1.1.7. Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби

Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею прак­тично реалізуються, засобів і методів, які при цьому викори­стовуються, віддзеркалюють сутність держави. їх формуван­ня, правове закріплення здійснюється політичною системою та виражається державною політикою.

Зазвичай під політикою (від грецького роїтИа — дер­жавні або громадські справи) розуміють соціальну діяльність у політичній сфері суспільства, спрямовану головним чи­ном, на досягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади²⁴. В інституціональному аспекті політика становить інституйовану групу інтересів певних політичних суб'єктів. До останніх належать партії, класи, нації, професійні групи, індивідуумів, інші соціальні угруповання.

У системно-структурному аспекті політика є структурою політичних суб'єктів суспільства, а в системно-функціональ- ному аспекті — інституалізацією та реалізацією політичних ідеалів, цілей, завдань, програм тощо²⁵.

Основні елементи державної політики представлено на рис. 1.2.

Державна політика є оптимальним синтезом об'єктив­них тенденцій суспільного розвитку і переважної більшості суб'єктивних тверджень людей про свої інтереси в ньому.

Звісно, вона дистанціюється від політики конкретних по­літичних сил, навіть тих, що становлять у той чи інший мо­мент більшість у представницьких органах влади. По-пер­ше, необхідно, щоб її певною мірою поділяла і меншість, інак­ше будуть нездоланні труднощі під час її реалізації. По-дру­ге, така політика має бути достатньо стійкою, стабільною, во­лодіти історичною перспективою. По-третє, у ній має місти­тись об'єднавча основа, спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізації викладені в Конституції України. Фактично вони характе­

рне. 1.2. Основні складові, що формують державну політику ризують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій, становлять собою цілі держави тощо.

Саме держава є визначальним суб'єктом реалізації суспіль­них інтересів. Тільки вона може вживати заходи, підпорядкова­ні стратегічним національним інтересам, мета яких — ціле­спрямоване формування громадянського суспільства з роз­винутою економічною системою, підтримка розвитку його складових та нівелювання структурних диспропорцій, що не­одмінно виникають у процесах формування та розвитку. Цим самим держава ототожнюється із суспільством, оскільки саме існування держави зумовлене необхідністю забезпечення стабільності та гармонійності розвитку суспільства.

Державна політика має закріплюватися державно-право­вими структурами, бути відомою і зрозумілою суспільству. Необхідно зауважити, що всі політичні проблеми врешті-решт мають інституційний характер, оскільки в державній політи­ці важливим є юридичне оформлення політичних проблем, і прогрес на шляху до її реалізації можливий за наявності від- лагодженого механізму інституційного контролю над владою.

Будь-яка державна політика реалізується в певних умо­вах і при використанні адекватних їй засобів. При форму­люванні суті державної політики актуальним є зазначен­ня умов і засобів, які їй сприяють і можуть бути практично введені в дію.

Серед умов доцільно виділити такі²⁶:

• державно-правові, які полягають у створенні узгодже­ного правового простору країни, певною мірою ідентичного, структурованого, який дає змогу максимально використову­вати технології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності зі своїми особливостями та спеціалізаціями;

• соціально-психологічні, які включають усвідомлення но­вих життєвих орієнтирів, ВІДХІД ВІД ілюзій, від всього того, що не сприяє реаліям життя і не породжує розбудовчої енергії людей;

• діяльнісно-практичні, коли рішення, дії, операції, проце­дури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей держав­ної політики та здійснюються в її руслі, «просувають» цю політику і наочно розкривають її цінність для суспільства.

Питання формалізації, закріплення та реалізації політи­ки в демократичній, соціальній, правовій державі постають найбільш актуально при створенні державою умов для фор­мування та розвитку громадянського суспільства.

Громадянське суспільство — вільне, демократичне, пра­вове, цивілізоване суспільство; це ринкове багатоукладне конкурентне суспільство зі змішаною економікою, суспіль­ство ініціативного підприємництва, розумного балансу інте­ресів різних соціальних прошарків.

Незважаючи на ситуацію в тій чи іншій країні, можна навести найбільш загальні ідеї та принципи громадянсько­го суспільства. До них належать:

• беззаперечне визнання та захист прав людини і грома­дянина;

• економічна свобода, різноманіття форм власності, рин­кові відносини;

• рівність усіх перед законом, надійна правова захищеність особи, свобода слова та друку, незалежність засобів масової інформації, невтручання держави в особисте життя грома­дян, їхні взаємні обов'язки;

• правова держава, заснована на принципах легітимності та демократичного характеру влади, поділу та взаємодії різних гілок влади, політичного та ідеологічного плюраліз­му, наявності легальної опозиції, політичного партнерства;

• соціальна держава, що забезпечує умови для достатнього рівня життя, соціального партнерства.

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю су­б'єктів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик, не може змінювати напрями свого розвитку, не може служити то одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме для цього найактуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цим об'єднавчим, інтегруючим і компроміс­ним явищем є розроблені та законодавчо визнані стратегічні, тактичні та оперативні цілі, що становлять основу держав­ної політики.

Тільки в узгоджених і закріплених державою рамках і процедурах впроваджується конструктивне поле зіткнення політичних ідей і поглядів, з'ясування і порівняння політич­них позицій і програм, простір пропаганди і залучення на свій бік виборців.

При формуванні державної політики важливим елемен­том є визначення загального інтересу та волі більшості громадян. Воно здійснюється шляхом волевиявлення наро­ду при проведенні виборів Президента України, народних депутатів і депутатів органів місцевого самоврядування, ре­ферендумів, а також суб'єктами політичної системи, особ­ливо при формуванні фракцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об'єднань і рухів у період виборчих кам­паній, а також впливом професійних спілок, об'єднань суб'єктів господарювання, професійних і соціальних угру­повань тощо.

Засоби реалізації державної політики досить різні: від запровадження та ефективного використання різноманітних форм власності, ринкової економіки до удосконалення сис­тем інформації, освіти і виховання тощо. Політика щільно та діалектично пов'язана з мораллю, духовною, релігійною та іншими сферами суспільного життя.

Оскільки в державній політиці віддзеркалюються до­корінні інтереси суспільства, вона справедливо вважається концентрованим виразом економіки. Поряд із цим, оскіль­ки вона має певну відносну самостійність, державна політи­ка активно впливає на економічну сферу суспільства.

Першооснова регулювання всіх інтересів полягає в окре­мому напрямі державної політики (можна виділити такі напрями загальної державної політики: економічний, соці­альний, національний, демографічний, аграрний, культурний, військовий) — державній економічній політиці, яка реалі­зується, здійснюється, провадиться в кожний конкретний період часу²⁷.

Державна економічна політика становить собою компроміс між численними та різноманітними інтересами з метою до­сягнення максимального «блага» в межах чинного суспіль­ного устрою. У короткому викладі зміст сучасної економіч­ної політики можна визначити як реформування матері­ального і духовного виробництва та соціальних умов жит­тя на базі науково-технічного прогресу (нових технологій), проведення структурних реформ і взаємовигідного розпо­ділу праці з іншими країнами²⁸.

Державна економічна політика має:

• носити системний характер, бути тільки комплексною та охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;

• ґрунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енер­гетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжна­родного розподілу праці;

• створювати умови для вирішення соціальних проблем населення, зокрема розширення і зміцнення «середнього класу», який виступає реальною та зацікавленою силою пра­вової держави і громадянського суспільства;

• залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соціальну та політичну напруженість; сприяти рівноправ­ному діловому і взаємовигідному співробітництву всереди­ні країни — між її частинами, зовні — з іншими країнами;

• викликати у людей почуття гідності, гордості та віри в себе.

Незважаючи на базисний характер економіки, її рівень і розвиток визначаються економічними джерелами і факто­рами, політичними, соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінки людини. їх врахування дасть дер­жаві змогу впливати на чинники розвитку суспільних про­цесів, регулювати їх, тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення мак­симально можливого добробуту суспільства шляхом всебічно­го розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної і політичної стабільності²⁹. Справжня державна політика неодмінно виходить на людину, зачіпає її і має сприяти задоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді, коли стає добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене зумовлює важливість процесу формування, зако­нодавчого закріплення та реалізації державної політики, у тому числі й економічної. Визначення засад державної політики, затвердження програм економічного, науково-тех- нічного, соціального, національно-культурного розвитку, охо­рони довкілля належить до сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Також Верховна Рада України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програ­ми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11 Кон­ституції України).

Тим самим прерогатива розроблення державної еконо­мічної політики належить законодавчій владі. Ефективність діяльності останньої полягає як у здатності визначати стра­тегічні і тактичні цілі, розробляти напрями і завдання еко­номічної політики, так і в прийнятті відповідної законодав­чої бази для реалізації.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності за­безпечуються не тільки професійним аналізом соціально- економічного стану держави, а й здатністю як виробляти, так і дотримуватись об'єктивно зумовленого суспільного інте­ресу, враховувати економічні передумови і можливі наслідки впровадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.

Процес формування державної політики має певну логі­ку. Її засади формуються на підставі щорічних та позачер­гових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Саме в них на підставі аналізу економіч­ної, соціальної та політичної ситуації на засадах дотриман­ня основних цілей та ознак держави формуються пріоритет­ні напрями економічного та соціального розвитку держави.

Від економічного розвитку держави залежать добробут громадян країни, доля нації та самої держави, місце держа­ви на світовому ринку, що впливатиме і на внутрішній соці- ально-економічний стан, заможність життя населення тощо. Це визначатиме і вирішення соціальних проблем: надання державної допомоги й забезпечення підтримки соціально незахищених прошарків населення. Крім того, світова інте­грація економічних систем різних держав актуалізує про­блеми зовнішньоекономічних зв'язків, руху ресурсів через кордони, митної та валютної політики тощо.

Цільові настанови в економічній діяльності держави спря­мовуються на запровадження принципів результативності, ефективності, рівності між суб'єктами господарювання та стабільності економічного і соціального розвитку суспіль­ства. Реалізація цих принципів передбачає створення умов для виробництва зростаючої кількості товарів і послуг на технологічній базі, що постійно удосконалюється, мініміза­цію витрат при використанні обмежених матеріальних і виробничих ресурсів, зміцнення позицій держави на світо­вому ринку, створення робочих місць для тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає й економічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживачів і продавців на ринку, забезпечення їм свободи вибору.

Державна економічна політика віддзеркалює вплив дер­жави на соціально-економічний стан суспільства. Вона включає:

• розробку та впровадження правових засад функціону­вання економічної системи в ринкових, соціально орієнто­ваних умовах (питання власності, у тому числі на землю, податків, прожиткового мінімуму тощо), тобто визначення державою «правил гри» юридичних і фізичних осіб на рин­ку. Так, законодавство, що базується на принципі «все доз­волено, що не заборонено», надає підприємцям широке поле для діяльності. Те, що не заборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальних норм;

• визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобто формулювання діагностованих за певними критерія­ми цілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами, оцінку соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків вирішення цих пріоритетів;

• реалізацію соціально-духовних цінностей, оскільки наші різноманітні закони, наслідки господарської діяльності ма­ють сенс тільки в тому разі, якщо вони спрямовані на задо­волення потреб громадянського суспільства;

• регулювання економічної діяльності для досягнення визначених цілей шляхом підтримки функціонування рин­кового механізму, тобто регулювання співвідношення сукуп­ного попиту та сукупної пропозиції.

Законодавче закріплення державної політики, має ви­ключно практичне значення, оскільки дає змогу не тільки сприяти визначенню стратегій і тактик суб'єктів господа­рювання, тобто організаційно-діяльнісному забезпеченню реалізації основних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тому числі й державного.

Етапи формування та закріплення державної політики в основному проходять у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це накладає вимоги щодо високого професіо­налізму в діяльності працівників органів державної влади, а також нормативного врегулювання процесуальних регла­ментів формування, закріплення та реалізації положень дер­жавної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях влади дає змогу залучити механізми, що включають не тільки правові (юридичні) норми, а й квазіправові засо­би — норми пруденціального (справедливого) характеру, що унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьо­му діяльність органів державного апарату кожного органі­заційно-правового рівня з формування та реалізації держав­ної політики підпадає під правове врегулювання та конт­роль, що дає змогу об'єктивно оцінювати її результативність і ефективність. Такий захід отримав назву «принцип заміни ненормативних заборон процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають про­цеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної дер­жавної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього прин­ципу сприятиме виконанню загального та важливого зав­дання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація держав­ної політики вимагає значно більшого впливу держави, ніж той, що властивий державам зі сталою ринковою економі­кою. Цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалі­зації політики постійно перебувають у динаміці, що має су­проводжуватися адекватними, а в основаному випереджаю­чими змінами цільових, функціональних, структурних, еле­ментних, комунікаційних, управлінських, процесуальних на­станов державного апарату та державної служби.