2.1.3. Інститут Президента та державне управління

Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент¹ України, який здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призна­чення як «глави держави».

У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу — тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу — тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівниц­тва урядом.

Інститут президентства поширений більш ніж у 130 краї­нах, що входять до ООН. В Україні його було введено 5 лип­ня 1991 р. Законом «Про застосування поста Президента Української PCP і внесення змін і доповнень до Консти­туції (Основного Закону) Української PCP».

Центральною фігурою в інституті президентства є Прези­дент України, який за Конституцією визначений як глава держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не якісь її гілки.

Як глава держави Президент виступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її імені у міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечує єдність держави. Специфічним є відношення поста Президента до виконавчої влади. Президент виступає в статусі глави дер­жави зі значними компетенційними преференціями щодо виконавчої влади. Президента можна віднести до виконав­чої влади лише функціонально, у зв'язку з певним обсягом повноважень, але він не належить до неї структурно як окрема структурна ланка органів виконавчої влади.

Президента України обирають громадяни України на ос­нові загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Конституція України встановлює недоторканність Прези­дента під час виконання ним своїх повноважень. Повнова- ження Президента закріплені в Конституції й об'єднують:

• повноваження у сфері законодавства;

• повноваження щодо діяльності Верховної Ради;

• повноваження, пов'язані з призначенням на посади і звільнення з посад членів Кабінету Міністрів та інших поса­дових осіб;

• установчі повноваження;

• повноваження у сфері забезпечення державної неза­лежності, національної безпеки та оборони країни;

• повноваження в галузі правосуддя;

• повноваження, пов'язані з наданням громадянства Украї­ни та його позбавленням, наданням притулку в Україні;

• представницькі повноваження.

Зазначені групи повноважень не делегуються. Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до вико­нання на всій території України.

Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах уряду, а й межах виконавчої вла­ди взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр- міністром. Таким чином, поряд з повноваженнями, які ви­пливають зі статусу поста глави держави, Президент наділе­ний широкими повноваженнями у сфері формування та спря­мування діяльності органів виконавчої влади.

Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Діяльність Президента забезпечує низка до­радчих, консультативних та допоміжних інституцій.

Серед найважливіших із них — Рада національної безпе­ки і оборони України та Адміністрація Президента.

Рада національної безпеки і оборони України є коорди­наційним органом з питань національної безпеки і оборо­ни, який вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, координує і здійснює конт­роль за діяльністю органів виконавчої влади в цій сфері у мирний час і в умовах воєнного або надзвичайного стану.

До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх (прав, Міністр закордонних справ. Через цей орган Прези­дент може активно взаємодіяти на організаційному та функ­ціональному рівнях з міністерствами «силових» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.

Адміністрація Президента України — це допоміжний орган, який є апаратом Президента України⁶⁶. Адміністрація здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента України. Керівництво адміністрацією здійснює глава адмі­ністрації, який призначається на посаду і звільняється з по­сади Президентом. У структурі адміністрації Президента України є посадові особи і підрозділи, які підпорядковують­ся главі держави безпосередньо, а також посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави опосеред­ковано, через главу адміністрації Президента України.

Президенту України безпосередньо підпорядковуються три такі категорії посадових осіб:

• призначення і звільнення яких здійснюється главою дер­жави: Глава Адміністрації Президента України, Перший по­мічник Президента України, постійний представник Прези­дента України в Конституційному Суді України та постійний представник Президента України у Верховній Раді України;

• призначення яких здійснюється главою держави за про­позицією Глави Адміністрації: перший заступник та заступ­ники Глави Адміністрації, керівники структурних підроз­ділів;

• призначення яких здійснюється Президентом України за пропозицією першого помічника Президента України і за погодженням з Главою Адміністрації: помічники Президента України, радники, наукові консультанти, консультанти та референти.

Структурними підрозділами Адміністрації, що безпосеред­ньо підпорядковуються главі держави, є: Головне управлін­ня з питань зовнішньої політики та Головне контрольне управління. Інші посадові особи призначаються і звільня­ються з посад Главою Адміністрації Президента України і підпорядковані безпосередньо йому.

За рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом, Президент України має право формувати консультативні, дорадчі та інші органи. Відповідно до указів Президента України при ньому діють консультативно-дорадчі органи: Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Украї­ні; Координаційна рада з питань місцевого самоврядування; Координаційна рада з питань державної служби; Національна рада з питань статистики; Міжвідомча координаційна комі­сія з питань приватизації стратегічно важливих промисло- зих підприємств; Експертна рада підприємців; Рада регіо­нів; Координаційна рада з питань внутрішньої політики; Комісія з питань повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами, та понад тридцять інших⁶⁷.

Президент України призначає керівників (голів) комісій, рад, палати, за поданням яких призначає персональний склад допоміжних органів.

Розділ 2.2

СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ: ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА, УПРАВЛІНСЬКІ ЗВ'ЯЗКИ

2.2.1. Єдина система органів виконавчої влади

Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконав­чої влади, яка, реалізуючи певну частину повно­важень держави, виконує функції, пов'язані з реалі­зацією положень Конституції держави, її законів та інших нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідну систему, основним при­значенням якої є виконання та забезпечення вико­нання положень Конституції та законів держави.

Поняття «система органів» має потрійне смис­лове навантаження.

По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (органів виконавчої влади) певних ознак, притаманних соціальним системам, зо­крема таких, як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взає­мозв'язків між структурними ланками тощо⁶⁸.

По-друге, воно фіксує відокремленість певної групи дер­жавних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів.

По-третє, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи.

Перший аспект системи органів виконавчої влади перед­бачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначених політичною системою цілей та владних рішень зверху донизу. Відповідно до Конституції вищим органом, що очолює вертикаль виконавчої влади, є Кабінет Міністрів України.

Реалізацію другого аспекту — відокремлення органів виконавчої влади від інших органів державної влади — за­безпечує Конституція України. Особливістю виконавчої влади як гілки державної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчий характер і забезпечує практичну організацію виконання законодавчих і нормативних актів.

Третій аспект системи органів виконавчої влади розкри­вається в розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», де обґрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої вла­ди — вищий, центральний, місцевий.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

1. Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.

2. Центральний рівень — міністерства, державні коміте­ти, центральні органи виконавчої влади прирівняні до дер­жавних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють:

• органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

• органи спеціальної — галузевої та функціональної — компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядку­ванні водночас і центральному, і місцевому органу виконав­чої влади.

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлін­ську за своїм змістом діяльність, іноді використовується визначення системи цих органів як «апарату державного управління »⁶⁹.

Трансформаційні процеси, що відбуваються в економічній, соціальній, політичній сферах суспільства, висувають підви­щені вимоги до системи органів державної влади щодо ви­роблення дієвих механізмів управління їх розвитком.

Однак система виконавчої влади в Україні залишається неефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку грома­дянського суспільства, динамічного формування соціально- економічного укладу та демократичної правової держави.

Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать: со­ціальні індикатори, насамперед — рівень безробіття і реаль­них доходів населення; неефективне управління державною власністю, внаслідок чого величезний виробничий потенці­ал фактично не працює на державу; невиправдане втручан­ня держави в діяльність суб'єктів господарювання, що галь­мує розвиток підприємництва в Україні².

Серед основних причин низької ефективності виконав­чої влади можна назвати:

• неузгодженість дій різних виконавчих структур, не­послідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисципліну;

• дублювання споріднених функцій різними органами;

•— надмірну концентрацію функцій управління на вищих щаблях виконавчої влади;

• незбалансовану регіональну політику;

• закритість органів виконавчої влади для контролю з боку суспільства;

• корупцію та економічну злочинність у державних структурах, а також низький престиж державної служби в Україні⁷⁰.

Ця ситуація є свідченням необхідності вироблення дієвих механізмів реформування системи органів виконавчої вла­ди з метою підвищення ефективності її функціонування.