3.1. Принципи митної політики

Розглядаючи процес формування державної митної політи­ки України та системи регулювання зовнішньоторговельних відносин взагалі, ми повинні визначити основні їх принципи. Ці принципи мають самостійне значення в якості концентрова­ного вираження змісту тих завдань, що стоять перед державою на даному етапі в митній сфері. Вони забезпечують взаємозв'я­зок законодавства, що регулює зовнішньоекономічні відносини та митної політики України. Джерелом принципів формуван­ня митної політики, як і митного права, виступають норматив­но-правові акти, але перші є більш широкими за змістом. Ми можемо виділити принципи загального значення, які є базою для розробки всієї державної політики України та специфічні принципи, що є властивими для державного регулювання зов­нішньоекономічних відносин.

Базові принципи державної політики (вони розглядалися в попередньому підрозділі цієї роботи) були визначені ще на по­чатку 90-х під час утворення самостійної держави, і вони відби­лися в Декларації про державний суверенітет України¹ та в Акті проголошення незалежності України². Згодом положення цих актів знайшли закріплення в прийнятій у 1996 р. Консти­туції України.

Як вже згадувалося, проведення державної політики відбу-

¹ Декларація про державний суверенітет України // Відомості Верховної Ради України. — 1990 — № 31. — Ст. 429.

² Акт проголошення незалежності України //Відомості Верхов­ ної Ради України. — 1991. — № 38. — Ст. 502.

47

вається у відповідності до розроблених доктрин, стратегій, кон­цепцій і програм. Для прикладу можна навести державну про­граму "Україна — 2010", розроблену за дорученням Президен­та України. У вступі до цієї програми зокрема зазначається, що її фундаментальною ідеєю є забезпечення прав і безпечної жит­тєдіяльності людини, а за мету було поставлено: "...визначити місце і роль України в геополітичному та геоекономічному прос­торі... накреслити конкретні цілі, рамкові умови та пріоритети до 2010 p., з урахуванням наявних матеріальних, фінансових, інтелектуальних, та інших ресурсів держави, накреслити опти­мальні шляхи їх досягнення"¹.

Оскільки об'єктом цього дослідження є митна політика, то найбільш цікакими для нас у Програмі є розділ І "Національні інтереси України в контексті розвитку світової цивілізації" та Розділ IX "Активізація зовнішньоекономічної діяльності".

У цих розділах Програми наголошується на тому, що осно­вою розбудови та становлення нашої держави є повернення до європейських цінностей. Але поки що рівень інтегрованості України у світову економіку є набагато нижчим її потенційних можливостей, що особливо стосується ряду конкурентоспромож­них високотехнологічних галузей; все ще продовжується спад виробництва.

Для вирішення цієї проблеми пропонується стимулювати ек­спорт високотехнологічних товарів, тоді як зараз основними експортними товарами України є метал, продукція сільського господарства, хімічної і харчової промисловості; залучення пря­мих іноземних інвестицій, шляхом створення сприятливого ін­вестиційного клімату. Підкреслюється необхідність участі на­шої держави у світових та регіональних інтеграційних економіч­них процесах, досягнення вільного доступу для українських товарів і послуг на європейський і світовий ринки.

Важливим завданням для України є отримання членства у Світовій організації торгівлі. Вступ до цієї організації забезпе-

¹ Програма "Україна — 2010". — Київ, 1999. — С. 3.

чить Україні доступ до світових товарних ринків у якості рівно­правного партнера, а це "створить достатні передумови для збільшен­ня обсягів українського експорту до 2010 р. щонайменше в 1,8-2 рази"¹. Крім того, ціллю є створення зон вільної торгівлі між Україною та ЄС, країнами Балтії та Центральної Європи. Відноси­ни з країнами СНД, які є важливими економічними партнерами, пропонується розвивати на принципах Генеральної Угоди з та­рифів і торгівлі / Світової Організації Торгівлі (ГАТТ/СОТ). Виз­начена необхідність диверсифікації зовнішньої торгівлі, оптимі-зації структури експорту та імпорту, зменшення залежності Ук­раїни від монопольних ринків імпорту або експорту.

Аналогічні стратегічні цілі державної політики, зокрема, підвищення конкурентоспроможності національної економіки та інтеграція України до Європейського Союзу, визначені і в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Реформи за­ради добробуту", розрахованій на 2000 — 2004 pp.². Вирішення таких завдань передбачає наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу, розширення експортно­го потенціалу держави.

Стосовно питань суто митної політики передбачено заходи спрощення порядку транзиту через територію України, встанов­лення єдиної ставки збору за надання послуг з митного контро­лю тощо.

Питання вдосконалення порядку перетину державного кор-дору та розширення міжнародного співробітництва розглянуті і в посланні Президента України до Верховної Ради України 2000 р. "Україна: поступ у XXI століття"³. Результативність

¹ Там само. — С. 86.

² Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Реформи за­ ради добробуту" // Урядовий Кур'єр. — 2000. — 15 березня. — № 47. - С. 3.

³ Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 — 2004 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. — 2000. — 23 лютого. — № 34 — С. 11.

48

49

всіх напрямів державної політики пов'язується в цьому доку­менті з впровадженням адміністративної реформи, яка поси­лить дієздатність держави і підвищить ефективність виконан­ня нею своїх функцій. При цьому підкреслюється, що дієздатність держави має оцінюватись її спроможністю забезпечити всіма інструментами, засобами регуляторної політики включно, кон­кретних переваг української економіки.

У цьому відношенні митна політика виступає суттєвою скла­довою регуляторної політики.

Таким чином на основі аналізу національного законодавства та практики інших країн ми можемо сформулювати ряд галузе­вих принципів формування та здійснення митної політики.

Охарактеризуємо головні з цих принципів.

Принцип єдності митної політики як складової зовнішньої політики України. Митна політика України є складовою дер­жавної зовнішньої політики і повинна формуватися у відповід­ності до цілей та принципів останньої, завдань захисту націо­нальних інтересів та національної безпеки. Митна політика за своїм змістом є складовою зовнішньополітичних позицій держа­ви і в деяких випадках політична частина останніх має пріоритет перед економічною. Таке має місце при забезпеченні виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, наприклад, при при­єднанні до міжнародних санкцій в рамках ООН, які вимагають припинення зовнішньоекономічних контактів з певними країна­ми, або виконання зобов'язань України в рамках договору щодо нерозповсюдження ядерної зброї. Задля виконання цих зобов'я­зань нехтуються можливі економічні переваги.

Принцип єдності державного регулювання зовнішньоеко­номічної діяльності та контролю за її здійсненням. Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність"¹, Україна самостійно формує систему та структуру

¹ Закон України "Про зовнішньоекономічну діяльність" від 21 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 29. — Ст. 377.

державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності на її території. Система органів, що здійснюють регулювання зов­нішньоекономічної діяльності в Україні, до якої закон відно­сить Верховну Раду України, Кабінет Міністрів, Міністерство зов­нішньоекономічних зв'язків і торгівлі, Державну Митну Служ­бу, інші міністерства та відомства, органи місцевого самовряду­вання, діє на основі єдиної законодавчої бази у відповідності до єдиних принципів та цілей. Важливою складовою регулювання зовнішньоекономічної діяльності є система державного контро­лю. Згідно зі ст. 21 МКУ¹ товари та інші предмети переміщу­ються через митний кордон України під митним контролем. Цей контроль здійснюється з метою забезпечення дотримання державними органами, підприємствами та їх службовими осо­бами, а також громадянами, порядку переміщення через мит­ний кордон України товарів та інших предметів.

Принцип єдності тарифної політики України. Згідно зі ст. З Закону України "Про Єдиний митний тариф"² на митній території України діє Єдиний митний тариф України, який являє собою систематизований звід ставок мита, яким обкла­даються товари та інші предмети, що ввозяться на митну тери­торію України або вивозяться за межі цієї території. Ставки Єдиного митного тарифу України є єдиними для всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм влас­ності, організації господарської діяльності та територіального розташування, за винятком випадків, передбачених законами України та її міжнародними договорами. Єдиний митний та­риф України базується на міжнародно-визнаних нормах і роз­вивається у напрямі максимальної відповідності до загальноп­рийнятих у міжнародній практиці принципів і правил митної справи.

¹ Митний кодекс України від 12 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 16. — Ст. 203.

² Закон України "Про єдиний митний тариф" від 5 лютого 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992 — № 19. — Ст. 259.

50

51

Принцип єдності політики експортно-імпортного контро­лю. В Україні діють єдині правила щодо порядку переміщення через митний кордон товарів та інших предметів. Частна 1 ст. 51 МКУ зокрема встановлює, що ввезення в Україну, вивезення з України та транзит через її територію товарів та інших пред­метів окремих видів може бути заборонено чи обмежено зако­нодавством України. Подібні обмеження чи заборони вводять­ся задля забезпечення національної безпеки України, захисту національних інтересів, виконання міжнародно-правових зобо­в'язань нашої держави (наприклад, це може стосуватися вивозу зброї та військової техніки, технологій подвійного призначен­ня, наркотичних речовин). Контроль за подібними операціями окрім митних органів здійснюють відповідні міністерства та відомства, правоохоронні органи України.

Принцип єдності митної території України. Він заснований на понятті територіальної юрисдикції держави. Митна терито­рія встановлює область дії митного суверенітету держави. Цей принцип є важливим для забезпечення сплати мит, митних пла­тежів, застосування інших засобів митного регулювання. Прин­ципу єдності митної території не суперечать правові норми, що встановлюють виключення певної території України зі складу її митної території, як-от: територія вільних економічних (митних) зон, митних та вільних складів, яка вважається такою, що знахо­диться за межами митної території України. Згідно зі ст. З МКУ територія України, в тому числі території штучних островів, ус­тановок та споруд, що створюються в економічній (морській) зоні України, над якими Україна має виключну юрисдикцію щодо митної справи, становить єдину митну територію.

Принцип гармонізації та уніфікації митної діяльності Ук­раїни із загальноприйнятими в міжнародній практиці нор­мами і стандартами. Цей принцип встановлено ч. 2 ст. 1 МКУ. Його основою є намагання України інтегруватися до світової економічної системи, загальноєвропейських економічних про­цесів, приєднатися до Світової Організації Торгівлі (COT / WTO),

для чого необхідно привести національні митні стандарти у відповідність до загальноприйнятих світових принципів та ви­мог, що зокрема включає недопущення застосування нетариф-них обмежень, приведення митних тарифів у відповідність до рекомендацій COT тощо.

Принцип захисту державою прав та законних інтересів учасників зовнішньоекономічної діяльності. Цей принцип за­кріплено в ч. 6 ст. 2 Закону України "Про зовнішньоекономіч­ну діяльність" і його зміст, згідно з цим Законом, полягає в тому, що Україна як держава забезпечує рівний захист інтересів всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності на її території згідно із за­конами України; здійснює рівний захист всіх суб'єктів зовніш­ньоекономічної діяльності України за межами України згідно з нормами міжнародного права; здійснює захист державних інте­ресів України як на її території, так і за її межами лише відпо­відно до законів України, умов підписаних нею міжнародних договорів та норм міжнародного права. Серед прикладів реалі­зації подібного захисту ми можемо назвати введення певних економічних заходів проти держав, які порушують права та інте­реси українських суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, виплати за рахунок бюджету або вимоги подібних виплат з боку інших держав компенсацій українським підприємством, що по­страждали внаслідок певних дій інших держав (прикладом цього можуть бути компенсації, які було виплачено країнами НАТО українським перевізникам, що понесли збитки в результаті кон­флікту в Косові влітку 1999 p.).

Принцип юридичної рівності і недискримінації, виклю­чення невиправданого втручання держави у зовнішньоеко­номічну діяльність. Цей принцип ґрунтується на ст. 42 Кон­ституції України¹, яка гарантує кожному право на підприєм-

¹ Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. — 1996. - № ЗО - Ст. 141.

52

53

ницьку діяльність, що не заборонена законом. Відповідно Закон України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (ч. 4 ст. 2) виз­нає рівність перед законом всіх суб'єктів зовнішньоекономіч­ної діяльності, незалежно від форм власності, в тому числі дер­жави, при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності. Заборо­няються також будь-які, крім передбачених цим Законом, дії держави, результатом яких є обмеження прав і дискримінація українських суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, а та­кож іноземних суб'єктів господарської діяльності за формами власності, місцем розташування та іншими ознаками; визнається неприпустимість обмежувальної діяльності з боку будь-яких її суб'єктів, крім випадків, передбачених цим Законом. Із прин­ципом виключення невиправданого втручання з боку держави та її органів в зовнішньоекономічну діяльність пов'язане право суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності на відшкодування за рахунок держави збитків, що заподіяні незаконними діями її органів. Це право ґрунтується на ст. 56 Конституції України, ст. 34 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", ст. 150МКУ.

На перший погляд може здаватися дивним порядок розта­шування вищеперелічених принципів, які відбивають пріори­тет національних інтересів, національної безпеки, зовнішньопо­літичних цілей держави перед принципом, наприклад, рівності і недискримінації суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності. Але необхідно розуміти, що ми досліджуємо принципи митної полі­тики, а не права. Право в нормативному розумінні завжди по­в'язане з державою, забезпечується силою державного примусу. Право як сукупність правових норм носить догматичний ха­рактер і не здатне еволюціонувати саме по собі. Політика ж, як суспільне явище, навпаки, пов'язана з суспільством, для неї ха­рактерна діалектична природа, політика є самодостатньою за своїм змістом і незалежною від державної влади, примусу. Політика змінюється разом із суспільством, суспільними органі­заціями, державою. Політика стоїть над правом, подобається це

комусь чи ні, і зміни в праві обумовлюються змінами в політиці та в суспільній свідомості. Йдеться про право у вузькому змісті як сукупності правових норм, що діють у державі.

В ситуації, коли, наприклад, в рамках митної політики дер­жава А вживає заходи у відповідь на дискримінаційні дії держа­ви Б, ці дії завдають збитків у першу чергу резидентам дер­жави Б, які юридичне не несуть ніякої відповідальності за дії уряду, а вже потім, опосередковано, завдаються збитки економіці держави Б. Аналогічно поняття національної безпеки і націо­нальних інтересів мають пріоритет перед інтересами окремих фізичних та юридичних осіб. Саме з цих причин можна говори­ти про правові принципи митної політики з певними застере­женнями, оскільки правові норми не можуть відображати дина­міки зовнішніх та внутрішніх об'єктивних факторів. Подібні зміни зовнішніх та внутрішніх об'єктивних факторів виклика­ють зміни в змісті політики взагалі та державної політики, зок­рема, а ті, в свою чергу, ініціюють законотворчій процес, резуль­татом якого стають зміни в правових нормах.

Політика та мораль є двома неправовими системами ціннос­тей і норм, що існують у суспільстві. За своїм внутрішнім змістом політика є не завжди моральна, а для досягнення висо­коморальних цілей (наприклад здобуття або забезпечення неза­лежності, суверенітету могутності держави) всі засоби мають моральне виправдання, хоча, звісно, ніяка мета не може виправ­дати аморальні засоби. Остання теза є характерною для сучас­ного цивілізованого, розвинутого суспільства але й в такому суспільстві вона залежить не стільки від політиків, скільки від наявності суспільного контролю за діяльністю державної вла­ди, політичної конкуренції та рівня політичної культури.

У створенні правових норм можуть брати участь тільки певні державні органи, що мають відповідні повноваження, а от суб'єк­тами політичної діяльності, окрім держави, є суспільство та ок­ремі індивіди. Це правило діє і в процесі формування митної політики, наприклад, при здійсненні адміністративного провад-

54

55

ження по антидемпінгових справах, які можуть бути ініційо­вані за поданням постраждалих фізичних та юридичних осіб суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності (ст. 12 Закону Ук­раїни "Про захист національного товаровиробника від демпін­гового імпорту"¹).