4.8. Движимое имущество

Движимое имущество занимает существенную часть в иму­щественных комплексах государственных предприятий и орга­низаций, муниципалитетов, а также предприятий, доля в капи­тале которых принадлежит государству. Кроме того, государ­ство владеет и распоряжается значительным количеством денежной наличности, а также пакетами ценных бумаг, раци­ональное управ­ление которыми представляет собой один из ключевых аспектов обеспечения стабильного развития страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Например, по данным Министерства финансов Российской Федерации, объем международных резервов нашей страны, относящихся к категории «движимое имущество», в 14 раз превышает объем импортных операций России. Таким образом, данный вид иму­щества является самостоятельным и значимым объектом уп­равления государственной собственностью.

Движимое имущество: понятие, сущность, особенности правового регулирования. Движимым имуществом являются объекты владения или пользования физическим или юридическим лицом. К движи­мому имуществу относятся виды имущества, не являющиеся недвижимостью, то есть имуще­ство, использование которого по назначению и без ущерба его характеристи­кам и ценност­ным свойствам возможно и в случае его перемещения. Движи­мым имуществом помимо денежной наличности являются: нематериальные активы; транспортные средства; машины и оборудование, которые не входят в состав зданий и сооруже­ний; технологии; производственные запасы, неза­вершенное производство и запасы готовой продукции, хозяйственный инвен­тарь, спецодежда и спецобувь; животные и скот; крат­косрочные и долго­срочные финансовые вложения всех ти­пов; казна; дебиторская задолжен­ность, права требования и т. п. К особо ценным видам государственного движимого иму­щества относятся (по состоянию на 01.01.2013) объекты сто­имостью более 200 тыс. руб. По общему правилу права на дви­жимое имуще­ство не подлежат регистрации, если иное не пре­дусмотрено законом.

В собственности граждан и юридических лиц могут нахо­диться самые разнообразные движимые веши, не изъятые из гражданского оборота и не ог­раниченные в нем (письменные принадлежности, одежда, обувь, мебель, компьютеры, бытовая техника, деньги, ценные бумаги, драгоценности, до­машние животные, транспортные средства и т. д.). Применяя нормы граж­данского законодательства о праве собственности в отно­шении движимого имущества, необходимо учитывать следую­щие основные особенности их правового режима. Во-первых, в современном мире движимые вещи, как правило, производят и выпускают серийно, и в обороте всегда находится большое количество одинаковых по внешним признакам вещей одного рода и качества. Поэтому индивидуализация их в качестве объекта права собст­венности конкретного гражданина или юридического лица крайне затруд­нена. Для устранения данно­го неудобства на движимых вещах проставляют различные индивидуальные знаки отличия (индивидуальные номера на бы­товой технике, фамилия собственника на книге и т. п.). Во-вторых, решаю­щую роль в определении собственника дви­жимой веши играет факт владения ею: при отсутствии доказа­тельств иного собственником движимой вещи предполагается ее владелец. В-третьих, Гражданско-процессуальный кодекс выделяет определенные группы движимых вещей, находящих­ся в собствен­ности граждан, на которые не может быть обра­щено взыскание по исполни­тельным документам.

Граждане и юридические лица могут иметь в собственно­сти наличные деньги, которые являются движимыми вещами. В случае, если деньги хра­нятся в наличной форме, собствен­ник владеет, пользуется и распоряжается ими так же, как и любым другим движимым имуществом. Особенностью де­нег является то, что они служат универсальным платежным сред­ством за то­вары, работы или услуги и обязательны к приему по нарицательной стоимо­сти на всей территории Российской Федерации. Законным платежным сред­ством в нашей стране является рубль. Полномочие пользования деньгами осуществ­ляется в основном посредством реализации полномочия рас­поряже­ния, так как сами по себе деньги не имеют потребитель­ской ценности.

Наличные деньги как движимые вещи могут храниться соб­ственником у себя дома или в кассе юридического лица, а мо­гут передаваться другим ли­цам по договору хранения, в том числе по договору хранения ценностей в банке или по договору хранения ценностей в индивидуальном банковском сейфе. При этом право собственности на деньги остается за лицом, передав­шим их на хранение. Поэтому в случае ликвидации банка в ре­зультате бан­кротства наличные деньги, хранящиеся у банка по договорам хранения, не поступают в конкурсную массу, а дол­жны возвращаться собственникам, пе­редавшим их на хранение.

В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О живот­ном мире», объектом животного мира признается орга­низм животного про­исхождения (дикое животное) или их попу­ляция. Дикие животные в естест­венной среде обитания находят­ся исключительно в государственной собст­венности Российской Федерации или ее субъектов. В частной собственности могут находиться только дикие животные, изъятые из среды обитания в ус­тановленном порядке. Так, в ГК РФ установлено в случаях, когда в соответ­ствии с законом, общим разрешением собствен­ника или по местным обычаям в лесах, водоемах или на другой территории допускается сбор ягод, лов рыбы, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственнос­ти на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу. В частной собственности также могут нахо­диться до­машние животные (кошки, собаки, племенной, молоч­ный и рабочий скот, олени, кролики), птица, пчелы. К живот­ным применяются общие правила гражданского законодатель­ства об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное.

Наиболее существенными объектами государственного дви­жимого имущества являются ценные бумаги (первичные и вто­ричные, а также произ­водные), казна и бюджеты всех уровней. Первичные ценные бумаги осно­ваны на активах, в число кото­рых не входят сами ценные бумаги, например, акции, облига­ции, векселя, закладные и др., которые отражаются в балансе как имущество предприятия. Данный объект собственности может принад­лежать либо непосредственно государству, либо государственным унитар­ным предприятиям, а также организа­циям, в которых государство владеет долей в капитале. Вторич­ные ценные бумаги представляют собой ценные бумаги, вы­пускаемые на основе первичных ценных бумаг: то есть ценные бумаги на сами ценные бумаги, например, варранты на ценные бумаги, депо­зитарные расписки и т. д. Вторичные ценные бу­маги могут принадлежать го­сударству на тех же условиях, что и первичные. Наконец, производные цен­ные бумага, или дери-вативы – это бездокументарная форма выражения имуществен­ного права (обязательства), возникающего в связи с изменени­ем цены лежащего в основе данной ценной бумаги биржевого актива. К произ­водным ценным бумагам относятся: фьючерс­ные контракты, свободно обра­щающиеся опционы и свопы, которые могут принадлежать государству либо предприятиям с долей государственного участия. Помимо указанных бумаг, го­сударство может выпускать государственные ценные бумаги, которые от­носятся к категории долговых ценных бумаг.

Казна представляет собой средства бюджетов всех уровней и иное госу­дарственное имущество, нераспределенное между государственными пред­приятиями и учреждениями и принадле­жащее государству (муниципалитету) на праве собственности. В нашей стране в государственную казну включают: казну Рос­сийской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных об­разо­ваний. В казне Российской Федерации выделяют следую­щие составные части: средства федерального бюджета, внебюд­жетных фондов Российской Федерации (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного меди­цинского страхования), средства иных внебюджетных фондов, средства Центрального банка РФ, Золотой, Алмазный и Ва­лютный фонды РФ, а также государственный резерв.

Как видно из приведенного перечня видов государственно­го движимого имущества, оно включает разнообразные эле­менты, что диктует необходи­мость систематизации основных методов управления ими.

Методы управления государственным движимым имуществом. Го­сударственное управление движимым имуществом осу­ществляется посред­ством передачи его на баланс организаций, собственником которых полно­стью или частично является го­сударство в качестве акционера либо учреди­теля. При этом в большинстве случаев государственные компании создают в виде открытых акционерных обществ, блокирующий или кон­трольный пакет которых находится у государства. Наемный менеджмент таких организаций, в свою очередь, управляет их имуществом в интересах собственников, в том числе государ­ства. Контроль за их деятельностью по эффективному исполь­зованию движимого имушества проводят в рамках механизмов корпоратив­ного менеджмента, апробированных в мировой практике. Так, при наличии у государства пакета акций его представитель (или представители) становится членом совета директоров и обеспечивает соблюдение интересов собственни­ка через расширенные полномочия, соответствующие данной должности. Кроме того, государство обеспечивает соблюдение своих интересов при уча­стии в ежегодном собрании акционе­ров. Аналогичные процедуры реализуют в случаях, когда пред­приятия с превалирующей долей государственной соб­ственно­сти имеют отличную от акционерного общества организацион­но-пра­вовую форму.

В настоящее время государство в целях регулирования управления объ­ектами движимого, как и недвижимого, иму­щества применяет две основные группы методов управле­ния: административно-правовые и экономические, причем преобладают административно-правовые методы, эффек­тивность применения которых в рыночных условиях невы­сока. В качестве важнейших составляющих экономических методов как более эффективных следует вы­делить рыночные регуляторы, оказывающие непосредственное влияние на функционирование соответствующего рынка, и фискальные механизмы управления.

Управление ценными бумагами, принадлежащими государ­ству на праве собственности, осуществляется по классическим принципам финансового менеджмента, что предполагает их размещение с наибольшей возможной до­ходностью при усло­вии минимизации соответствующих рисков. Таким обра­зом, требуемая доходность портфеля ценных бумаг представляет собой сумму безрисковой ставка и премии за риск. При этом действия государства но управлению данной категорией соб­ственности реализуются в рамках мо­дели ценообразования капитальных активов (САРМ), которая в наибольшей степе­ни соответствует потребностям управления портфелями цен­ных бумаг.

Органом исполнительной власти, ответственным за разме­щение и ис­пользование принадлежащих Российской Федера­ции ценных бумаг и налич­ности на федеральном уровне, явля­ется Министерство финансов, которое ак­кумулирует средства в Резервном фонде (РФ) и Фонде национального благо­состо­яния (ФНБ). Совокупный объем средств РФ, выраженный в российских рублях и долларах США, соответствует сумме ос­татков на счетах Федераль­ного казначейства в Центральном банке России (ЦБ) по учету средств РФ и его средств, разме­щенных в резервной позиции Российской Федерации в Меж­дународном в&чютном фонде, пересчитанных по официальным курсам иностранных валют, установленным ЦБ на дату, пред­шествующую отчетной, и кросс-курсам, рассчитанным на ос­нове указанных курсов. По состоянию на 31 января 2013 г. объем средств РФ составлял 713,48 млрд руб. Данные сред­ства можно использовать на финансовое обеспечение нефтегазово­го транс­ферта и досрочное погашение государственного внеш­него долга.

Помимо реализации указанных функций по распоряжению движимым имуществом Российской Федерации, Министер­ство финансов осуществляет распоряжение средствами феде­рального бюджета в части размещения их на банковских депо­зитах, а также инвестирование временно свободных средств государственных корпораций. Аналогичные функции на мезо-уровне выпол­няют региональные министерства финансов. При распоряжении указанными средствами должны быть соблюде­ны следуюшие условия: эмитент ценных бумаг должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ВВ-»; исполнение обязательств перед держателями облигаций рос­сийского хозяйственного общества по выплате номинальной стоимости ку­понных облигаций и/или частично или полностью процентного дохода по ним обеспечено государственной га­рантией Российской Федерации. Таким образом, ценные бума­ги, вложения в которые осуществляет государство, должны иметь достаточно высокий инвестиционный рейтинг.

Средства Пенсионного фонда (ПФ) также должны быть размещены с ус­ловием обеспечения сохранности накопленных ресурсов, что обеспечивается путем их размещения на финан­совых рынках через посредничество управ­ляющих компаний. Крупнейшим оператором ресурсов ПФ является государ­ствен­ная управляющая компания (в настоящее время — Внешэко­номбанк), которая имеет право вкладывать пенсионные накоп­ления граждан в два ин­вестиционных портфеля. Базовый ин­вестиционный портфель государствен­ных ценных бумаг формируется из облигаций Российской Федерации и кор­пора­тивных облигаций российских эмитентов, гарантированных государст­вом. Расширенный инвестиционный портфель фор­мируется из государствен­ных ценных бумаг субъектов Федера­ции, корпоративных облигаций россий­ский эмитентов, гаран­тированных государством депозитов в рублях и ино­странной валюте в кредитных организациях, ипотечных ценных бумаг, обли­гаций международных финансовых организаций. Целью управления дан­ными портфелями является обеспечение уров­ня доходности, превышающего инфляцию; при этом размеще­ние пенсионных средств допускается только в ценные бумаги, имеющие высокий инвестиционный рейтинг.

Необходимо отметить, что в настоящее время движимым имуществом Российской Федерации, ее субъектов и муници­пальных образований в боль­шинстве случаев управляют недо­статочно эффективно, что предполагает создание альтернатив­ных механизмов распоряжения государственной собст­веннос­тью данного типа. Одним из направлений совершенствования системы управления государственным движимым имуществом является создание управляющих компаний, деятельность кото­рых будет направлена на распо­ряжение казной Российской Федерации, ее регионов и муниципальных обра­зований, то есть формирование механизма передачи на аутсорсинг управ­ле­ния государственным движимым имуществом. В настоящее время такой ме­ханизм создан в системе пенси­онного страхования, где распоряжение частью средств осуще­ствляют негосударственные пенсионные фонды и управляю­щие компании, эффективность деятельности которых, как правило, выше, чем у государственной управляющей компа­нии. Возможность применения аналогичной модели рассмат­ривалась также для управления золотовалют­ными резервами РФ. ЦБ России считает возможным разделить управление зо­лотовалютными резервами страны со специализированным агентством по управлению государственным движимым иму­ществом, в качестве которого мог бы выступить Внешэконом­банк (ВЭБ), и частными управляющими ком­паниями, чтобы повысить доходность инвестирования. Основной задачей эф­фективного управления является сохранность средств и их прибыльность в долгосрочной перспективе соответственно, речь идет о высокодоходных ин­струментах инвестирования. Пока значительная часть средств ЦБ находится в американс­ких активах, которые в последнее время с определенной пери­о­дичностью приносят значительные убытки.

Поэтому ЦБ считает возможным создание трехуровневой системы управления золотовалютными резервами, возло­жив на ВЭБ функцию аутсор­сера и оптимизатора инвести­ций. В свою очередь ВЭБ, учитывая экономиче­скую конъюн­ктуру, будет распределять резервные средства. Привлечение ча­стных уг раачяющих компаний обеспечит конкурентную сре­ду на рынке и выбор наиболее доходных активов. Однако боль­шое количество участников может спровоцировать рост кор­рупции, поэтому необходимо создать юриди­ческую базу. Ана­логичные аутсорсинговые решения могут быть приемлемый для распоряжения казной субъектов Федерации и муниципаль­ных образова­ний. С одной стороны, подобная политика позво­лит правильнее управлять и распределять финансовые активы, обеспечит их большую доходность. С дру­гой стороны, речь идет об управлении финансовыми резервами страны, что явля­ется огромной ответственностью, требующей контроля и четко­го отсле­живания деятельности частных финансовых компаний, привлечения допол­нительных контролирующих подразделений и систем. В любом случае, это новый для России опыт, и если такую политику будут проводить, необхо­димо, в первую оче­редь, принять во внимание опыт других стран, а также привле­кать к управлению активами управляющие компании на осно­ве ком­плексного анализа их надежности и профессионализма.

Государственная казна в системе управления государственной соб­ственностью. Казна Российской Федерации аккумулирует финансовые сред­ства государства и имущество, находящееся в государ­ственной собственно­сти и не распределенное между государ­ственными предприятиями и учреж­дениями. ГК РФ предус­матривает наделение и закрепление за федеральными унитар­ными предприятиями государственного имущества на правах владе­ния, пользования, распоряжения (но без права отчужде­ния). Таким образом, их имущество, принадлежа государству, не входит в казну, так же как и сами предприятия в целом. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к имуще­ству государственных учреждений.

При анализе состава и характеристик казны в проводимых управленче­ских разработках необходимо обратить внимание на сложившееся разделе­ние в понимании казны на ее денежную и вещественно-имущественную со­ставляющие.

В состав денежной составляющей казны входят:

• бюджет,

• средства Центрального банка РФ,

• средства различных фондов Российской Федерации (Пенсионного, Соци­ального развития, Резервного, Буду­щих поколений и иных вне­бюджетных фондов),

• золотовалютный и алмазный фонды.

Согласно законодательству различают казну Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Приводимые матери­алы, в основном, изложены применительно к федеральному уровню казны. Как и в рамках всей книги, будем исходить из того, что основные методо­ло­гические положения, в частности, по регулированию, использованию и кон­тролю казны в своей основе идентичны для всех названных уровней управ­ления.

В состав вещественно-имущественной составляющей казны включают основные виды недвижимого и движимого имуще­ства, находящегося в госу­дарственной собственности и отно­симого к казне как нераспределенные ме­жду унитарными предприятиями и учреждениями:

• объекты природно-ресурсной сферы (земельные участки и участки недр, лесные и водные объекты и др.);

• имущественные, в том числе производственно-техноло­гические и иные комплексы предприятий и учреждений;

• нежилые здания и сооружения;

• объекты жилого фонда и социально-культурной сферы;

• объекты инженерной инфраструктуры, сети и комму­никации;

• иные материальные ценности.

Определенная неполнота законодательства, регулирующе­го состав, фор­мирование и управление казной в современных условиях развития рыночных реформ, стимулирует постанов­ку и активные поиски управленческих реше­ний. Основными при этом являются требования комплексности и соответст­вия главным целям государственного управления. Возможный механизм формирования и управления вещественно-имуще­ственной составляющей казны можно представить следую­щим образом.

Основанием для включения имущества в состав казны, зачисления в ре­естр казны и его исключения из него яв­ляются юридические факты, с кото­рыми связано возник­новение и прекращение права собственности на данное имущество.

Имущество считается включенным в состав казны с даты подписания ответственной государственной струк­турой (департаментом, агентством, службой и т. д., на которые возложена ответственность заданный вид иму­ще­ства) акта приема-передачи, оформленного в соответ­ствии с требованиями законодательства, или с даты пе­рехода права собственности на имущество к Российской Федерации.

Имущество считается исключенным из состава казны с даты перехода права собственности на него к иным лицам по гражданско-правовым сделкам или с даты подписания ответственной государственной структурой акта приема-передачи имущества.

Имущество казны принадлежит на праве собственности Российской Фе­дерации и должно быть отражено в доку­ментах учета соответствующей от­ветственной государ­ственной структуры (ОГС) по нормативам инструкций о бюджетном учете. Названные структуры обобщают сведе­ния о подотчетном им имуществе казны в соответствии с установленными требованиями.

Возможную передачу и перераспределение имущества казны между раз­личными ОГС осушествляют на основа­нии актов приема-передачи.

Реестр имущества казны содержит сведения о составе, способе приобре­тения, стоимости, основаниях и сроке постановки на учет, износе имущества, другие сведе­ния, соответствующие требованиям законодательства о бухгал­терском учете. В Реестр включают также сведе­ния о решениях по передаче имущества в пользование, других актах распоряжения имуществом, в том числе влекущих его исключение из состава имущества казны и его возврат.

Порядок обобщения данных, предоставления докумен­тов, содержащих сведения для внесения их в Реестр, а также порядок выдачи информации оп­ределяется Поло­жением о Реестре имущества казны.

Оценку имушества казны проводят в установленном по­рядке с привле­чением независимых оценщиков.

Расходы по учету, сохранности, движению и управлению имуществом казны производят за счет средств бюджета и иных источников, не запрещен­ных законодательством.

Контроль за содержанием, сохранностью и использова­нием имущества казны, не переданного в пользование юридическим и физическим лицам, осуществляют под­разделения ОГС.

Контроль за сохранностью, состоянием и целевым ис­пользованием имущества казны, переданного в пользова­ние юридическим и физическим лицам, по условиям зак­люченных договоров о передаче имущества осущест­вля­ют соответствующие ответственные государственные структуры.

На срок передачи имущества казны в пользование бремя его содержания и риск случайной гибели ложится на пользователя в соответствии с заклю­ченным договором.

В период, когда имущество казны не обременено дого­ворными обяза­тельствами, обязанности по его содержа­нию и сохранности такого имуще­ства выполняют соот­ветствующие ОГС за счет средств федерального бюд­жета.

Инвентаризацию имущества казны и учет операций с ним ведет Феде­ральное казначейство Российской Феде­рации во взаимодействии с соответст­вующими федераль­ными отраслевыми структурами с привлечением лиц, в пользовании которых находится имущество казны.

Юридические и физические лица, а также должностные лица подразде­лений ОГС, совершившие действия (без­действия) или принявшие противо­правные решения, причинившие ущерб имуществу казны, несут ответствен­ность, установленную действующим законодательством Российской Федера­ции.