1.4. Законодательная база управления государственной собственно­стью

Основной закон государства – Конституция Российской Федерации – равным образом признает и защищает все фор­мы права собственности: госу­дарственной, муниципальной, частной и иных, предусмотренных законом (кооперативной, собственности общественных и некоммерческих организа­ций, совместной и т. д.). В Конституции также провозглашено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности. Из этих положений следует, что, с одной стороны, законодательной и нормативной правовой базой для управления объектами госу­дарственной собственности, проведения сделок и операций, охраны и развития, в целом как и для всех иных форм права собственности, является действующая система регулирования имущественных отношений. Она строго структурирована в вертикальной иерархии федеральных систем­ных законов (Конституции, Гражданского, Земельного, Лесного, Водного и др. кодексов и законов Российской Федерации), подзаконных актов, ведомст­венных и региональных правовых документов.

С другой стороны, разрешенный Конституцией оборот зе­мельных и дру­гих природных ресурсов, состаачяющих основу национального богатства, указывает на то, что в принципе могут быть предусмотрены специальные за­конодательные нор­мы, запрещающие или ограничивающие их свободный оборот. И действительно, в Лесном и Водном кодексах, в законах о не­дро­пользовании, приватизации и др. можно найти перечни при­знаков и условий, выводящих различные виды объектов госу­дарственной собственности из свободного оборота, ограничива­ющих сделки и операции с ними. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) определен как осново­полага­ющий свод положений и норм для всех хозяйствующих на рын­ке субъектов и, соответственно, основой законодательной и нормативной пра­вовой базы управления государственной соб­ственностью. Его положения и нормы следуют конституцион­ным положениям и являются первенствую­щими для всех дру­гих кодексов и законов в данной сфере.

Важное значение в контексте развития рыночных механиз­мов и вовле­чения в хозяйственный оборот (в той или иной раз­решенной мере) всех видов объектов собственности имеют положения и нормы, предназначенные для регулирования про­цессов приобретения и прекращения прав собственности на недвижимое имущество. Так, общими основаниями приобре­тения права собственности являются юридические факты воз­никновения такого права в предусмотренном законами поряд­ке, включая создание новой вещи или пе­реход прав от одного лица к другому в порядке универсального правопреем­ства, в том числе:

• в результате реализации строительного проекта,

• в сделках купли-продажи,

• по договорам аренды с правом выкупа,

• в результате мены, дарения, наследования,

• при проведении приватизационных процессов и т. д.

• 

Рис. 1. Структура правомочий, ограничений и обязанностей собственника

В свою очередь, прекращение права собственности проис­ходит на следую­щих основаниях:

• реорганизация юридических лиц,

• отчуждение собственником своего недвижимого имуще­ства другим ли­цам,

• отказ от права собственности,

• гибель или уничтожение объекта недвижимости,

В иных предусмотренных законами случаях:

• принудительное изъятие недвижимого имущества при обращении взы­скания на имущество по обяза­тельствам,

• отчуждение недвижимого имущества в связи с изъяти­ем земельного участка,

• конфискация

Существенно, что наряду с названными общими положени­ями и нор­мами вещного права, основаниями приобретения и прекращения права соб­ственности применительно к недвижи­мости устанавливается дополнительная норма обязательной государственной регистрации прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним. Следствием этого является законодательная норма о времени возникновения права собственности на не­движимое имущество с момента государственной регистрации, если иное не установлено законом.

С управленческих позиций полную систему прав и обязанно­стей собст­венника можно представить в виде схемы на рис. 1, на котором показана множественность возможных и необходи­мых действий собственников с объ­ектами, находящимися в различных состояниях и условиях пользования.

Для построения эффективных систем управления, отвеча­ющих требова­ниям эффективности, важное значение имеет определение состава, источни­ков и количественных оценок для всех доходных и расходных потоков в бюджете собственни­ка, связанных с объектами собственности. Так, правомо­чия соб­ственника в части пользования и распоряжения принадлежащим ему недвижимым имуществом обеспечивают для него возмож­ность получения доходов. При этом мы говорим о возможно­сти доходных потоков, так как именно от воли собственника, от выбранной им политики управления зави­сит рациональное использование механизмов приватизации, аренды и др., на­пример, для сдачи в аренду или продажи появляющихся из­лишков недвижи­мого имущества Правомочия владения также могут приносить доход при пе­редаче коммерческой недвижи­мости в доверительное управление или при реализации инве­стиционных проектов. Однако проектное развитие, как пра­ви­ло, связано со значительными затратами на начальных стади­ях, при взятии и в процессе возврата кредитов. Доходные потоки по результатам проектного развития появляются лишь с существенным сдвигом во времени. Для круп­номасштабных проектов момент, с которого накопленные доходные потоки реализуемого проекта начнут превышать расходные потоки, может растя­нуться на годы.

Таким образом, для построения эффективных систем уп­равления собст­веннику (и/или его управляющему) необходи­мо детально исследовать и ра­ботать с полным комплексом бюд­жетных доходных и расходных потоков, связанных с объектами его собственности, реализацией всего комплекса пра­вомочий и обременяющих обязанностей. Правовые ограничения при этом (кроме возможно предоставляемых льгот) будут, главным обра­зом, сужать поле эффективных управленческих решений.

Контрольные вопросы

1. Объект и субъект управления в контексте общего опреде­ления управления. Приведите примеры объектов и субъектов управления применительно к различным видам объектов госу­дарственной собственности.

2. Разделительная грань между проблематикой государ­ственного управления отноше­ниями собственности и управле­ния объектами государственной собственности.

3. Среда (внешняя среда, пространство) управления: мно­жественное представление среды управления (экономическая, правовая, социальная и др.), что характеризует каждую такую среду и объекты государственной собственности в них; приве­дите примеры.

4. Сущность и содержание терминов (с примерами из облас­ти управления объектами го­сударственной собственности): цели, критерии и ограничения управления, регулирующие воздействия и реакция (обратная связь) со стороны управляемого объекта.

5. Соотношение системы государственного управления и управления государственной собственностью. Приведите при­меры целей и задач управления государственной собст­венно­стью для решения конкретных проблем государственного уп­равления в целом.

6. Функции управления и соответствующие функциональ­ные подсистемы применительно к системе управления госу­дарственной собственностью и как это отражается на структу­рах государственных органов управления.

7. Механизмы и методы управления объектами государ­ственной собственности: класси­фикации и примеры.

8. Основные обеспечивающие подсистемы: их назначение и содержание (кадровая, фи­нансовая, информационная, научно-методическая и др.).

9. Большая триада полномочий, обязанностей и ограниче­ний собственника: отражение в системе затратных и доходных потоков собственника.