акционерных обществ может привести к паде­нию их стоимости и дестабили­зировать ситуацию на рынке, их продажу необходимо проводить поэтапно, например, в соот­ветствии с прогнозным (многолетним) планом. До проведе­ния приватизации государственных пакетов акций основной целью должно быть получение максимальных дивидендов, повыше­ние их капитализации и ликвидности. Это должно быть пору­чено профессиональным управляющим. При совершенствова­нии порядка передачи акций в доверительное управле­ние дол­жен быть сохранен конкурсный механизм отбора управляющих и проработаны актуальные вопросы стимулирования их дея­тельности, включая выплату вознаграждения и компенсации расходов. Следует четко определить механизм ответственнос­ти управляющих (в том числе имущественной) за ре­зультаты деятельности.

Управление государственными учреждениями. По своему статусу го­сударственные учреждения призваны исполнять функции некоммерческого характера. Их финанси­рование, как правило, про­изводят из средств государ­ственно­го бюджета. При этом существует тенден­ция проведения уч­режде­ниями несвойственной для них коммерческой дея­тель­ности. В таких случаях получаемые средства, в частности, от сдачи госу­дарственного имущества в аренду следует учитывать в доходах государст­венного бюджета и, в то же время, целесо­образно направлять на содержание и современное обеспечение этих учреждений в качестве дополнительного ис­точника фи­нансирования. Возможно, такие учреждения следует преобра­зо­вывать в иные формы не­коммерческих организаций, в том числе с государст­венным участием. При этом необходимо раз­работать механизмы, позволяю­щие, с одной стороны, ограни­чить возможности для бесконтрольного созда­ния новых госу­дарствен­ных учреждений и, с другой стороны, сбалансиро­вать их количество и меха­низмы функционирования. В целом огра­ничения в создании новых государ­ственных учреждений дол­жны быть соразмерены с функциями и полномо­чиями органов государственной власти. При этом не­обходимо иметь страте­гию бюджетных расходов на деятельность государст­венных учреждений как части бюджетной системы Российской Феде­рации в целом.

Для эффективного управления имуществом государствен­ных учре­жде­ний необходимо:

• выработать систему критериев оценки их деятельности, а также обос­но­вать состав и объем необходимого для это­го имущества;

• установить порядок изъятия и выбытия избыточного, не­используемого и/или используемого не по назначению имущества;

• определить основные требования к трудовому договору и порядку его за­ключения с руководителями государствен­ных учреждений;

• разработать порядок реорганизации государственных уч­реждений, дея­тельность которых утратила значение для выполнения государствен­ных функций и полномочий.

Механизмы управления федеральным недвижимым имуществом. В управлении федеральным недвижимым имуществом ме­ханизмы при­нятия решений различают в зависимости от пра­вового режима его использо­вания. Так, в отношении казенного недвижимого имущества Российская Фе­дерация обладает практически всеми необходимыми полномочиями для эф­фек­тив­ного управления. В отношении недвижимости, закреплен­ной за госу­дарст­венным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, права государственного собственни­ка законодательно ограничены согласо­ванием сделок по распоряжению таким имуществом. Проблемы распоряже­ния не­движимым имуществом, закрепленным за государствен­ными учрежде­ниями, требуют законодательного урегулиро­вания, направленного на распре­деление правомочий по рас­поряжению таким имуществом между собствен­ником и са­мим учреждением.

Важным направлением работы с государственным недви­жимым имуще­ством является переход от расчетных ставок арендной платы к рыночным в рамках единого подхода к оп­ределению арендной платы за пользование та­ким имуществом.

В целях совершенствования системы эффективного управ­ления объек­тами недвижимости, находящимися в ведении го­сударственных предприятий и учреждений, установления же­сткого контроля за использованием таких объектов необходим порядок ведения публичного реестра государственной недви­жимости. Такой реестр должен содержать информацию о сдан­ных и возможных к сдаче в аренду или концессию объектах и условиях договоров об этом. Должен быть установлен порядок представления в реестр соответст­вующей информации руко­водителями государственных предприятий и уч­реждений и порядок доступа к такой информации гражданам, органам и ор­ганизациям, а также ответственность за нарушение этого по­рядка. Наличие публичного реестра позволит эффективнее ис­пользовать государственную недвижимость, увеличить спрос на нее и соответствующие доходы государ­ственного бюджета. Конструктивную роль в решении проблемы может сыг­рать Реестр федерального имущества, в котором содержится ин­формация о составе, объеме и местонахождении федеральной недвижимости.

В рамках проводимой работы по классификации и оптими­зации государ­ственных унитарных предприятий и учреждений одновременно необходимо классифицировать имеющееся у них недвижимое имущество исходя из его необходимости для осуществления соответствующих государственных функций. Коммерческую часть недвижимого имущества следует передать в срочное и возмездное пользование или продать. Объекты недвижимости, ко­торые необходимы для осуществления госу­дарственных функций и полно­мочий в соответствующих сфе­рах государственного управления и секторах экономики, для функционирования сохраняемых и модифицируемых государ­ственных унитарных предприятий и учреждений должны быть пер­воначально переданы в казну до принятия соответствую­щих правительствен­ных решений. При этом необходимо пре­дусмотреть бюджетные ассигнова­ния на поддержание указан­ных объектов недвижимости в надлежащем со­стоянии, опла­ту коммунальных услуг, сохранность и т. д.