Лекція № 3 бюджетний дефіцит і джерела його фінансування

1. Бюджетний дефіцит як показник стану бюджету

2. Причини виникнення та соціально-економічні наслідки бюджетного дефіциту

3. Джерела фінансування бюджетного дефіциту та шляхи його скорочення

1. Бюджетний дефіцит як показник стану бюджету

Держава формує бюджет як централізований фонд грошових коштів і здійснює за рахунок нього фінансування своїх функцій. В ідеальному варіанті доходи бюджету мають дорівнювати видаткам, проте на практиці така ситуація досягається досить рідко. Державі не завжди вистачає доходів для фінансування всіх своїх функцій, тому для забезпечення нормального функціонування вона змушена виступати в ролі позичальника і брати на себе боргові зобов’язання.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується показниками:

1) рівновага доходів і видатків;

2) перевищення доходів над видатками – профіцит бюджету;

3) перевищення видатків над доходами – бюджетний дефіцит.

Рівновага доходів і видатків бюджету є його найбільш доцільним і обґрунтованим станом. Вона означає, що всі видатки бюджету мають відповідні джерела фінансування. З позиції фінансового забезпечення реалізації функцій держави немає потреби, з одного боку, формувати зайві доходи, а з іншого – передбачати у своєму плані видатки без гарантованих надходжень для їх фінансування. Досягнення врівноваженості бюджету є головним завданням бюджетного планування.

Незбалансованість бюджету може набувати двох форм:

— дефіцит бюджету — перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та їх поверненням до бюджету);

— профіцит бюджету — перевищення доходів бюджету над його видатками(з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та їх наданням з бюджету).

Бюджетний профіцит є специфічним явищем. Це досить відносний показник, адже завжди можна знайти певні напрями використання коштів, оскільки «зайвих» грошей взагалі не буває. Так, згідно з Бюджетним кодексом України, профіцит може затверджуватися з метою:

1) зменшення(погашення) обсягу боргу – для загального та спеціального фондів Державного(місцевого) бюджету;

2) забезпечення встановленого обсягу оборотного залишку бюджетних коштів – для загального фонду Державного(місцевого) бюджету. Необхідність затвердження профіциту з цією метою виникає у двох випадках: а) обсяг оборотного залишку з попереднього бюджетного періоду недостатній для формування оборотного залишку в поточному бюджетному періоді на тому ж рівні щодо витрат бюджету у зв’язку зі збільшенням витрат у поточному бюджетному періоді; б) якщо за результатами річного звіту про виконання бюджету за попередній бюджетний період, що був оприлюднений після прийняття бюджету поточного періоду, встановлено факт недотримання запланованого рівня оборотного залишку, що враховувався при прийнятті бюджету на поточний бюджетний період;

3) придбання цінних паперів та розміщення депозитів – для спеціального фонду місцевого бюджету, а також для загального фонду Державного бюджету.

4) спрямування коштів до бюджету розвитку – для загального фонду місцевого бюджету.

Однак, у будь-якому випадку бюджетний профіцит не може розглядатись як позитивний результат фінансової діяльності держави, ідентичний продукту суб’єктів підприємництва.

Виділяють три форми бюджетного профіциту:

1) у вигляді бюджетних резервів;

2) у формі«бюджетного надлишку» за підсумками року. Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується для здійснення витрат бюджету згідно із Законом України«Про Державний бюджет України». Вільний залишок, на відміну від оборотного залишку, використовується на фінансування дефіциту бюджету наступних бюджетних періодів;

3) як наслідок анти циклічної* політики держави в результаті збалансування бюджету на циклічній основі.

* Важливим завданням фінансової політики західних країн у післявоєнний період було пом’якшення циклічних коливань. При проведенні антициклічної політики бюджетне сальдо є інструментом впливу на економічну активність. У різних країнах вироблені й застосовуються різні підходи до цієї проблеми, одним із них є концепція циклічного балансування бюджету. Теорію економічного циклу розробляли вчені США, Західної Європи, Японії. Бюджет держави є річним фінансовим планом. Антициклічна політика передбачає його узгодження з фазами економічного циклу. Основна ідея полягає у згладжуванні пікових фаз циклу, в ідеалі— у вирівнюванні його траєкторії й досягненні поступового економічного зростання без спадів. Учені висловили припущення, що бюджет як потужний інструмент макрофінансового регулювання здатний впливати на економічний цикл, створюючи антициклічний вплив.

Всесвітньо відомий американський економіст Елвін Хансен (якого називали«американським Кейнсом») розробив механізм державних регулювальних антициклічних заходів, які поєднували вбудовані стабілізатори та дискреційні заходи й активно застосовувалися на практиці. На фазі піднесення уряд дискреційно має стримувати економічну кон’юнктуру через такі фіскальні інструменти, як підвищення податків і згортання програм бюджетного фінансування, скорочення виплат у зв’язку з безробіттям та інших соціальних допомог. У такий спосіб у бюджеті має утворитися профіцит. На фазі спаду уряд повинен стимулювати економіку за допомогою зниження податків, збільшення бюджетного фінансування, нарощування державних закупівель, бюджетних інвестицій, збільшення виплат у зв’язку з безробіттям та інших соціальних трансфертів. Безпосередній наслідок цих заходів — бюджетний дефіцит. В ідеальній моделі антициклічного регулювання сума бюджетних дефіцитів за роки піднесення має дорівнювати сумі бюджетних надлишків за період спаду(ідея стокгольмської економічної школи).

Отже, у межах концепції циклічного балансування бюджету сформувалася ідея накопичення профіцитів з метою їх використання в роки спаду для підтримання кон’юнктури(передусім через зниження податків) і/або для погашення державного боргу.

Цей підхід дістав назву концепції структурного бюджетного запасу. Вона виявилася актуальною і в ХХІ ст. Так, наприклад, низка країн, які експортують природні ресурси, на тлі зростання світових цін на нафту почали свідомо формувати структурні бюджетні запаси (державний стабілізаційний фонд), які передбачено використовувати у несприятливі періоди розвитку та для вирішення найгостріших національних проблем. Застосування циклічних концепцій на практиці спричинило чимало труднощів. По-перше, політики постійно виправдовували бюджетні дефіцити необхідністю впливу на економічний цикл, що посилювало їх хронічний характер. По-друге, бюджетна розбалансованість далеко не завжди сприяла тим цілям, заради яких були схвалені дефіцити, — вони часто виявлялися проциклічними. По-третє, незбіг тривалості та глибини економічного піднесення і спаду фактично унеможливлює отримання однакової суми дефіцитів і профіцитів бюджету, тобто його балансування за цикл. По-четверте, жодна з циклічних бюджетних концепцій не визначила чітких критеріїв виокремлення фаз економічного циклу, що важливо, оскільки бюджетний план складається на рік, тоді як економічний цикл має більшу тривалість.

Нині актуальною для практики є ідея циклічно нейтрального бюджету. Вона полягає в тому, що будь-які заходи фінансової політики уряду, які стосуються бюджетних доходів і видатків, не повинні бути проциклічними. Антициклічний характер бюджетних дефіцитів отримує здебільшого позитивні оцінки, а про циклічність засуджується. Зокрема, в ЄС проводиться постійний моніторинг податково-бюджетної політики країн-учасниць із застосуванням показника циклічно скоригованого бюджетного балансу. Порівнюючи його з фактичними показниками бюджетного дефіциту/надлишку, можна судити про антициклічний/про циклічний характер політичних заходів та розмір фіскального імпульсу.

Бюджетний дефіцит є найбільш складним і водночас досить поширеним явищем. Бюджетний дефіцит має певні обмеження. Маастрихтською угодою визначено, що припустимим є дефіцит бюджету на рівні 3 % від ВВП. Це та величина дефіциту, що не містить у собі ознак фінансової кризи і не призводить до тяжких наслідків. Безперечно, такий «норматив» є досить умовним. Він може використовуватися при здійсненні операцій з надання кредитів тим чи іншим країнам від міжнародних фінансових організацій з метою визначення і забезпечення платоспроможності позичальника.

Бюджетний дефіцит є питанням, яке обов’язково проходить процедуру голосування в парламенті. Його існування фіксується в правовому полі — в законі про бюджет. Сучасне фінансове законодавство також може встановлювати граничні норми бюджетного дефіциту відносно валового внутрішнього продукту (ВВП).

Отже, бюджетний дефіцит слід розглядати не лише в економічній, а й у правовій площині.

Представники економічних шкіл та напрямів по-різному ставляться до дефіциту бюджету та управління ним. Сьогодні провідні фінансисти — і теоретики, і практики— вважають бюджетний дефіцит звичайним явищем(за інших рівних умов). Водночас його розглядають як чинник ризику, пов’язаний передусім з державним боргом та інфляцією.

Теоретичним обґрунтуванням фінансової політики з1970-х років став неокласичний напрям економічної думки, з позицій якого бюджетний дефіцит розглядається виключно як негативне явище. Апологет неокласицизму лауреат Нобелівської премії, професор М. Фрідмен віддавав безумовну перевагу автоматичним інструментам податково-бюджетної політики, виступаючи проти дискреційних заходів. На його думку, за таких умов фактичні бюджетні доходи, видатки і сальдо бюджету коливаються лише під дією економічного циклу. Уряд має покривати свої видатки або через податкові надходження, або через грошову емісію, уникаючи утворення державного боргу. Таким чином, бюджетні дефіцити/надлишки, які виникають як результат циклічних коливань економіки, викликають відповідно збільшення або зменшення грошової маси в обігу, при цьому вони, згідно з М. Фрідменом, є єдиною причиною зміни кількості грошей в обігу. Ці ідеї були викладені вченим у1948 р. Пізніше він переглянув останній постулат і змінив його на планомірне зростання грошової маси(«грошове правило»)

Бюджетний дефіцит може набувати різної якості, виникати за різних обставин, викликати різні наслідки. У зв’язку з цим доцільно говорити про різні види бюджетного дефіциту.

1. Залежно від виду бюджету розрізняють:

— дефіцит державного бюджету;

— дефіцит місцевого бюджету.

Зазначені види бюджетного дефіциту є важливими при розгляді діяльності уряду та окремих органів місцевого самоврядування, а також для аналізу консолідованої позиції сектору загального державного управління.

2. Відповідно до фондів, які формуються у складі бюджету, розрізняють:

— дефіцит загального фонду бюджету;

— дефіцит спеціального фонду бюджету. Вітчизняне законодавство вимагає, щоб спеціальний фонд бюджету був збалансованим. Це зумовлено тим, що кошти, які надходять до нього, мають заздалегідь визначене цільове призначення і повинні витрачатися в межах цих надходжень лише на передбачені цілі.

Крім того, бюджетний фонд може бути розділений на поточний бюджет і бюджет розвитку, відповідно розрізняють:

— дефіцит поточного бюджету. Загальною вимогою є балансування поточного бюджету. Його бездефіцитність свідчить про фінансово відповідальну поведінку уряду, про те, що він здійснює свою поточну діяльність у межах отриманих доходів. Дефіцит поточного бюджету розцінюється як украй негативне явище. Вважається, що він має виникати лише в період економічного спаду або в кризовому стані;

— дефіцит бюджету розвитку. Зазвичай цей бюджет призначений насамперед для фінансування державних капіталовкладень. Джерелами бюджетних ресурсів є головним чином державні позики. Інакше кажучи, бюджет розвитку фактично завжди є дефіцитним. Така ситуація не розцінюється як негативна, оскільки держава сприяє сукупним інвестиціям, економічному зростанню та створює передумови для отримання в майбутньому вищих бюджетних доходів, що стане джерелом для обслуговування й погашення державного боргу без додаткового фінансового навантаження на приватний сектор.

3. Відомий американський економіст У. Хеллер розробив концепцію активного й пасивного бюджетного дефіциту. Цей поділ залежить від характеру виникнення дефіциту:

— активний дефіцит виникає тоді, коли уряд через збільшення видатків бюджету стимулює сукупний попит. При цьому фіскальна політика спрямовується на сприяння зростанню сукупних інвестицій (через бюджетні капіталовкладення, політику прискореної амортизації) і на стимулювання поточного споживання (зниження ставок податків, введення податкових пільг, свідоме нарощування поточних бюджетних видатків). Зазначені політичні заходи є дискреційними;

— пасивний дефіцит— це дефіцит, що виникає як наслідок економічного спаду, зниження виробництва та зайнятості і призводить до зменшення бюджетних доходів. Бюджетний дефіцит є результатом автоматичних змін.

Концепція активного й пасивного бюджетного дефіциту відіграє важливу роль в аналізі регулювальної ролі держави. На її основі можна оцінити політику уряду, її вплив на вирішення проблем розвитку національної економіки. Активний бюджетний дефіцит завжди є свідомим— уряд спеціально створює його для активного впливу на економічну кон’юнктуру. Пасивний дефіцит є вимушеним: уряд має пристосовуватися і пасивно підпорядковуватися економічній динаміці.

4. Залежно від урахування дефіциту в процесі бюджетного планування можна виокремити:

— запланований бюджетний дефіцит (або очікуваний). Запланований бюджетний дефіцит щорічно затверджується парламентом у законі про державний бюджет. Граничний розмір бюджетного дефіциту є одним із найважливіших показників, необхідних для складання проекту бюджету. Його розмір також щорічно затверджує законодавчий орган;

— фактичний бюджетний дефіцит. Його розмір отримують за даними звітів про виконання бюджету. При цьому може виявитися, що утворився незапланований бюджетний дефіцит (або неочікуваний).

Аналіз бюджетного дефіциту за запланованим і фактичним показниками дає можливість оцінити, наскільки якісним є бюджетне планування, а також ефективність системи виконання бюджету. Крім того, можна визначити вплив непередбачених на стадії планування бюджету змін економічної кон’юнктури, соціальних та політичних чинників поточного року, природних, техногенних та інших факторів на виконання запланованих бюджетних показників.

5. За терміном дії можна говорити про:

— тимчасовий бюджетний дефіцит. Він виникає не регулярно— з року в рік, а лише в окремі періоди несприятливої соціально-економічної кон’юнктури. Це явище не є типовим для бюджетної практики;

— постійний(хронічний) бюджетний дефіцит. Сучасні бюджети мають хронічні бюджетні дефіцити. Усі заходи, які проводилися в рамках фіскальної політики провідних країн світу, поки що не допомогли подолати хронічний характер дефіцитів.

6. За формою прояву бюджетного дефіциту розрізняють:

— відкритий бюджетний дефіцит— це дефіцит, який офіційно відображений у щорічному законі про бюджет, звітності про виконання бюджету та в бюджетній статистиці. Його розмір може бути як плановим, так і фактичним;

— прихований бюджетний дефіцит— це дефіцит, який виникає через несвоєчасне фінансування запланованих у бюджеті призначень унаслідок недоотримання запланованих доходів.

Оскільки бюджетний облік ведеться на касовій основі, невиконані зобов’язання не будуть зафіксовані в ньому як видатки, а значить на цю суму бюджетний баланс«викривить» реальний стан речей. Дослідники також висловлюють думку, що недофінансування бюджетних установ(бюджетне фінансування на рівні, який значно нижчий, ніж реальні потреби на утримання бюджетних установ та інших об’єктів фінансування) призводить до заниження показників видатків бюджету. Якби бюджетне фінансування було на належному рівні, то розмір видатків був би вищим, а отже і більшим дефіцит бюджету. Це є ще одним чинником прихованого бюджетного дефіциту. Як правило, розмір прихованого бюджетного дефіциту визначається на основі експертних оцінок.

7. Залежно від зв’язку з державним боргом у теорії і на практиці виокремлюють:

— первинний дефіцит— це дефіцит, при розрахунку якого з видатків виключено витрати на сплату процентів за державним боргом. Первинний дефіцит є одним із найважливіших макрофінансових показників. Він показує, яким був би бюджетний дефіцит за відсутності витрат на обслуговування боргу. Крім того, на основі цього показника проводять аналіз, як попередня політика уряду(коли він у минулому допускав бюджетні дефіцити та позичав кошти для його покриття) впливає на теперішній стан державних фінансів. Виключивши проценти за державним боргом із загального обсягу бюджетних видатків, можна говорити про те, наскільки поточні рішення уряду відповідають принципам фінансової дисципліни. Сприятливою вважається ситуація, коли під час економічного зростання в бюджеті накопичується первинний надлишок;

— операційний дефіцит— це первинний дефіцит, у розрахунку якого процентні платежі за державним боргом скориговані на темпи інфляції. Як правило, у фінансових відносинах із кредиторами держави часто використовуються коригувальні коефіцієнти, які дають можливість компенсувати втрату вартості процентів унаслідок інфляції. Це спричинює додаткові бюджетні витрати. Оцінити їх можна, проводячи порівняльний аналіз операційного і первинного дефіцитів.

8. На основі дослідження взаємозв’язків між бюджетними дефіцитами та гіперінфляцією в1990-х роках було розроблено концепцію нового виду бюджетного дефіциту — віртуального. Віртуальний дефіцит— це дефіцит, який був би за нульових темпів інфляції і повного фінансування урядом запланованих у бюджет видатків. Відомий економіст-неокласик Д. Патінкін досліджував поведінку уряду в умовах високих темпів інфляції й установив, що коаліційні уряди змушені брати до виконання ухвалені парламентською більшістю програми бюджетного фінансування, які не відповідають реальним фінансовим можливостям бюджету.

Через це при гіперінфляції уряд починає затримувати фінансування бюджетних видатків, щоб пізніше виконати ці зобов’язання знеціненими грошима. Таким чином, фактично спостерігаються значно нижчі розміри бюджетного дефіциту, ніж вони мали б бути за своєчасного й належного фінансування затверджених у бюджеті видатків. Реальний дефіцит стає«віртуальним», або прихованим, завдяки бюджетним неплатежам.

9. Залежно від зв’язку з економічним циклом виділяють такі види бюджетного дефіциту:

— циклічний бюджетний дефіцит— це дефіцит, який виникає під час циклічного економічного спаду і скорочення внаслідок цього бюджетних доходів. Фактично уряд на цій фазі циклу починає підтримувати сукупний попит, збільшуючи бюджетні видатки. У результаті фактичний дефіцит перевищить розмір циклічного дефіциту, а різниця між цими показниками покаже розмір експансійного впливу бюджету(його називають циклічним ефектом бюджету);

— структурний дефіцит— це різниця між фактичними бюджетними видатками і сумою доходів, яка була б отримана бюджетом в умовах повної зайнятості за існуючої системи оподаткування.

Застосування в аналізі циклічних показників бюджетного дефіциту дає змогу виділити ту частку дефіциту, яка виникла внаслідок циклічного спаду, і той дефіцит, який виник через політичні заходи, ухвалені державою. За допомогою зазначених показників також можна оцінити, чи є політика, яку проводить уряд, про циклічною (що оцінюється негативно, оскільки поглиблює амплітуду економічного циклу) чи анти циклічною (уряд отримує позитивні оцінки).