1.1.5. Основні теорії та школи управління

Формування теорії управління як галузі науки, визначення відправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапі, передбачає вивчення теоретичних підходів, що сформува­лися протягом тривалого періоду і знайшли підтвердження в рамках загальносистемних, теоретико-інформаційних, кібер­нетичних, економічних, правових, соціологічних досліджень.

Необхідність вивчення фундаментальних взаємопов'яза­них понять, принципів, законів, аксіом, тверджень, що висту­пають елементами окремих теорій управління, зумовлена потребою забезпечення зв'язку теорії і практики управлін­ня через вироблення принципів практичної діяльності, мето­дик вирішення проблем, моделювання ситуації, які б сприя­ли створенню ефективного інструментарію управлінської діяльності.

Державне управління стоїть перед дилемою у своїх спро­бах створити всеохоплюючу теорію державного управління, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформованих теорій і сприяла підвищенню його ефективності.

М. Мескон виділяє чотири основні підходи в розвитку теорії та практики управління¹¹: школи в управлінні; про- цесний підхід; системний підхід; ситуаційний підхід.

Треба зазначити, що перший напрям, який названий шко­лою в управлінні, містить низку підходів, характерних для різних шкіл, а саме:

• підхід з погляду наукового управління — школа науко­вого управління (1885—1920);

• адміністративний підхід — класична або адміністративна школа в управлінні (1920—1950);

• підхід з погляду людських відносин — школа людських відносин (1930—1950);

• підхід з погляду поведінки — біхевіористична школа (1950 — донині);

• підхід з погляду кількісних методів — школа науки управління, або кількісний підхід (1950 — кінець 1960);

• підхід з погляду «чутливої» («responsive») адміністрації, поліцентризму, «плоских» структур.

Школа наукового управління (Ф.У. Тейлор, Ф. Гілберт, JI. Гілберт, Г. Гантт) забезпечила використання наукового аналізу для визначення найкращих способів досягнення не­обхідних результатів, ввела поняття хронометражу у вико­нання роботи, аналіз операцій, що виконуються, враховувала людський фактор, акцентувала увагу на важливості підбору

кадрів. Наукове управління також визнавало необхідність відокремлення управлінських функцій від фактичної вироб­ничої діяльності.

Теорія управління бере свій початок з індустріальної рево­люції та принципів ліберальної економіки, поширюючи свій вплив аж до наших днів у більш-менш модифікованій формі.

Засновником американської науки управління прийнято вважати Фредеріка Тейлора. У межах цієї теорії Тейлор' (1856—1915) може бути визнаним засновником руху, відо­мого під назвою «наукова організація праці». Довівши важ­ливість застосування на практиці методів наукової органі­зації праці, Тейлор сформулював обов'язки адміністрації і вперше показав, що саме вона має брати на себе всю ініціати­ву щодо планування, організації праці, навчання персоналу аж до підбору знарядь праці на кожному робочому місці. А всі працівники повинні строго виконувати закріплені за ними завдання. Обгрунтування необхідності управління працею, за­міни грубо практичних методів виробництва строго науковими, стимулювання працівників з метою формування у них заці­кавленості у високих результатах праці — найбільш харак­терні новації школи наукового управління Ф. Тейлора.

Поряд з цим теорії Тейлора були притаманні суттєві не­доліки, що викликало значну її критику. Основна помилка Тейлора полягала в тому, що у своїх роздумах при формулю­ванні узагальнень він виходив із неіснуючої в природі так званої економічної людини, тобто людини, єдиною метою діяльності якої є прагнення до одержання максимальної матеріальної вигоди від своєї праці. При цьому не враховува­лися психологічні моменти та індивідуальні елементи у фор­муванні ставлення людини до своєї праці, а звідси і до про­дуктивності праці, ігнорувались блага самого працюючого.

Помилки теорії Тейлора — ігнорування блага осіб, які виконують роботу, і моментів особистого характеру — нама­гався подолати в теорії організації праці інший основопо­ложник цієї науки, американський інженер Г. Емерсон. Його заслугою є посилення уваги до теоретичного боку дослідження проблеми організації праці і поглиблення досліджень у на­прямку розмежування процесу організації на простіші скла­дові, що дало можливість більш глибоко аналізувати процес

управління. За допомогою такого аналізу Емерсону вдалося сформулювати принципи правильної організації управлін­ської праці у знаменитих, так званих дванадцяти принци­пах продуктивної праці Емерсона: наявність зрозумілої мети; здоровий глузд в організації; кваліфікована рада; дисциплі­на; чесна поведінка; швидка і систематична перевірка результа­тів; порядок роботи; існування норм і зразків; відповідні умови роботи; розроблені методи діяльності; точний інструк­таж роботи; система заохочення.

Обидві концепції досліджень у галузі організації праці — концепція Тейлора і концепція Емерсона —■ стосуються пи­тань управління приватним підприємством.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідність застосування досягнень нової науки в діяльності органів державного управління, був француз Анрі Файоль. Припус­каючи, що основні принципи теорії управління однакові як для управління великим підприємством, так і для держав­ного управління, він зробив спробу визначити принципи й основи правильної організації діяльності адміністративного апарату. Вихідним пунктом для досліджень Файоля стало сформульоване ним положення про те, що соціальні явища, подібно до фізичних, підпорядковані природним законам незалежно від нашої волі. Прагнучи сформулювати ці зако­ни глибше, ніж його попередники, він розділив процес управління на первинні складові елементи і розробив шляхи ефективного формування цих елементів. Файоль вважав, що процес управління складається з таких складових: передба­чення, організації, видання розпоряджень, координації, конт­ролю. Ніхто до Файоля не показав так переконливо, що функ­ція управління не є простою, що це функція, яка включає цілий ряд простіших елементів.

У результаті своїх досліджень А. Файоль сформулював принципи правильного функціонування органів управлін­ня. Він виклав їх у 14 пунктах: розподіл роботи; авторитет керівництва; внутрішня дисципліна; єдність керівництва; єдність видання розпоряджень; підпорядкування індивіду­альних інтересів більш загальним інтересам; винагорода; централізація; внутрішня ієрархія; порядок; рівність прав і обов'язків; стабільність персоналу; вимога виявлення ініціа­тиви адміністративним персоналом; єднання персоналу.

Формулювання цих принципів управління є основним внеском класичної теорії, який показав, що таке негативне явище, як свавілля в управлінні, можна ліквідувати формаль­ними процедурами. Недоліком адміністративного підходу Файоля була спроба підняти ефективність організації поза людиною, за рахунок виконання адміністративних процедур з управління формальною стороною організації.

Отже, можна зробити висновок, що класична теорія, праг­нучи виробити універсальні принципи управління і визнаю­чи значення людського фактора, проте, не ставила своєю ме­тою вирішення завдань ефективної мотивації праці.

Метою класичної школи (А. Файоль, Л. Урвік, Дж.Д. Муні, А.К. Рейлі, Ал.П. Слоун) було забезпечення ефективності роботи всієї організації, визначення універсальних принципів управління. Останні стосувалися двох основних аспектів: розробки раціональної системи управління на базі основ­них функцій бізнесу; побудови структури організації та управління працівниками. Її здобутком можна вважати за­пропоноване описання функцій управління та систематизо­ваний підхід до управління всією організацією. Необхідно наголосити, що система управління має забезпечити реаліза­цію основних функцій бізнесу, тобто отримання прибутку від діяльності.

З погляду управління державою «класична» школа скон­центрувала свої зусилля на вивченні організаційних струк­тур, їх ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу службовців різних рівнів, нормативного врегулювання всіх аспектів діяльності органу управління.

Теорія бюрократії. Світове визнання здобула теорія «іде­альної бюрократії, або бюрократичної організації» М. Вебе­ра (1864—1924), яка багато в чому подібна до класичної тео­рії. На думку М. Вебера, можна побудувати суспільство і забезпечити його ідеальне функціонування за допомогою спеціальних управлінських організацій — бюро із суворою ієрархічною підлеглістю, які розглядаються як форма влади демократичного управління й умовою ефективного функціо­нування яких є дотримання таких принципів: чіткий поділ праці на основі функціональної спеціалізації і відповідаль­ності між співпідпорядкованими «бюро»; наявність чіткої

ієрархії влади; система правил, що визначають поведінку кожного члена організації; система процедур, що визнача­ють порядок дії у всіх ситуаціях, які трапляються у процесі функціонування організації; інтегрування особистих якос­тей у взаємовідносинах між співробітниками організації; відбір і просування по службі працівників з урахуванням їх кваліфікації; дотримання «соціальної» дистанції між керів­никами і виконавцями.

У теорії термін «бюрократія» використовується як сино­нім слів «управління», «адміністрування», означаючи раціо­нально організовану систему управління, в якій справи ви­рішуються компетентними службовцями на належному про­фесійному рівні й у повній відповідності до законів та інших правил.

М. Вебер розглядав бюрократію як професіоналізм у сфері менеджменту, що виключає дилетантизм і який, на його думку, передбачає заміну «харизматичного» лідера, що характери­зується перш за все яскравими індивідуальними рисами, на бюрократичного лідера, який володіє певними адміністра­тивними навичками. Незаперечні переваги бюрократизму порівняно з іншими методами автор вбачав у високій точ­ності виконання робіт, суворій дисципліні, стабільності пер­соналу та відповідальності.

І все-таки запропонована Вебером теорія на практиці не забезпечувала оптимальності у розв'язанні проблем і підви­щенні ефективності управління. Більше того, дотримання вимоги діяти в суворій відповідності до написаних правил часом давало протилежні результати, породжуючи форма­лізм або низьку ефективність діяльності апарату управління.

На адресу бюрократичної системи управління практично з моменту її зародження обрушилась критика, об'єктом якої стали «нелюдяність» бюрократії, її байдужість до потреб пра- , цівника. Сучасна критика висуває як аргумент той факт, що адміністративні структури, які функціонують на основі бю­рократичної системи управління, неповороткі й позбавлені гнучкості. При цьому випускається з поля зору, що в основу бюрократичної системи покладено методи наукової органі­зації праці, гнучкі за своєю сутністю, але спрямовані тільки на підвищення продуктивності організаційно-технічних за­собів, а другий бік продуктивності — ефективна система управління персоналом (індивідуальна складова продуктив­ності) не береться до уваги.

Всі перекоси адміністративного підходу до управління саме і зумовлені низьким рівнем індивідуальної складової продуктивності. Створення ефективної системи управління персоналом, орієнтованої на забезпечення максимально ви­сокого рівня індивідуальної продуктивності праці на кож­ному робочому місці в ієрархічній структурі організації, пе­реводить все управління на якісно новий рівень, на якому немає місця надмірній бюрократії.

Школа людських відносин (М.П. Фоллет, Е. Мейо, А. Мас- лоу) пропонувала використовувати прийоми регулювання від­носин між працівниками не тільки економічного плану, а й різні мотивації та потреби, що можуть бути задоволені част­ково або опосередковано фінансовими засобами. Основний акцент було спрямовано на організацію як людську систему, на соціологічні та соціально-психологічні аспекти поведін­ки її співробітників.

Теорія людських відносин (так називається цей важли­вий етап у розвитку науки управління в період з 1930 по 1950 р.) народилася з необхідності обмежити надмірність, до якої призвела дегуманізація праці на початку XX століття. Теорія розглядала людський фактор як основний елемент ефективності управління.

Англійський вчений Мері Паркер Фоллет визначила управ­ління як «забезпечення виконання робіт за допомогою ін­ших осіб» і, крім удосконалення технологічних процесів, зро­била акцент саме на ролі особистості в ефективному вироб­ництві. Вона одна з перших висунула ідею участі праців­ників в управлінні, оскільки саме вони реалізують одер­жані накази і повинні відчувати себе безпосередніми учас­никами впровадження управлінського рішення, розвивати в собі почуття не тільки індивідуальної, а й колективної відповідальності. Фоллет довела важливість створення ат­мосфери істинної спільності інтересів працівників і керів­ників, що, на її думку, може забезпечити максимальний внесок всіх працівників у досягнення загальних, колектив­них цілей.

З появою теорії людських відносин з'явилася зацікав­леність у таких нових аспектах управління, як мотивація, лідерство, комунікація або динаміка групи. Особливий інте­рес до мотивації як відправного поняття теорії людських відносин зумовлений тим, що вона задовольняє дві обстави­ни: по-перше, забезпечення індивідуальних потреб, а по-дру­ге, досягнення організаційних цілей. Поряд із цим при­хильники теорії «людських відносин» стверджували, що економічні інтереси людей є далеко не єдиними спонукаль­ними мотивами, що людину можна успішно спонукати до праці через задоволення її соціальних і психологічних потреб.

Значний внесок у дослідження мотивації зробив Дуглас Мак-Грегор. Він був найвпливовішим теоретиком, який ви­словив на основі теорії мотивації Маслоу комплекс припу­щень щодо людської поведінки і назвав його теорією У. Згідно з цією теорією особи не є пасивними від природи, не мають вони і природної опірності змінам, хоча можуть до цього вдатись у результаті життєвого досвіду. Обов'язком управління є організувати умови розвитку здатності кожної особистості брати відповідальність на себе, спрямовуючи зу­силля на цілі управління. Модель Мак-Грегора не передба­чає, проте, управління без лідерства або без контролю. Вона наближається до моделі контролю цілей.

У рамках теорії людських відносин набули розвитку й інші теорії мотивації. Вони можуть бути представлені дво­ма групами: теорії вдоволення; процесуальні теорії.

До теорій вдоволення належать: теорія ієрархії потреб Маслоу, теорія ЖВЗ Алдерфера, Герцбергова теорія двох чин­ників, теорія трьох потреб. Теорії вдоволення зосереджуються на визначенні людських потреб, щоб прогнозувати мотиви праці. Вважається, що в разі забезпечення цих потреб люди матимуть більше стимулів.

Найперші мотиваційні теорії розробив психолог Абрагам Маслоу в 1940-х роках. Маслоу розвинув теорію ієрархії потреб, що стосувалася людських мотивів. Згідно з Маслоу люди мають необмежену кількість потреб і бажань, які праг­нуть задовольнити, але останні розшаровані у певній послідов­ності чи ієрархії. За ієрархією потреби йдуть у такому порядку: фізіологічні потреби; потреби безпеки; потреби товариськості чи кохання; потреби поваги; потреби самореа- лізадії. Згідно з цією теорією вдоволення потреб мусить відбу­ватися за висхідною, відповідно до ієрархії. Якщо нижчий рівень потреби не вдоволено, то індивід має спуститися, щоб вдовольнити її. А. Маслоу підкреслював, що не слід пере­більшувати значення грошей у стимулюванні працівників. Він визначав, що до обов'язків керівника має входити ство­рення відповідного клімату, за якого працюючі можуть най­кращим чином виявити свої здібності.

Однак теорія ієрархічних потреб Маслоу, попри її інтуї­тивну прийнятність, не завжди підтверджувалася в ході до­сліджень. Так, проведені дослідження встановили певну тен­денцію, сутність якої полягає в тому, що в міру просування індивіда вгору зростає значення потреб вищого ґатунку. Інші дослідження свідчать, що потреби змінюються відповідно до стадії, на якій перебуває кар'єра особи, складності організації і навіть географічного місцезнаходження. Немає переконли­вих підстав вважати, що вдоволення потреби на одному рівні зменшуватиме її значення, збільшуючи вагу наступної ви­щої потреби.

Теорія ЖВЗ Алдерфера. Найвідомішу модифікацію тео­рії Маслоу запропонував Клейтон Алдерфер, і називалася вона теорією ЖВЗ.

Вона базується на трьох рівнях потреб: життєвих (фізіо­логічні потреби та потреби безпеки), потреби взаємин (по­треба в міжособистісних стосунках), потреби зростання (по­треби самореалізації та поваги).

Кожна потреба може задовольнятися незалежно від інших. Ця теорія більше відповідає нашому знанню про індивіду­альні відмінності між людьми. Представники різних куль­тур класифікують потреби по-різному, наприклад: іспанці та японці ставлять соціальні потреби вище своїх фізіологіч­них запитів. Це підтверджує теорію ЖВЗ¹.

Герцбергова теорія двох чинників. Фредерік Герцберг роз­винув теорію, яка ґрунтується на дослідженні причин вдово­лення і невдоволення працівників на роботі. Його дослі­дження виявило відмінності в тому, що спонукає індивідів працювати ефективно. Спираючись на ці відмінності, він розбив дані чинники на два типи: мотиваційні й гігієнічні. Мотиваційні чинники стосуються змісту роботи, а саме: са­мовідданої праці, можливості творчого та службового зрос­тання, досягнення, визнання і схвалення результатів. Вони можуть породжувати як позитивні, так і негативні почуття. Гігієнічні чинники пов'язані з середовищем чи контекстом роботи. Ці чинники викликають в індивіда невдоволення, їм бракує мотиваційної спрямованості, але їхня відсутність чи незадоволення унеможливлює побудову будь-якої моти­вації. Прикладами гігієнічних чинників є платня, безпека, умови роботи, міжособистісні відносини з керівниками, ко­легами і підлеглими, ступінь безпосереднього контролю за роботою.

Ця теорія показує, що мотивація є двоступеневим проце­сом. Керівники повинні спершу розглядати чинники, які зумовлюють невдоволення, тобто гігієнічні, а потім зосере­дитись на мотиваційних чинниках. Недоліком теорії Герц- берга є те, що вона лише пояснює причини вдоволення робо­тою і тільки принагідно торкається теорії мотивації; їй бра­кує визначення міри загального вдоволення роботою, за яко­го люди вважають свою роботу прийнятною, навіть якщо є певне обмеження.

Теорія трьох потреб. Ця теорія, розроблена Девідом Мак- Клеландом, розрізняє такі три людські потреби.

1. Досягнення: бажання робити що-небудь краще чи ефек­тивніше, вирішувати проблеми чи справлятися зі складни­ми завданнями.

2. Приєднання: бажання налагодити і підтримувати дру­жні стосунки з іншими.

3. Влада: бажання контролювати інших і впливати на їхню поведінку чи брати на себе відповідальність.

Переваги такого поділу потреб полягають у тому, що він може забезпечити основу для добору людей на певні посади.

Теорії вдоволення покладаються на розвиток певного плану задоволення людських потреб. Вони говорять нам про людські мотиви, але нічого не повідомляють про те, як люди доходять їх усвідомлення. Відповіді на це питання спробу­вали дати процесуальні теорії.

Процесуальні теорії. Процесуальні теорії мають на меті з'ясувати, як люди мислять, щоб вдовольнити свої потреби, і прагнуть показати, як слід впливати на поведінку індивіда, щоб вона стала більш мотивованою для виконання службо­вих обов'язків.

Так, теорія справедливості розглядає відчуття людей щодо ставлення до них на робочому місці порівняно з іншими. Вона містить у собі поняття чесності й справедливості щодо тих, хто заслуговує й одержує винагороди за свої зусилля. Люди порівнюють свою працю і заробітки з працею і заро­бітками інших. Відтак вони визначають, справедливе чи не­справедливе було до них ставлення. Спираючись на це по­рівняння, вони змінюють свій виконавчий рівень, чи — якщо це не породжує відчуття справедливості — місце роботи, коли є така можливість. Винагороди у формі заробітної плати, службового стану та інших символів суспільного становища дуже важливі, коли йдеться про порівняння з позицій спра­ведливості. Отже, керівник мусить зважати на позитивний або негативний вплив, який вони можуть мати.

Інша процесуальна теорія, що користується широким визнанням, називається теорією сподівання. В основі теорії сподівання лежить ідея, що люди діятимуть певним чином, бо вони сподіваються на важливу для них винагороду. Клю­чем до теорії сподівання, таким чином, є розуміння цілей індивіда і зв'язку між зусиллям і виконанням, виконанням і винагородами і нарешті, — між винагородами і досягнен­ням індивідуальної праці.

Практична користь цієї теорії для адміністрації полягає у визнанні того, що праця чи показники діяльності індивідів залежать від певних сподівань на винагороду. Відтак керів­ник повинен визнати ці сподівання і забезпечити індивіду результати, що привели б до зв'язку зусилля і показників. Процесуальні теорії прагнуть показати керівникам, як слід поєднувати результати праці індивідуума й винагороди¹.

Біхевіористична теорія (К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. Мак- Грегор, Ф. Герцберг) зосередила свою увагу на різних аспек­тах соціальної взаємодії, мотивації, організаційної структу­ри, комунікації в колективі, характеру влади та авторитету, гармонізації міжособистісних відносин не лише між керів­никами та підлеглими, а й усередині колективу.

Наука управління або кількісний підхід безпосередньо пов'язані з використанням таких напрямів науки, як дослі­дження операцій та моделювання. Ключовою ознакою нау­ки управління є заміна словесних розмірковувань і описово­го аналізу моделями, символами та кількісними показника­ми параметрів моделі.

Альтернативний підхід до управління почали формувати в 70-ті роки Д. Вальдо, В. Остром та інші американські ав­тори. Вони піддали фундаментальній критиці принципи ієрархічної побудови організаційних структур. З'явилися концепції «чутливої» («responsive») системи управління, полі- центризму, «плоских» структур тощо. Відхід від ієрархіч­них структур, перехід до функціонального управління спря­мовані на децентралізацію управління, наближення його до людини та задоволення її потреб.

У такому ж напрямі сформовано в 1993—1995 pp. реко­мендації Комісії віце-президента СІЛА А. Гора з її гаслом «створити уряд, який коштуватиме менше, а працюватиме краще»¹².

На відміну від різних шкіл в управлінні процесний підхід, вперше запропонований прибічниками школи адміністратив­ного управління, розглядає управління як процес, як діяль­ність, тобто як здійснення певної серії взаємопов'язаних послідовних дій, що становлять собою управлінські функції. При цьому реалізація кожної управлінської функції є та­кож певним процесом. Процес управління, на думку авторів процесного підходу, є сумою всіх функцій. Як ми побачимо ^ далі, процес управління становить собою інтеграцію всіх функцій, оскільки з'являються інтегративні якості процесу управління, що не є просто сумою.

На сучасному етапі розвитку управління як процесу, що має інтегративні якості, виокремлюють такі його функції:

планування, організації, розпорядництва (командування), мотивації, керівництва, координації, контролю, комунікації, дослідження, оцінювання, прийняття рішень, добору персо­налу, представництва та ведення переговорів.

Недоліком підходів різних шкіл управління є те, що вони зосереджували увагу на якомусь окремому елементі, а не розглядали ефективність управління як результат досягнення певної цілі або певного комплексу цілей, що залежить від багатьох різних факторів і є, як буде показано далі, системо­утворюючим фактором для системи.

Системний підхід дає змогу аналізувати проблему чи син­тезувати необхідний об'єкт, спрямований на досягнення пев­ної мети, у єдності всіх його складових, що безперервно взає­модіють як між собою, так і з зовнішним середовищем. Він розглядає організацію як відкриту систему, що складається з певної кількості взаємопов'язаних підсистем. Системний підхід має методологічну цінність для процесів аналізу і син­тезу.

Найбільш широке трактування методології системного підходу належить професору Людвігу фон Берталанфі, який ще в 1937 р. висунув ідею «загальної теорії систем». За Берталанфі система — це сукупність взаємодіючих компо­нентів, які мають інтегральні властивості, не притаманні кожному з цих елементів окремо. Особливостями будь-якої системи є: цілісність, структурність, ієрархічність та ін.

Перевага застосування системного підходу полягає в тому, що він дає змогу розглядати державне управління в єдності його складових, які нерозривно пов'язані з зовнішнім сере­довищем¹³. Теорія цього підходу визначає, що система скла­дається з численних взаємопов'язаних підсистем і є відкри­тою, взаємодіє із зовнішнім середовищем як у цілому, так і своїми підсистемами. Свого логічного завершення вона на­була з визначенням системоформуючого чинника — мети або цілей функціонування системи, що об'єднує всі складові в єдине ціле та робить систему саме системою. Під систе­мою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірково залучених компонентів, у яких взаємодія та взаємовідно­сини набувають характеру взаємосприяння елементів, спря­мованого на отримання визначеного корисного результату

(мети або цілей функціонування системи)¹⁴.

Основними ознаками системи є:

• наявність мети або цілей системи та корисного резуль­тату;

• ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, струк­тури елементів системи, в тому числі іх повноважень;

• цілісність системи, що зумовлюється взаємодією та взає- мосприянням дій ієрархічно побудованої структури її еле­ментів системи відповідно до декомпозованих цілей та функцій системи;

• наявність різних типів необхідних комунікацій між елементами системи та зовнішнім оточенням;

• наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняються від властивостей та якостей елементів, які утворюють систему;

• здатність до саморозвитку та самоорганізації для до­сягнення мети або запрограмованих цілей системи;

• наявність керуючого центру (органу управління), що забезпечує функціонування системи, відає та має необхідні ресурси для досягнення мети або цілей системи.

Наведені ознаки системи дають змогу конкретизувати функції категорії «система» у системних дослідженнях при вирішенні завдань синтезу¹⁵.

1. Запропоноване визначення категорії «система» вима­гає чіткого визначення корисного результату, мети або цілей функціонування системи. При цьому зазначені категорії повинні мати діагностований характер, тобто досягнення мети або цілей вимірюється певними наперед визначеними кри­теріями.

2. Досягнення запрограмованої мети або цілей здійснюєть­ся шляхом їх декомпозиції на відповідні підцілі, які у свою чергу формують сукупність функцій, що спрямовані на до­сягнення чи сприяють досягненню підцілей.

3. Мета або цілі системи, а також сукупності підцілей та функцій визначають створення нових або залучення й пере­творення наявних організаційних утворень — елементів.

4. Структура цілей, підцілей та функцій визначає струк­туру елементів системи та їх взаємовідносини.

5. Взаємовідносини елементів повинні мати характер взає­модії та взаємосприяння, що забезпечує досягнення корис­ного результату, мети або цілей системи.

6. Взаємодія та взаємосприяння елементів щодо досяг­нення запрограмованої мети або цілей визначають типи та характер зв'язків між ними.

Для управління інтерес становлять соціальні системи, яким властиві невизначеність випадкових відхилень, розпо­ділів, розгалужень. Звідси передбачити траєкторію розвитку соціальної системи можна лише імовірнісно.

Ситуаційний підхід, як подальший розвиток системного підходу, має надати можливість прямо використовувати до­сягнення науки в конкретних ситуаціях і умовах. Його цент­ральним моментом є ситуація, тобто конкретний комплекс обставин, що впливають на об'єкт дослідження в певний час.

Ситуаційний підхід використовує значною мірою конк­ретні фахові знання для вирішення конкретних проблем. Водночас ситуаційний підхід, використовуючи методологічні засади системного підходу, робить спробу пов'язати конкретні фахові прийоми та методи з певними конкретними ситуаці­ями для досягнення цілей найбільш ефективним шляхом.

Звернення до системного підходу при вирішенні дуже складних проблем викликане потребою в загальній методо­логічній орієнтації, певних вихідних настановах та прагнен­ням використати готовий методологічний апарат. У цій си­туації важливо виявити можливості використання систем­ного підходу для синтезу систем державного управління та державної служби.

Залежно від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні шко­ли державного управління.

Європейська школа. Підхід до визначення галузі держав­ного управління та його змісту в ній дуже точний. В євро­пейських країнах державне управління ґрунтується на тра­диціях статутного права, яке вводить його у площину юри­дичної науки і практики. Державне управління в європей­ському підході — це підгалузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи, є орієнтація на законодавство та погляди французьких і ні­мецьких науковців та практиків. У Франції одним із пер­ших, хто вжив термін «державне управління» був Александр Франсуа Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла в 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичлену- вавши її з останнього, що стало новим підходом на той час. За німецького підходу завдання і функції державного управ­ління також випливають із правових норм. Ці норми визна­чають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції. Класик німецького адміністративно­го права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію пра­вової держави (тобто держави, в якій править закон), яка визнає ідею верховенства права і в якій належним чином впорядковано адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Американська школа. Дещо інакший американський підхід до державного управління. В американському сприй­нятті воно є комплексною сферою відносин, яка складається з багатьох галузей знань (економіки, організації, кібернети­ки, психології, соціологи), сфокусованих на процесах і функ­ціях управління.

Американська концепція державного управління, що ви­росла з теорії і практики промислового і фінансового менедж­менту, на відміну від європейської моделі, спирається не стільки на законодавчу базу, скільки на раціональність і до­цільність прийняття тих чи інших управлінських рішень. В американському підході державне управління перебуває ближче до господарських методів управління, ніж до право­вих чи конституційних засад. Воно спрямовується на розви­ток високоформалізованого комплексу правил чи принципів для керування діями з тим, щоб отримати украй структуро- вану й засновану на правилах систему, де правила знати­муть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручи­тися його підтримкою.

Як приклад американського розуміння державного управління можна навести два такі визначення. «Традицій­но, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяль­ності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадо­вих осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів»¹⁶.

Інше, більш широке визначення, трактує державне управ­ління як таке¹⁷:

«1. Спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2. Охоплює всі три гілки влади — законодавчу, виконав­чу і судову, а також їхній взаємозв'язок.

3. Виконує важливу роль у формуванні державної полі­тики, а отже, є частиною політичного процесу.

4. Істотно різниться від приватного управління.

5. Тісно пов'язане з численними приватними групами і окремими індивідами у забезпеченні громадських послуг».

Отже, державне управління — явище універсальне і при­таманне всім без винятку країнам. Однак його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політич­ний досвід народу певної країни, рівень його економічного і суспільно-політичного розвитку, національні традиції, мен­тальність та багато інших факторів.