2. Бюджетне планування. Методи бюджетного планування.

Бюджетне планування є важливим інструментом організації управління економікою, який створює передумови для повного і своєчасного забезпечення фінансовими ресурсами соціально-економічного розвитку суспільства. Бюджетне планування дає змогу забезпечити збалансованість фінансових ресурсів держави, визначити реальні джерела доходів бюджету та пріоритети у видатковій політиці, здійснювати ефективне управління державним боргом, реалізовувати на практиці єдину бюджетну політику на всіх рівнях державної влади. Водночас бюджетне планування — це складова державного фінансового планування, що займає у ньому центральне місце. У процесі бюджетного планування встановлюються зв’язки всіх суб’єктів господарювання, усієї соціальної інфраструктури та інших інституцій з бюджетною системою, причому бюджету належить провідна, координуюча роль.

Бюджетне планування необхідно розглядати як складову управління бюджетом і як процес складання планів (табл. 2.2).

За сутністю бюджетне планування можна охарактеризувати як науково обґрунтований процес визначення обсягів і джерел формування та напрямів використання централізованого фонду грошових коштів держави.

За змістом бюджетне планування — це особлива сфера фінансової діяльності держави, пов’язана з обґрунтуванням певних управлінських рішень стосовно її фінансового забезпечення, тобто специфічна сфера управління. За формою бюджетне планування є процесом складання, розгляду і затвердження основного фінансового плану — державного бюджету та місцевих бюджетів.

Тобто призначенням бюджетного планування насамперед є забезпечення збалансованості фінансових ресурсів держави, які акумулюються через бюджет, з метою фінансування за їх рахунок необхідних витрат на виконання завдань, що стоять перед державою і визначені Конституцією України. За допомогою бюджетного планування визначаються реальні джерела доходів бюджету відповідно до фіскальних цілей уряду та пріоритети у видатковій політиці бюджету, на основі яких формуються бюджети всіх рівнів.

Основними функціями бюджетного планування є:

— вибір раціональних способів бюджетного забезпечення економічного і соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів;

— здійснення ефективного перерозподілу бюджетних ресурсів;

— визначення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і оптимального розподілу доходів і видатків;

— забезпечення мінімального рівня соціальних потреб та формування необхідних соціальних резервів;

— передбачення можливості прозорого бюджетного контролю.

Таким чином, у процесі бюджетного планування розв’язується низка економічних завдань:

— визначення повноти джерел надходження грошових коштів за податками і зборами до бюджетів різних рівнів;

— досягнення найвищої ефективності у розподілі бюджетних ресурсів між бюджетами регіонів, галузями народного господарства і конкретними видатками;

— спрямування бюджетних ресурсів на забезпечення пропорційного й динамічного розвитку суспільства;

1. забезпечення прозорості і контролю за фінансово-господарською діяльністю суб’єктів господарювання з метою дотримання цільового використання бюджетних ресурсів і режиму економії, повноти виконання завдань з надходження податків і зборів до бюджету;

2. формування необхідних резервів.

Отже, перед бюджетним плануванням стоїть триєдине завдання; перше — визначення реальних джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге — оптимізація структури видатків бюджету, третє — досягнення збалансованості між доходами і видатками. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

♦ Перше тактичне завдання бюджетного планування починається з визначення реальних доходів і розроблення заходів, які забезпечили б їх повне і своєчасне надходження до бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів базується на двох чинниках: наявність достовірної інформації і володіння сучасними методами їх опрацювання.

♦ Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації структури видатків бюджету. Це завдання досить складне як в умовах фінансової стабільності у державі, так і під час фінансової кризи. Коштів завжди не вистачає, а потреби в бюджетних витратах щороку зростають. Задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто неможливо. Тому необхідно знаходити оптимальне співвідношення між напрямами видатків із бюджету. Зараз не існує певної математичної моделі, яка визначала б чіткі параметри оптимальності. Однак пріоритет усе-таки має належати завданням забезпечення економічного розвитку, оскільки тільки це може гарантувати реальні соціальні блага і гарантії.

♦ Третє тактичне завдання бюджетного планування — забезпечення збалансування доходів і видатків, оскільки, як правило, потреба в коштах завжди перевищує наявні доходи. Збалансування може забезпечуватися трьома способами: збільшенням доходів, скороченням видатків, визначенням дефіциту та джерел його покриття.

Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті заходів.

При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Таким чином, бюджетне планування— це процес розроблення планів формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування, з метою достовірного й достатнього визначення обсягу та джерел формування бюджетних доходів, оптимального розподілу видатків і збалансування бюджету на відповідний період. При цьому організація бюджетного планування передбачає проходження трьох стадій: складання, розгляд і затвердження бюджетів. Тому суб’єктами бюджетного планування є всі установи й організації в особі їхніх фахівців, задіяні в бюджетному процесі на цих стадіях, а саме:

— законодавчі органи влади— Верховна Рада України, яка після розгляду законопроекту про державний бюджет ухвалює його;

— органи, наділені бюджетними повноваженнями, — органи виконавчої влади, відповідальні за розроблення та реалізацію державної політики, якими є Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України;

— органи державного фінансового контролю— Рахункова палата та Державна фінансова інспекція України, які здійснюють контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів;

• розпорядники бюджетних коштів— беруть участь у підготовці пропозицій до проекту бюджету на наступні періоди;

• громадськість (громадські організації, засоби масової інформації та громадяни), яка бере участь у публічних заходах з обговорення бюджетної політики і може впливати на формування пропозицій із бюджетних питань для органів державної влади.

Бюджетна практика останніх років показала, що бюджетне планування використовується в комплексі з бюджетним прогнозуванням з метою оптимізації розподілу бюджетних ресурсів держави.

Завданням бюджетного прогнозування є аналіз різних найімовірніших варіантів формування ресурсів бюджету і напрямів використання цих ресурсів, який створює основу для вибору цілей-орієнтирів під час розроблення бюджету. Під бюджетним прогнозуванням слід розуміти отримання оцінок майбутніх значень бюджетних показників. Прогнозування бюджету можна розглядати як особливий, специфічний сегмент бюджетного планування. Бюджетне прогнозування має передувати плануванню. Хоча насправді воно нерозривно пов’язане з плануванням: бюджетне прогнозування може передувати процесу розроблення плану(для того щоб прийняти обґрунтоване рішення, необхідно мати прогноз певних показників), вони можуть розроблятися одночасно, коли мова йде про показники, котрі мають прогнозне походження, прогноз може здійснюватися після прийняття управлінського рішення (прогнозування наслідків прийнятих рішень чи безперервність процесу прогнозування та планування).

У процесі бюджетного прогнозування необхідно враховувати показники, які характеризують динаміку і пропорції розвитку економіки та соціальної сфери, зокрема валовий внутрішній продукт, обсяги виробництва, інфляцію, обмінний курс національної валюти, експорт та імпорт, інвестиції тощо та їх зміни у відповідному періоді. Таким чином, за допомогою бюджетного прогнозування можна, з одного боку, вивчати взаємозв’язки показників бюджету з основними макропоказниками, а з другого— визначати вплив на величину показників бюджету чинників, що характеризують динаміку розвитку економіки. Крім того, бюджетне прогнозування дає змогу визначати обсяг ресурсів та їх використання як у цілому, так і за окремими їх видами, перевіряти можливості бюджетного забезпечення показників соціально-економічного розвитку держави.

Таким чином, бюджетне прогнозування— це процес складання очікуваних оцінок формування бюджетних ресурсів і напрямів їх використання, які є орієнтиром під час бюджетного планування.

Слід зазначити, що існують два підходи до бюджетного прогнозування: перший передбачає першочергове встановлення цілей, на реалізацію яких витрачатимуться бюджетні кошти, і відповідно до цього визначається потреба в коштах, другий— першочергове визначення наявних ресурсів і незмінність фіскальної політики у наступних періодах. В Україні останніми роками використовують перший підхід, що пов’язано з відсутністю ефективної фіскальної політики.

Міністерство фінансів України за участі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджет тут складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного і соціального розвитку, державних цільових програмах. Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники:

1) основних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прибутку підприємств, фонду оплати праці, рівня безробіття, експорту та імпорту товарів і послуг, а також інших показників, які застосовуються при складанні проекту бюджету);

2) Зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;

3) державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;

4) за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних проектів(програм), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Такі бюджетні програми за умови схвалення в установленому законодавством порядку відповідних інвестиційних проектів включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди протягом усього строку їх реалізації;

5) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом Закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого Закону та схвалюється Кабінетом Міністрів України в місячний строк з дня опублікування Закону про Державний бюджет України. Головні розпорядники коштів державного бюджету, виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, доведених Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди. Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.

♦ Починаючи з 2002 р. Державний бюджет України складається за бюджетними програмами. Активне впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на сьогодні включає такий важливий елемент, як встановлення пріоритетів, стратегічних цілей, завдань, які спрямовані не тільки на раціональне, а й на ефективне використання фінансових ресурсів головних розпорядників бюджетних коштів. Такі пріоритети визначаються Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період та програмами економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

У системі фінансового планування важливе місце займають методи бюджетного планування: нормативні, балансові, екстраполяційні, прямого розрахунку, економічного аналізу, бюджетування. Узагальнюючими при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов’язковому збалансуванні доходів і видатків. Конкретне його призначення полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами й видатками на всіх рівнях бюджетного планування, а також вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув’язка доходів і видатків бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів. Цей метод на сучасному етапі став невід’ємною складовою програмно-цільового підходу щодо складання бюджету, який є найбільш поширеним у світовій бюджетній практиці.

♦ Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу— визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік.

Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення способів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного податку передбачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями видатків. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума видатків на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку(кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у сферах охорони здоров’я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Крім того, вадою нормативного методу планування вважають брак узгодженості бюджетних зобов’язань, зумовлених нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат.

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів.

Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає можливість ув’язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку.

Розрахунок бюджетних показників здійснюється на підставі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контрольних органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі зазначені методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи. Одначе жоден із них не дає відповіді на запитання: наскільки корисними для суспільства виявилися бюджетні витрати за тими чи іншими напрямами і який вплив це справило на соціально-економічний розвиток країни загалом і споживача послуг зокрема. Для розв’язання цієї складної проблеми, окрім названих методів бюджетного планування, застосовують різні підходи до бюджетування, оскільки вдосконалення системи планування бюджету потребує взаємозв’язку між стратегічними цілями розвитку держави і результатами діяльності органів державної влади та інших учасників бюджетного процесу. При цьому будь-які рішення стосовно фінансування тих чи тих програм мають ураховувати результати, досягнуті в попередніх бюджетних періодах, їх можна оцінити за допомогою таких елементів, як моніторинг та оцінювання ефективності й результативності програм, що вже є притаманним бюджетуванню. Крім того, бюджетне планування є складовою бюджетування, воно включає складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження з метою достовірного визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету, оптимального розподілу видатків за окремими групами, галузями і забезпечення збалансування бюджету на відповідний період. Наразі у міжнародній практиці існують різні методи, на яких ґрунтується бюджетування: «бюджетування з нуля», «базисне бюджетування», «програмне бюджетування» і «програмно-цільове бюджетування» тощо.

Бюджетування з нуля передбачає планування бюджетних видатків на основі обґрунтування кожної статті видатків незалежно від того, були раніше заплановані такі видатки чи їх передбачається здійснювати вперше. Такий підхід найчастіше застосовували при плануванні на один рік, він мав низку переваг, серед яких: обґрунтованість і точність розрахунків витрат, акумуляція бюджетних ресурсів на виконанні дуже чітких завдань упродовж конкретного періоду. Однак на сучасному етапі метод бюджетування з нуля практично не застосовують, бо це пов’язано зі значними витратами часу для аналізу й обґрунтування бюджетних рішень за кожною програмою. Ураховуючи тенденції щодо планування на середньострокову перспективу, в більшості розвинутих країн відмовилися від цього методу на користь методу базисного бюджетування.

Метод базисного, або базового, бюджетування є одним із найпоширеніших методів бюджетування на середньострокову перспективу, який зараз використовується в багатьох західних країнах. Його сутність полягає в розрахунку необхідного обсягу ресурсів на підставі базового прогнозу соціально-економічного розвитку країни, який не передбачає суттєвих змін у фіскальній політиці. Прогнозний обсяг бюджетних доходів розподіляють згідно з пріоритетами видаткової політики, визначеними у середньострокових програмних документах, і з урахуванням уже взятих зобов’язань і розпочатих програм. Додатковий ресурс від завершення певних програм і від приросту доходів становить обсяг видатків на нові програми. Метод базисного бюджетування є найменш ризиковим із точки зору реалістичності розрахунків, найбільш простим і не затратним. Такий підхід застосовується із метою дотримання принципу послідовності бюджетної політики, завершення реалізації розпочатих проектів і програм, обмеження зростання нових зобов’язань, не забезпечених реальними бюджетними ресурсами.

Метод програмного бюджетування полягає у формуванні бюджетних витрат у розрізі програм, які, окрім фінансових показників, мають різні критерії для оцінювання(показники виконання). За такого методу оцінювання акцентується на виконанні самих програм, без аналізу впливу одних програм на інші й без комплексного оцінювання результатів діяльності виконавця, у якого може бути багато програм. Такий метод використовували здебільшого в країнах ЄС, США та Австралії до трансформування у програмно-цільове бюджетування.

Програмно-цільове бюджетування (ПЦБ) має на меті підвищення якості благ і послуг, що надаються за рахунок бюджету, через посилення відповідальності виконавців програм(надавачів благ і послуг) та зіставлення витрат і результатів від надання таких благ і послуг для суспільства. Програмно-цільове бюджетування— це метод планування та управління бюджетними коштами у коротко- та середньостроковій перспективі, яка передбачає розроблення й реалізацію бюджетних програм, зорієнтованих на кінцевий результат(згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінювання результативності програм та ефективності використання бюджетних коштів.

В Україні програмно-цільовий метод як найбільш розвинута форма бюджетування активно застосовується на рівні державного та місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу є бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти, результативні показники бюджетних програм. Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником фінансових коштів за погодженням з Міністерством фінансів України(місцевим фінансовим органом).

Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми в системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх

виконання забезпечує цільове та ефективне використання фінансових коштів протягом усього строку реалізації відповідних програм у межах визначених бюджетних призначень. Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінювання її ефективності. Вони включають кількісні та якісні показники, які визначають результативність програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського(управлінського) обліку. Перелік результативних показників щодо кожної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України.

За бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання грошових ресурсів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядку їх використання та забезпечують їх затвердження у терміни, визначені Кабінетом Міністрів України. За рішенням Кабінету Міністрів України порядок використання коштів державного бюджету затверджується Кабінетом Міністрів України або головним розпорядником коштів за погодженням з Міністерством фінансів України. Про це інформується Комітет Верховної Ради України з питань бюджету. Порядки використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, вперше визначеними Законом про Державний бюджет України, затверджуються протягом30 днів з дня набрання ним чинності. Якщо реалізація програми продовжується у наступних періодах, дія порядку використання коштів за такою бюджетною програмою(з урахуванням змін до нього, внесених у разі необхідності) продовжується до завершення її реалізації. Головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протя-гом45 днів з дня набрання чинності Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) затверджує спільно з Міністерством фінансів України(місцевим фінансовим органом) паспорт бюджетної програми. Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання встановлюються Міністерством фінансів України. Нині чинними є накази Міністерства фінансів України«Про паспорти бюджетних програм» «Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм».