48. Разработка и реализация государственной политики в сфере управления.

Государственная политика – система принципов и ценностей, формирующих цели государственного управления в определенной сфере, а также норм, управленческих мер, решений и действий, направленных на их достижение.

Формирование государственной политики – провозглашение принципов и ценностей, постановка целей государственной политики, разработка и принятие решений по их достижению, определение управленческих мер и действий, направленных на их достижение.

Реализация государственной политики – принятие и выполнение управленческих мер, решений и действий для достижения целей государственной политики, контроль их исполнения, оценка полученного эффекта и корректировка государственной политики в режиме обратной связи.

Системность государственной политики – качество государственной политики, характеризующее высокую степень учета многогранности взаимосвязей и взаимозависимостей общественных отношений при формировании и реализации политики.

Устойчивое развитие – постоянное улучшение значимых характеристик объекта управления в долгосрочной перспективе.

Прозрачность государственной политики – качество государственной политики, при наличии которого стороннему наблюдателю очевидны порядок учета различных интересов при формировании и реализации государственной политики, процедуры принятия и реализации решений и результаты их исполнения.

Предсказуемость и устойчивость государственной политики – качество государственной политики, характеризующее степень защиты процессов ее формирования и реализации от произвольного и неправового вмешательства.

Эффективность государственной политики – способность таким образом задать и организовать управленческую практику государственной власти, чтобы в результате ее деятельности были бы достигнуты провозглашенные государственной политикой цели.

Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, иерархия которых организует весь массив последних при всем их многообразии и динамике в стройную систему.

Решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит Президенту РФ как главе государства. В силу нормы статьи 80 Конституции РФ в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с пунктом «е» статьи 84 и другими положениями Конституции РФ, Президент РФ определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию РФ, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.

Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента РФ определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития РФ.

В современном законодательном процессе посланиям Президента РФ придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания РФ строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными в ежегодных посланиях Президента РФ. Законопроекты, которые вносятся Президентом РФ и Правительством РФ в целях реализации посланий Президента РФ, рассматриваются в первоочередном порядке.

В последнее время с каждым годом данная тенденция только усиливается: Главное контрольное управление Президента РФ ежегодно готовит доклад об итогах реализации послания главы государства Федеральному Собранию РФ на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления.

Закон определяет, что первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, должно содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В данном разделе характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие РФ на среднесрочную перспективу. При этом, в соответствии с Законом, Правительство РФ при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу ориентируется на положения, содержащиеся в послании Президента РФ.

Кроме того, Правительство РФ должно обеспечивать разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу.

Анализ действующих в России документов политического характера (доктрины, концепции, стратегии и т.п.) показывает с управленческой точки зрения их несистемность. Во-первых, бесспорно, что с государственной и политической точки зрения именно это их качество позволяет активно опираться в управлении государством не на норму (пусть даже и перспективно-долгосрочную), а на идеологию (в случае с Россией, например, либеральную экономическую догматику). Опора на идеологический, а не на нормативно-управленческий формат решения проблем дает большую свободу для институтов государственной власти в идеологических дискуссиях и научных подходах, но не стимулирует поиск оптимальных и рефлексивных к практике управленческих решений, ориентированных на развитие российского общества и государства, на достижение провозглашенных целей.

Во-вторых, неясный формат документов делает их малопригодными для применения ни в качестве стратегического ориентира, ни в качестве руководства к действию. Более того, как указано выше, в настоящее время эти документы находятся вне системы нормативных правовых актов. Формирование политической практики, основанной на доктринальных документах, в российской политической системе в должной мере не развито. Институты законодательной власти не раз предпринимали попытки создать доктринальные документы путём процедуры публичного обсуждения, например, в областях энергетики и транспорта, но лоббистская ангажированность так и не позволила им стать руководством к деятельности институтов государственной власти. Хотя формально процедура согласования интересов при разработке этих документов и была соблюдена.

В-третьих, результаты социологических исследований показывают разрастание ценностного конфликта между основными группами интересов в политической системе и бюрократически ориентированным аппаратом государственного управления. Результатом этого конфликта становится отчуждение групп интересов от управления государством.