Тема 3. Світовий досвід формування земельних відносин і розвитку фермерських господарств

3.1. Застосування організаційно-правових механізмів регулювання сільськогосподарського землекористування

Однією із центральних проблем щодо становлення цивілізованого земельного ринку в Україні є осмислення місця і ролі держави в управлінні земельними ресурсами і землекористуванням. Низький рівень дієздатності держави є серйозною і зростаючою перешкодою для досягнення прогресу у сфері регулювання земельних відносин.

Досвід аграрних реформ у провідних країнах світу свідчить, у розвинутих країнах з ринковою економікою нерегульованого ринку земель сільськогосподарського призначення не існує. Аналіз законодавства низки розвинених країн та країн з перехідною економікою дозволяє стверджувати, що в кожній з них існують обмеження на право власності на сільськогосподарські землі, обумовлені, в першу чергу, намаганнями забезпечити охорону сільськогосподарського землекористування, стимулювати розвиток аграрної інфраструктури, унеможливити неефективну парцеляцію сільськогосподарських угідь. Ефективна земельна політика держав щодо земель сільськогосподарського призначення обумовлена завданнями із забезпечення власної продовольчої безпеки, створення домінуючих позицій на світових ринках продовольства.

Основними принципами політики ЄС стосовно власності на землю будь-якого призначення є забезпечення права на вільний рух капіталу, на відкриття та ведення приватного бізнесу та відсутність дискримінації. Історія економічного розвитку країн ринкової економіки переконливо свідчить про посилення регулюючого впливу держави на аграрне виробництво і земельний ринок, яке здійснюється шляхом створення належного нормативно-правового поля, застосування економічних важелів впливу на суб’єктів підприємництва.

Обмеження прав власності на землю сільськогосподарського призначення встановлені у законодавстві більшості країн-членів ЄС, незважаючи на те, що прямо виражених юридичних обмежень на володіння цими землями немає.

Особливо важливою регулююча роль держави є при організації функціонування ринку земель сільськогосподарського призначення. Це зрозуміло, оскільки стан землекористування в аграрній сфері в основному і обумовлює продовольчу безпеку країни.

Сказане доводять наступні приклади із законодавства і практики земельних відносин розвинутих зарубіжних країн.

Великобританія. Власник земельної ділянки може використовувати її лише у відповідності зі спеціальним дозволом, який видається йому при купівлі ділянки. Зміна призначення земельної ділянки відбувається на основі законів про планування та регулювальних планів землекористування (зонування) за дозволом муніципалітетів. Земельна ділянка може бути примусово викуплена у її власника відповідно до закону.

Переважне право придбання у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення не передбачене.

Скупка і перепродаж земельних ділянок здійснюється спеціалізованими недержавними компаніями, які між собою конкурують. Держава лише контролює їхня діяльність і стягує податки.

У Чехії іноземці можуть купувати землю, якщо вони є громадянами ЄС і постійно проживають у Чехії більше ніж 3 роки та зареєстровані як фермери.

Переважним правом набуття у власність сільськогосподарських земель державної власності користуються чеські фермери, які мають у приватній власності не менше 10 га земель та постійно працюють в межах відповідної територіальної громади не менше 3 років. Це ж право надано і орендарям земельних ділянок площею менше 500 га, якщо вони їх орендують понад 3 роки. Переважне право придбання приватних сільськогосподарських земель надано співвласникам цих земель.

У Болгарії покупець сільськогосподарських земель зобов’язаний обробляти їх не менше 5 років. Покупець сільськогосподарських земель не вправі продати їх протягом 5 років. Землевласнику не дозволяється протягом трьох років відчужувати ділянки, набуті в процесі земельної реформи, крім угод з найближчими родичами, державою і територіальними громадами, а також при обміні сільськогосподарських земель.

У Болгарії права іноземців щодо земельної власності обмежені спеціальним законом. Дія цього закону обмежена в часі 10 роками після вступу Болгарії в ЄС з наступних мотивів:

• ринок земель знаходиться в стадії становлення; у Болгарії ціни на землю в декілька разів нижчі, ніж в інших країнах ЄС;

• купівельна спроможність громадян Болгарії суттєво нижча, і вони не можуть конкурувати із громадянами інших країн;

• не завершено створення системи земельного кадастру та реєстрації нерухомості;

• вимагається здійснення заходів з консолідації земель після їхньої приватизації під час земельної реформи.

В Угорщині громадяни можуть придбати до 300 га сільськогосподарських земель. Вітчизняні юридичні особи, а також іноземні юридичні особи і громадяни не можуть придбавати у власність сільськогосподарські угіддя. Але якщо іноземний громадянин проживає в Угорщині понад 3 роки і займається сільським господарством, він має рівні права з громадянами країни щодо набуття прав власності на сільськогосподарські землі.

У Німеччині забороняється подрібнення селянських господарств і земельних ділянок при успадкуванні та при зміні власника. Після встановлення факту смерті спадкодавця землі, вся нерухомість і сільськогосподарський інвентар передаються лише одному із спадкоємців, як правило, старшому в родині, або найбільшою мірою пов’язаного з веденням сільського господарства. У випадку виникнення спорів такий спадкоємець визначається судом. За законом потрібно, щоб ця людина мала відповідну кваліфікацію, досвід роботи і можливість ефективно господарювати. Існує державний контроль за відчуженням земельних ділянок, забороняється «нездоровий перерозподіл земель». Діє державне регулювання процесу консолідації земель і ліквідації черезсмужжя.

Встановлені переважні права спадкоємця на землю, який бажає продовжувати фермерську діяльність, а також сусідніх фермерів, з метою консолідації землевпорядкувань. Передбачено довільний порядок відчуження земельних ділянок площею понад 1 га. Потенційний покупець має обґрунтувати мету придбання землі і подати свідоцтво щодо професійної підготовки. Відмова у видачі дозволу можлива у випадках, передбачених законом:

• купівля-продаж пов’язані з «нездоровим перерозподілом земель», зокрема на користь осіб, не пов’язаних з фермерською діяльністю;

• відчуження земельної ділянки призведе до надмірного подрібнення (менше 1га.);

• договірна ціна знаходиться у «грубій диспропорцій» з вартістю ділянки (відхилення понад 50 %).

Основою земельної політики в аграрній сфері є федеральний акт по використанню землі, виходячи з якого розроблені і прийняті відповідні акти по кожній із земель. Їхня мета – підтримка традиційного сільськогосподарського виробника і сприяння збереженню ним його земель. Федеральні і земельні (регіональні) акти обмежують можливості переведення сільгоспугідь в інші види використання. Передбачені заходи щодо боротьби з обезлюдненням гірських і несприятливих для сільського господарства районів.

Безпосереднє складання планів землекористування та відведення земель (зонування) здійснюється на муніципальному рівні. Загальні земельні карти щодо зонування складаються на рівні земель, а конкретна прив’язка до місцевості – на муніципальному рівні. Встановлюються окремі зони для сільського господарства, житлового будівництва, промислової діяльності, встановлюються зони туризму та полювання. Протягом 5 років після виділення зон муніципалітет повинен здійснити конкретну прив’язку вимог до кожного землеволодіння, із вказівкою видів діяльності, типів будівель і т.д.

Що стосується самого сільського господарства, то законодавча і виконавча діяльність зосереджена в руках влади земель, які несуть головну відповідальність за консолідацію господарств і проведення структурної політики. Основний зміст цієї політики полягає в ліквідації черезсмужжя, в створенні більших за розмірами господарств, по можливості єдиним масивом землі, а також у здійсненні протиерозійних заходів. Окреме законодавство допускає вилучення частини сільськогосподарських земель для дорожнього і іншого будівництва. У Німеччині достатньо обмежене право придбання землі іноземцями, тому що орган, який видає дозвіл на таку угоду, може відмовити іноземцеві під приводом, що вона суперечить захо­дам щодо вдосконалення аграрної структури або з інших мотивів. Іноземці у Німеччині володіють дуже невеликою частиною сільськогосподарських угідь.

У Франції із 36 тисяч комун (низових адміністративних одиниць) в 25 тисячах уже проведено картування і виділені сільськогосподарські зони, де дозволяється лише зведення сільськогосподарських будівель (зонування). В інших комунах ще немає таких планів, але й там діє загальнодержавне регулювання, що обмежує будівельні роботи на сільгоспугіддях.

У Франції діє специфічний закон щодо заборони лісонасаджень на сільськогосподарських землях без особливого дозволу. Власник землі зобов’язаний запропонувати купити землю місцевим фермерам, орендаторам. Якщо останні вважають ціну високою, то вони можуть звернутися в суд з проханням встановити її більш низькою. Купівля-продаж особливо родючих земель для несільськогосподарського використання забороняється.

Власнику землі забороняється залишати без обробітку землю більш, ніж на п’ять років. Після цього строку земельна ділянка може бути передана іншим особам в установленому законом порядку. Застосовується принцип «преференційного спадкоємця» у тому випадку, якщо ферма підлягає розділу між декількома спадкоємцями. Виходячи із цього принципу, місцевий суд обирає найбільш кваліфікованого кандидата у власника ферми. Йому передається все господарство, а він повинен відшкодувати протягом 10 років іншим співспадкоємцям їхню частку в спадщині. Цей строк встановлений з врахуванням реальних фінансових ресурсів селянського господарства, що робить неможливим негайну і одноразову виплату компенсації.

Законом також передбачено можливість іншого порядку організації аграрного землекористування. Він полягає у створенні «групового сільськогосподарського підприємства». Якщо один із спадкоємців протягом тривалого часу вже працював на фермі, при цьому не як найманий робітник, то відповідно до закону, йому нараховується так звана «відкладена заробітна плата», починаючи з 18-літнього віку. Це положення діє, як правило, стосовно основно­го спадкоємця. Він при цьому може свою «відкладену заробітну плату» відняти з одержуваної спадщини і там самим виплачувати іншим співспадкоємцям менші суми.

Потрібен особливий дозвіл на продаж землі іноземцям у двох випадках – якщо угода перевищує 250 млн франків, або якщо йдеться про купівлю виноградників, які за традицією в країні вважаються важливою частиною національного багатства.

США. У 1978 р. був прийнятий Акт про закордонні капіталовкладення в сільське господарство. Федеральним законом іноземцям не забороняється здобувати у власність сільгоспугіддя в США, але в кожному окремому випадку вони повинні сповіщати про це Міністра сільського господарства. Те ж стосується і лісових угідь. Фактичне обмеження прав іноземців на покупку землі здійснюється на рівні штатів. Насамперед, ці обмеження існують в основних сільськогосподарських штатах. Основна частина земельної політики формується на рівні штатів, а всі рішення районної і муніципальної влади підлягають затвердженню на більш високому рівні. В цілому такий механізм поділу відповідальності створює умови для проведення єдиної земельної політики. Один з її інструментів – картування земель, з точним позначенням можливості використання тієї або іншої ділянки і прив’язки цих карт до місцевості (зонування).

У США встановлено жорсткі обмеження прав землевласників у сфері охорони природи, здоров’я, безпеки, моральних засад і загального добробуту суспільства.

Канада. Регулювання купівлі-продажу земель має досить жорсткий характер з метою обмеження або недопущення іноземної власності на землю. Регулювання здійснюється на рівні провінцій, причому у ряді випадків воно стосується не тільки іноземців, а й нерезидентів даної провінції. У провінціях Альберта і Манітоба нерезиденти не можуть купити більше 8 га сільськогосподарських угідь. У ряді провінцій існує система пільгового кредитування на придбання у власність земель сільськогосподарського призначення, але вона не поширюється на нерезидентів. Вільна покупка сільськогосподарських угідь існує в провінціях, де сільське господарство розвинене слабо.

Японія. Діє законодавство про зонування з поділом території на сільськогосподарські і несільськогосподарські землі. Заборонено в принципі переведення земель із сільськогосподарських у несільськогосподарські. Ці зони зарезервовані тільки для сільського господарства та охоплюють 5 млн га. В несільськогосподарських зонах частина земель використовується для сільськогосподарського виробництва, тут влада має право давати дозвіл на переведення цих земель на несільськогосподарське використання. У результаті урбанізації щорічно із сільськогосподарського обороту вилучається по 30 тис. га.

Порядок спадкування визначається спільним рішенням усіх спадкоємців, вільних у виборі методу розподілу спадщини, але, як правило, не ставиться під сумнів цілісність сільськогосподарського підприємства, особливо з урахуванням вкрай дрібних земельних наділів у країні. Куплені землі можуть бути продані лише через 3 роки після їх придбання.

В Італії існує спеціальне законодавство, спрямоване на збереження сімейних ферм. У випадку наявності декількох спадкоємців, вони мають право продати свою частку, тільки основному спадкоємцеві. Якщо співспадкоємець не бажає займатися сільським господарством протягом найближчих п’яти років, його ділянка продається в примусовому порядку основному співспадкоємцеві, причому ціну за ділянку встановлюють місцеві сільськогосподарські органи. Переважним правом можуть користуватись сусідні фермери з метою консолідації землекористувань, а також держава та муніципалітети щодо земель з особливою історичною та рекреаційною цінністю.

Власники земельних ділянок, дрібніших мінімальної земельної одиниці, згідно Закону, зобов’язані створити Консорціум.

В Іспанії запроваджено правові механізми справедливої експропріації земель. Зем­ля, що знаходиться у публічній власності, продається приватним особам у два етапи. Спочатку земля переходить у приватну власність без права її продажу протягом 10 – 12 років. Після закінчення цього періоду приватна особа стає повним власником землі, якщо протягом встановленого терміну виконуватиме усі умови раціонального використання землі.

Нідерланди. У кожній провінції складається план земель (зонування). При цьому виділяються для кожного виду землекористування окремі види діяльності, із забороною яких-небудь інших. Так, наприклад, у сільськогосподарських зонах заборонена житлова й промислова забудова. На землях, позначених на плані як сільськогосподарські, заборонене будь-яке будівництво, крім будинків, безпосередньо пов’язаних із сільським господарством. Така політика обмежує права земельного власника, не даючи можливості альтернативним видам використання землі. Органи земельного контролю аналізують кожну угоду, пов’язану з переходом права власності на землю.

Норвегія. У цій країні Акт про спадкування переслідує дві цілі структурної політики – закріплення сільського населення в усіх районах країни, у т.ч. і у менш сприятливих, шляхом підтримки місцевих фермерів, причому вона орієнтується на фермера-власника землі, перешкоджаючи подрібненню господарства. За Законом господарства переходять до старшого з дітей – синові або дочці. Закон є обов’язковим і не дозволяє спадкоємцю приймати інше рішення, але допускає, що інші члени родини можуть викупити в спадкоємця ферму, якщо він на це згідний. Закон наголошує, що члени родини спадкодавця можуть мати пріоритет перед сторонньою особою по придбанню ферми. Однак і одержання спадщини або купівля ферми накладають на нового власника серйозні зобов’язання. Він повинен прожити мінімум 5 років на цій фермі і вести там сільськогосподарське виробництво.

Швеція. При одержанні спадщини потрібен дозвіл влади на ведення господарства з метою збереження його цілісності, а якщо виникає проблема з виділенням однієї з ділянок, для цього також потрібен дозвіл. Такий порядок спрямований на уникнення подрібнення господарства і збереження його життєздатного розміру, який забезпечував би розумний рівень рентабельності та дозволяв мати належний прибуток. Якщо влада не дає згоди на розділ господарства, спадкоємець зобов’язаний її продати повністю, або здати в оренду. Останнє є поширеним рішенням проблеми, що і пояснює високу частку орендованих земель у Швеції.

Обкладання великими податками вартості, отриманої внаслідок перепродажу земельних ділянок, а також відкритість документації з планування території і надання таким чином переваг в отриманні очікуваної вигоди первинним власникам запроваджені у більшості європейських країн.

Аналіз законодавства низки розвинутих країн та країн з перехідною економікою дозволяє стверджувати, що в кожній з них існують обмеження на право власності на сільськогосподарські землі, обумовлені, в першу чергу, намаганнями забезпечити охорону сільськогосподарського землекористування, стимулювати розвиток аграрної структури, унеможливити неефективну парцеляцію сільськогосподарських угідь.

Неможливо перебільшити значення цього досвіду при формуванні ринкового землевпорядного ладу в Україні, опрацюванні державної земельної політики у сфері земельних відносин і аграрного землекористування.

Таким чином, ефективність купівлі-продажу земель залежить від: розвитку земельного законодавства та, зокрема, визначення меж концентрації сільськогосподарських угідь в товарному сільськогосподарському виробництві; відновлення державного обліку земель, проведення державних інвентаризацій земе­льного фонду; удосконалення системи справляння плати за землю; активної участі держави у становленні ринку земель сільськогосподарського призначення шляхом регулювання попиту і пропозиції, застосування економічних стимулів і санкцій; проведення незатратного розмежування земель державної і комунальної власності; організаційної і фінансової підтримки консолідації земель в товарному сільськогосподарському виробництві; здійснення зонування сільськогосподарських земель та інших незабудованих зе­мель; посилення контролю за меліорацією земель; сприяння розвитку інфраструктури ринку землі.