1.9.4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади47

Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформацій­ними, інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління певним чином визначає умови виробництва матеріального продукту та надання послуг, а іноді й послідовність їх по­дальшого використання. Всі економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визначаються за прави­лами і в порядку, встановленими законодавчими та норма­тивними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом діяльності державного апарату є спрямуван­ня та моніторинг використання ресурсів. Предмет еконо­мічної діяльності апарату зумовлений цілями його функціо­нування щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і конкретної особи.

При цьому державний апарат має також відстежувати всі зміни ринкової кон'юнктури з метою внесення відповідних коректив до нормативно-правових актів і своїх дій, суворо стежити за дотриманням положень і вимог цих актів, уста­новлених правил і застосовувати економічні та адміністра­тивні заходи впливу.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправ­ного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава висту­пає через свій апарат, який розпоряджається державною влас­ністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухо­мості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ре­сурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Держава унормовує правила та процедури функціонуван­ня сучасного ринку, що використовуються нею для забезпе­чення життєдіяльності всього суспільства. При цьому дер- жавний апарат перебуває під постійним впливом і тиском економічних закономірностей, стану розвитку ринкових відносин, принципів організації та правил і норм функціо­нування ринку. Тим самим, функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, державний апарат має постійно змінюватися, перебу­вати в постійному русі й розвиткові.

Економічний аналіз ринку, що певним чином враховує й соціальний стан суспільства, має бути певною домінантою при синтезі системи державного управління, а юридична техні­ка — лише засобом правової легітимізації.

Тим самим постає проблема ефективності діяльності дер­жавного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на во­лодіння державною власністю.

З економічного погляду володіння власністю вимагає про­фесійного розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, притаманно використанню приват­них способів господарювання, зумовлених приватною заці­кавленістю, мобільністю та динамізмом⁴⁸.

Іншим напрямом економічної діяльності державного апа­рату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окре­мий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифіка­цію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гаран­тійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умо­вах повернення, оплатності та прибутковості; запроваджен­ня комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апа­рат діє як звичайний учасник ринку.

Роль державної служби як професійної діяльності пра­цівників державного апарату в організації економічної діяль­ності держави постає ключовою. Державна служба забезпе­чує здійснення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участь у формуванні та реалізації державної економіч­ної політики, регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цим ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності як запровадження цієї полі­тики, так і всього державного управління.

Державна економічна політика інтегрує інтереси суспіль­ства та господарюючих суб'єктів, тобто є певним «компромі­сом між численними та різноманітними інтересами су­спільства і суб'єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу»⁴⁹ та з ураху­ванням соціально-економічного стану. Тому нормативно-пра­вового регулювання потребують не тільки механізми реалі­зації економічних функцій держави, а й правове, законодав­че закріплення процесів формування, затвердження, впро­вадження та контролю економічної політики.

Всі процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

Треба зазначити, що ефективність державної служби пев- пим чином тотожна ефективності діяльності органів дер­жавної влади. Тому в центрі уваги мають бути питання мак- роекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом⁵⁰.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важ­ливу роль. У ринкових умовах держава стає «рівнозначним суб'єктом господарювання та важливою складовою у націо­нальному виробництві країни»⁵¹.

Перехід до держави як виробника послуг і товарів зумов­лює підвищення значення поняття високоефективного дер­жавного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на мак- рорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в дер­жавному секторі. Тим самим значно підвищується зна­чущість оцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, тобто показників, що об'єд­нуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності ор­ганізацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того ж явища⁵². Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації, оскільки реалізація цілі за допо­могою наявних ресурсів є формальною метою організації.

Разом з тим організації взаємодіють з навколишнім се­редовищем, тобто є відкритими системами⁵³. Внаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори мають надавати динамізму та рухомості функціо­нальній та організаційній структурам державного апарату та органів влади. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей та позитивних настанов, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною відстежувати стан зовнішнього оточення. При цьому показники ефективності організації постають багатомірними⁵⁴.

Оцінка функціонування державного апарату як і державно­го управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме: насамперед з функціональним, тобто забезпечення виконан­ня завдань і функцій держави, та витратним. Функціональна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розвитку, в рішенні тих проблем, що виникають у процесі соціально- економічного розвитку та суспільної життєдіяльності⁵⁵.

Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох аспектах, а саме: оцінки досягнення цілей функціонування органу та оцінки ефективності діяльності органу.

Треба зазначити, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб'єктами здійснюється з різних позицій.

Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяль­ності як для усвідомлення правильності обраного курсу соці­ального та економічного розвитку, так і для прийняття осо­бистого рішення в період виборів.

Законодавця мають цікавити передусім можливі наслідки цієї діяльності, а також, з прагматичного погляду — резуль­тати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.

Державного службовця — характер діяльності для досяг­нення цілей, що поставлені перед органом. Останній виму­шений визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяль­ності органу державної влади замінюються систематичним контролем за ефективністю його діяльності.

Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особис­тої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут⁵⁶.

Об'єктом аналізу є результат діяльності⁵⁷ органу управлін­ня. Останній є тільки організаційною структурою, що забез­печує отримання необхідного результату діяльності.

При цьому доцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стадіях:

• при формуванні пропозицій щодо цілей державної політики та їх реалізації;

• при правовому їх закріпленні або затвердженні;

• на етапах визначення необхідних та достатніх ресурсів;

• при наданні послуг або виробництві товарів з метою реалізації визначених цілей;

• при оцінюванні досягнення визначених цілей.

Фактично ефективність має оцінюватися протягом усьо­го циклу «мета — випуск».

Враховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріп­лення — формування ресурсно-витратної складової — тру- довитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування актуальною є оцінка його спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалі­стю організаційно-функціональної структури, кадрового за­безпечення тощо, додільно вирішувати питання про пере- дання реалізації зазначених цілей іншим органам або ство­рення окремого органу управління.

Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснен­ня оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, за­доволення запитів громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність державного орга­ну. Треба зазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше — діагно­стоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників, відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівно­значною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно роз­глядати в сукупності. Інший підхід може призвести до по­ліпшення окремих показників без достатнього аналізу можли­вих наслідків для якості надання послуг. Такі показники, як правило, віддзеркалюють лише збільшення обсягів роботи, що виконується, чи товарів. Тим самим вони не повною мірою від­повідають оцінці задоволення потреб громадянина та суспіль­ства і не можуть бути показниками ефективності діяльності органів державної влади. Тобто з цією метою необхідно засто­совувати такі показники, які б оцінювали діяльність держав­них службовців саме щодо підвищення добробуту суспільства⁵⁸.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прий­нято визначати відношенням результатів, фактично отри­маних із залученням певних ресурсів, до максимальних ре­зультатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів⁵⁹.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва то­варів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що зумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління необхідно враховувати певний ступінь невизна­ченості поставленого завдання, що відображається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефектив­ності. Цим зумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Під нею необхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діа­гностичності, має певний вимір, є методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низь­кий ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдан­ня, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками є різні напівзапрограмовані зав­дання із середнім ступенем невизначеності. Ці категорії завдань вимагають застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління зале­жить також від частки рутинних завдань у його роботі⁶⁰. Стосовно робіт, які не мають або майже не мають рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності².

Перш за все, тільки до рутинних операцій можуть засто­совуватися нормативи і стандарти, частка яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й харак­тер оцінок його діяльності⁶¹.

Треба зазначити, що витрати й обсяги робіт не повною мірою є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефектив­ності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска¹, можуть бути оцінки заздалегідь підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реа­лізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомо­гою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потре­бам громадян, їх готовність сплачувати ці послуги; задово­лення громадян діяльністю даного органу тощо.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять харак­теристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефектив­не їх виконання тощо.

Підсумовуючи, можна констатувати: перше — особливу увагу при оцінюванні ефективності діяльності органу дер­жавної влади слід приділяти невизначеним завданням; дру­ге — необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцін­ки досягнення мети.

Для систематичного та підсумкового контролю ефектив­ності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служ­би в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.

1. Аналіз технологічних процедур розробки та затвер­дження програми діяльності органу державної влади з ви­значенням діагностованих цілей.

2. Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:

• статті бюджету органу державної влади мають відоб­ражати всі аспекти програми діяльності органу на певний період, шляхом застосування програмно-цільового методу організації діяльності органу;

• статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті послуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконана для надання цих послуг, а також послуг та/або ресурсів, які необхідні та достатні для забезпечення досягнення програм­них цілей діяльності органу. Тому для оцінювання ефектив- пості функціонування органу має слугувати діяльність, а не функція чи завдання;

• бюджет має бути сформований за допомогою показ­ників діяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльності;

• фінансово-економічне обґрунтування програми діяль­ності має спиратися на фактичні, розрахункові та прогнос­тичні питомі витрати.

  3. Експертиза функціональної та організаційної струк­тури органу державної влади відповідно до цілей його функ­ціонування.

  4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кад­рового забезпечення реалізації цілей діяльності органу дер­жавної влади.

  5. Дослідження основних показників «випуску» (тобто надання послуг та забезпечення випуску товарів) у визна­ченій кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнім контролем, здатним стимулювати поступове дов­готривале зростання ефективності в державному управлінні. При цьому на вказані заходи контролю також мають перед­бачатися певні витрати, що сприятиме, крім іншого, інфор­муванню громадськості про діяльність органу з надання пев­них послуг і виробництва товарів з метою забезпечення по­треб і добробуту населення.

  6. Проведення поточного контролю ефективності вико­ристання бюджетних коштів та ефективності діяльності дер­жавних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.

  7. Проведення громадського оцінювання діяльності орга­ну шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу.

Тим самим аналіз виконання бюджету органу державної влади разом з незалежною оцінкою експертів надасть мож­ливість оцінити ефективність як цього органу, так і профе­сійної діяльності його працівників — державних службовців.

Головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефек­тивності державної служби є поєднання наукових і прак­тичних знань різних наукових галузей: макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Потрібна не тільки виключно економічна модель «витрати — випуск» (мається на увазі не лише товарів, а й послуг, необхідних для забезпечення і підвищення добробуту населення) на макро- та мікрорівнях, а й раціональна юридична техніка формування та прийнят­тя рішень за умов ринкової економіки, професійний кваліфі­кований персонал органів державної влади, сучасна держав­на служба, адекватна умовам демократичної, соціальної, пра­вової держави.