Тема 5. Механізм держави

Передумовою ґрунтовного засвоєння даної теми є чітке з'ясування поняття і надзвичайно важливої ролі механізму держави в здійсненні державної влади і державного управління справами суспільства. Державний механізм - це сукупність усіх державних організацій (органів, підприємств, установ), які реалізують основні функції державної діяльності.

Необхідно підкреслити, що механізм держави - не статична сукупність його складових елементів, а система державних організацій в їх органічному взаємозв'язку і взаємодії. При цьому важливо безпомилково відрізняти державні органи, що є носіями державної влади, від державних підприємств і установ, які не наділені державновладними повноваженнями.

Вони розмежовуються між собою також за ознаками, притаманними тільки їм, організаційною структурою та характером повноважень.

На відміну від державних органів державні підприємства та державні установи під керівництвом відповідних державних органів функціонують у сфері виробничої діяльності, безпосередньо пов'язаній зі створенням матеріальних цінностей (державні підприємства) чи не пов'язаній з ним (державні установи).

Слід мати на увазі, що механізм держави призначений не тільки управляти суспільними справами, а й забезпечувати життєдіяльність всього суспільства. А тому, будучи засобом реалізації певних політичних рішень, він відіграє провідну роль в економічному, соціально-культурному будівництві.

Для точного розуміння поняття державного апарату належить підкреслити, що на відміну від державного механізму державний апарат становить систему не всіх державних організацій, а винятково державних органів, які здійснюють завдання держави і виконують функції управління. Таким чином, державний апарат є ядром державного механізму і співвідноситься з ним як частина з цілим.

У зв'язку з цим важливого значення набуває принцип поділу влади, що є моделлю побудови державного апарату, у відповідності до якої влада в державі розподіляється між законодавчими, виконавчими та судовими органами. При цьому кожний з видів влади стосовно до інших - самостійний і незалежний, що виключає можливість узурпації всієї влади тою чи іншою особою або окремим органом.

Державна влада складається з трьох відносно самостійних гілок, кожна з яких має своє юридичне підґрунтя. Ці гілки влади — законодавча, виконавча і судова — відокремилися як три основні інституціонально-правові форми публічно-владної діяльності.

Відокремлення саме цих галузей влади і відповідних їм форм не є простим проявом деякої доцільності, що упорядковує керування суспільством. Це прояв правової природи державності в цілому і природних розходженнях трьох напрямків і правових форм публічно-владної діяльності. У міру того як у ході історії усе більше виявлявся правовий початок державності, відокремлювалися саме законодавча, виконавча і судова гілки влади, але не "контрольна" чи, скажімо, "каральна". Тому що саме ці три гілки, і тільки вони (четвертої в цьому ряді не дано), вичерпують призначення держави — публічно-владне забезпечення свободи, безпеки, власності.

Законодавча гілка державної влади в офіційній формі встановлює правові норми, загальні правила, що визначають міру свободи людини в суспільстві і державі. Зокрема, законодавець встановлює правила застосування політичної сили, необхідного і припустимого з погляду забезпечення свободи, безпеки, власності. Виконавча влада втілює в собі примусову силу держави. Це система органів, що володіють, зокрема, поліцейськими повноваженнями, здатних здійснювати організований примус аж до насильства. Ці повноваження повинні бути правомірними, тобто повинні бути встановлені законом для забезпечення волі, безпеки, власності. Судова влада дозволяє суперечки про право, установлює право (права й обов'язки) у конкретних ситуаціях, для конкретних суб'єктів. Зокрема, судові рішення дозволяють чи передписують правові примусові заходи стосовно конкретних суб'єктів.

Поділ влади означає, що органи законодавчої, виконавчої і судової влад самостійні в межах своєї компетенції і не можуть втручатися в компетенцію один одного. В той же час компетенція цих органів така, що вони не можуть діяти ізольовано, і державна влада здійснюється в процесі кооперації трьох її самостійних гілок: діяльність законодавця не принесе бажаного результату без відповідної діяльності виконавчої і судової влади, здійснення правосуддя неможливе без влади законодавчої і судової і т.д. Крім того, у взаєминах гілок влади повинні бути стримування і противаги, що не дозволяють кожній з гілок влади виходити за межі її компетенції і, навпаки, що дозволяють одним гілкам влади утримувати інші в рамках компетенції.

Юридичний зміст поділу влади виражений у наступному міркуванні великого французького просвітителя Ш. Л. Монтеск'є в його основному творі "Про дух законів": Якщо влада законодавча і виконавча будуть з'єднані в одній особі чи установі, то свободи не буде, тому що можна побоюватися, що цей монарх чи сенат стане створювати тиранічні закони для того, щоб так само тиранічно застосовувати їх. Не буде свободи й у тому випадку, якщо судова влада не буде відділена від влади законодавчої і виконавчої. Якщо вона з'єднана з законодавчою владою, то життя і свобода громадян виявляться у владі сваволі, тому що суддя буде законодавцем. Якщо судова влада з'єднана з виконавчою, то суддя одержує можливість стати гнобителем. Варто пояснити, що Монтеск'є відводить роль глави виконавчої влади монарху не тому, що він прихильник монархії і противник республіки (у цьому контексті його теорію розглядати недоречно), а тому, що виконавча більш гнучка й ефективна, коли вона здійснюється одноособовим органом влади.

З цього міркування Монтеск'є випливає, що поділ влади існує в трьох аспектах чи на трьох рівнях — функціональному, інституціональному і персональному.

1.Функціональний поділ влади. Заради забезпечення свободи необхідно установити роздільно функцію прийняття рішень про примус (застосуванні сили) і функцію здійснення державного примусу. Законодавча влада встановлює правила застосування сили, судова влада допускає чи наказує конкретні міри застосування сили. Отже, ці гілки влади не повинні володіти примусовою силою, не повинні здійснювати державний примус. Оскільки такою силою володіє виконавча влада, вона сама не повинна приймати нормативні чи індивідуальні рішення про застосування сили. Отже, виконавча влада повинна діяти на підставі заради виконання законів і судових рішень.

Коли дії виконавчої влади у правовій державі пов'язані з обмеженнями свободи і власності, ці дії не тільки повинні бути законними, але й супроводжуватися попереднім чи наступним судовим контролем за їхньою законністю й обґрунтованістю. Зокрема, ст. 5 Європейської конвенції про захист прав людини й основних свобод (1950 р.) гласить, що: (1) арешт (взяття під варту), затримка, утримання під вартою можливі лише на законній підставі й у порядку передбаченому законом; (2) ці обмежуючі волю адміністративні дії припустимі лише із санкції суду чи для виконання відповідного судового рішення; (3) несанкціоновані судом арешт (взяття під варту), затримка мають потребу в негайній судовій перевірці їх законності й обґрунтованості; (4) утримання під вартою допустимо лише на підставі обвинувального вироку суду.

2.Інституціональний поділ влади. Одна особа чи установа не повинна здійснювати законодавчу, виконавчу і судову функції. Поділ влади означає відділення інстанцій, що володіють примусовою силою від них, які приймають рішення про застосування сили. Інакше кажучи, потрібно розділити державні органи, компетентні застосовувати силу і компетентні приймати рішення про застосування сили.

У цьому контексті поділ законодавчої і виконавчої влади означає по-перше, що органи виконавчої влади не вправі займатися первинною нормотворчістю, видавати нормативні акти на рівні закону.

Конституція України ст. 6 проголошує поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Законодавець не вправі втручатися в діяльність виконавчих органів, не вправі приймати рішення індивідуального характеру, що входять до компетенції виконавчої влади. У противному випадку законодавець перетвориться в інституціональну силу, що одночасно встановлює правила застосування сили.

Концепція, що заперечує принцип поділу влади, виходить з того, що законодавець (орган народного представництва) повинен контролювати діяльність виконавчих органів і може своїм законом чи іншим актом вирішувати будь-яке питання, яке входить в компетенцію виконавчої влади. Виходить, що законодавча влада повинна бути одночасно і виконавчою, щонайменше керувати виконавчо-розпорядницькою діяльністю. Але можна оцінити таке положення і з іншої сторони: орган виконавчої влади стає законодавцем. Тому що з погляду політичної арифметики байдуже, законодавець стає виконавцем чи виконавець стає законодавцем. Виникає свого роду «симбіоз» органів законодавчої і виконавчої влади, у якому законодавець уже не піклується про гарантії свободи, безпеку і власність, а підводить законодавчу базу під адміністративну сваволю.

Неприпустимість поєднання судової влади з законодавчою достатньо очевидна. Якщо суддя буде сам встановлювати і змінювати правила, по яких він судить, то виходить «шемякін суд», у якому справу виграє та сторона, що більше заплатить. Але ця вимога не заперечує можливість прецедентного права. При встановленні прецеденту суд створює норму, але надалі судді зв'язані цією нормою.

Законодавець не вправі побічно втручатися в процес проведення правосуддя, змінюючи закони, що повинні застосовуватися в справах, що цікавлять законодавця, якщо таке втручання загрожує волі, безпеці, власності. Тому існує правило: "закон, що встановлює чи обтяжує відповідальність зворотної сили не має". Разом з тим припустима юридична відповідальність лише за ті діяння, що признаються правопорушеннями в момент застосування санкцій. Тому пом'якшуючий закон має зворотну силу. За аналогічними мотивами амністію, об'явлену законодавцем, варто вважати припустимим втручанням у процес проведення правосуддя.

Заперечуючи можливість з'єднання судової влади з виконавчою Монтеск'є звернув увагу лише на одну сторону проблеми «суддя одержує можливість стати гнобителем». Дійсно, поліцейські органи, що творять «суд і розправу» нагадують надзвичайний каральний апарат тоталітарних режимів, наприклад Особлива нарада при НКВД й «трійки», що діяли в СРСР у 1938 р. Але є інша сторона: якщо суд не відділений від адміністрації, то немає державного органа, що давав би правовий захист від адміністративної сваволі. Суд повинен бути незалежний від будь-яких органів виконавчої влади, включно з міністерством юстиції.

Якщо ж судді, хоча б у силу так званого організаційного підпорядкування міністерству юстиції чи в силу фактичної залежності від бюрократичного апарату, що відає розподілом соціальних благ, так чи інакше інкорпорованих у структуру виконавчої влади, вони об'єктивно вимушені захищати корпоративні інтереси цієї влади, якщо такі зачіпаються суперечкою про право. При такому положенні суд не може бути гарантом законності, противагою незаконним акціям виконавчої влади. З метою досягнення адміністративної незалежності судів від органів законодавчої і виконавчої влади в США, Японії і деяких європейських країнах формування бюджету суддів, призначення персоналу, витрати на ведення справ і тому подібні питання знаходяться під судовим контролем.

3.Персональний поділ влади. До складу законодавчих органів не входять функціонери виконавчої влади і судді, тобто депутатами легіслатури не можуть обиратися виконавці законодавчих рішень. Однак цього здавалося б очевидного принципу несумісності депутатського мандата з посіданням інших державних посад не дотримуються в парламентарних країнах (Великобританія, ФРН і ін.), де члени уряду одночасно є депутатами парламенту. Причому таке порушення персонального поділу влади – це не недогляд у процесі формування системи поділу влади в окремих країнах, а принципова риса парламентарних країн.

Ключове значення має засвоєння поняття органу держави та його ознак. Як одне з найбільш поширених визначень державного органу можна рекомендувати таке: орган держави - це структурно організований колектив державних службовців (або один державний службовець), які наділені владними повноваженнями та необхідними матеріальними засобами для виконання певних завдань і функцій держави.

До ознак органів держави відносять:

- формування їх безпосередньо державою і здійснення державними органами своїх функцій від імені держави;

- усі вони створюються демократичним шляхом;

- для них визначені певні функції, вони наділені державно-владними повноваженнями;

- діють у встановленому законом порядку з використанням властивих їм форм діяльності;

- пов'язані між собою відношеннями субординації;

- усі разом складають одну цілісну систему державного апарату;

- кожен державний орган має юридично закріплену організаційну структуру, територіальний масштаб діяльності, спеціальне положення, в якому визначені його місце і роль у державному апараті, а також установлений порядок його взаємовідносин з іншими державними органами й організаціями

Слід знати, що всі органи держави класифікуються і складають певну структуру, елементами якої є:

а) первинні органи, тобто такі, що утворюються шляхом прямого волевиявлення всього чи певної частини населення (представницькі органи), ї вторинні, що створюються первинними, походять від них і їм підзвітні;

б) за змістом діяльності - органи законодавчої влади, органи виконавчої влади, органи судової влади, контрольно-наглядові органи;

в) за способом створення - виборні, призначувальні, ті, що успадко­вуються;

г) за територіальними масштабами діяльності - загальні (центральні), місцеві (локальні);

е) за складом - одноособові, колегіальні.

Діяльність державного апарату, державних службовців у демократичному суспільстві повинна відповідати певним вимогам: вони мають діяти на засадах демократії, принципу законності; надійно охороняти права людини і громадянина, захищати злагоду і консенсус у суспільстві, забезпечувати рівноправність націй; свої обов'язки, функції виконувати відповідно до принципу розподілу влад; співпрацювати з різноманітними громадськими об'єднаннями; застосовуючи за необхідністю методи примусу, віддавати перевагу методам переконання, виховання; виражати достойно суверенітет держави.