Лекція № 11 Видатки бюджету на обслуговування державного боргу

1. Характеристика державних та місцевих боргових зобов’язань. Державний борг

2. Сутність і особливості бюджетних видатків на обслуговування та погашення боргів

3. Управління державним боргом

1. Характеристика державних та місцевих боргових зобов’язань. Державний борг

Нестабільність соціально-економічного розвитку, зростання дефіциту бюджету, фінансова криза, взаємозалежність національних та світового фінансового ринку вимагають від держави посилення уваги до виконання регуляторних функцій із застосуванням ринкових механізмів. Вагому роль у цьому має відіграти система державного кредиту. Державний кредит забезпечує перерозподіл ресурсів, отриманих із різних джерел. Джерела формування ресурсів поділяються на дві основні групи: внутрішні й зовнішні.

Залучення внутрішніх джерел передбачає перерозподіл ресурсів, сформованих або залучених на внутрішньому (національному) фінансовому ринку, тому цей процес відображає сукупність грошових відносин, пов’язаних із перерозподілом ресурсів національного фінансового ринку, в яких держава є кредитором, позичальником або гарантом. Унаслідок залучення коштів із внутрішнього фінансового ринку формується внутрішній державний борг.

Використання зовнішніх джерел фінансових ресурсів передбачає залучення зовнішніх коштів, тобто воно пов’язане із залученням ресурсів зі світового(міжнародного) фінансового ринку, ресурсів урядів інших країн чи міжнародних фінансово-кредитних установ або організацій. Цей процес відображає сукупність фінансових відносин, пов’язаних із перерозподілом грошових ресурсів світового фінансового середовища, де держава є позичальником, кредитором або гарантом. Залучення зовнішніх фінансових ресурсів веде до формування зовнішнього державного боргу.

Залучення додаткових коштів за допомогою державного кредиту призводить також до формування і накопичення державного та місцевого боргу.

Відповідно до Бюджетного кодексу України застосовуються такі дефініції:

— державний борг — загальна сума боргових зобов’язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають унаслідок державного запозичення;

— місцевий борг — загальна сума боргових зобов’язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста з повернення отриманих і непогашених кредитів(позик) станом на звітну дату, що виникають унаслідок місцевого запозичення.

Запозичені грошові кошти надходять у розпорядження органів державної влади і перетворюються в додаткові фінансові ресурси. Тому борг можна розглядати як актив, що свідчить про додаткові обсяги ресурсів, залучені для реалізації завдань і цілей держави, та як«тягар», який необхідно повернути разом із процентами за використання ресурсів. Відповідно до специфіки випуску, розміщення, обслуговування та погашення боргових зобов’язань доцільно їх розглянути за наведеними нижче класифікаційними ознаками.

Державні позики, що передбачають залучення коштів для фінансування державних програм, можуть здійснюватися на ринкових та неринкових умовах. Випуск державних боргових паперів на ринкових умовах передбачає відсутність обмежень щодо обігу даних боргових паперів. Як правило, такі боргові папери відповідають вимогам біржової торгівлі і передбачають їх купівлю-продаж на вторинному ринку.

Неринкові державні боргові папери реалізуються через уповноважені державою фінансово-кредитні установи і мають певні обмеження, що стосуються умов їх розміщення або обігу й не передбачають здійснення операцій на вторинному ринку тощо.

Найпоширенішим борговим зобов’язанням в Україні є облігація. Облігація— цінний папір, що посвідчує внесення його власником грошей, визначає відносини позики між власником облігації та емітентом, підтверджує зобов’язання емітента повернути власникові облігації її номінальну вартість у передбачений умовами розміщення облігацій строк та виплатити дохід за облігацією, якщо інше не передбачено умовами розміщення.

Облігації випускаються та розміщуються в документарній або бездокументарній формі. Випуск боргових цінних паперів у документарній формі передбачає затвердження бланка установленого зразка, що надалі друкуватиметься на паперових носіях.

Бездокументарна форма передбачає відображення зобов’язань та розрахунків за ними на електронних рахунках власників цінних паперів у депозитарних установах, що здійснюють облік таких паперів.

Облігація, як і будь-яке інше боргове зобов’язання, має номінальну вартість, визначену в національній валюті або, якщо це передбачено умовами розміщення облігацій, в іноземній валюті. Мінімальна номінальна вартість облігації не може бути меншою, ніж одна копійка.

У сертифікаті облігації відповідно до вимог національного законодавства зазначаються назва виду цінного папера, найменування та місцезнаходження емітента, міжнародний ідентифікаційний номер цінного папера, номінальна вартість облігації, загальна сума випуску, строк погашення, розмір та строки виплати відсотків(для відсоткової облігації), дата прийняття рішення про розміщення облігацій, серія та номер сертифіката облігації, підпис керівника емітента або іншої уповноваженої особи, засвідчений печаткою емітента.

Особливістю українських відсоткових облігацій на пред’явника є те, що до сертифіката відсоткової облігації додається купон (купонний лист). У купоні (купонному листі) зазначаються серія та номер сертифіката облігації, за якою виплачуються відсотки, найменування і місцезнаходження емітента, строки виплати відсотків. На кожному купоні(купонному листі) зазначається його порядковий номер.

Продаж державних облігацій здійснюється в національній валюті та, якщо це передбачено законодавством й умовами їх розміщення, в іноземній валюті.

Державні облігації України поділяються на облігації внутрішніх державних позик України, облігації зовнішніх державних позик України та цільові облігації внутрішніх державних позик України.

Рішення про розміщення облігацій зовнішніх і внутрішніх державних позик України та умови їх випуску приймається згідно з Бюджетним кодексом України.

Емісія державних облігацій України регулюється законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, яким установлюються граничні розміри державного зовнішнього та внутрішнього боргу.

Облігації внутрішніх державних позик України — державні цінні папери, що розміщуються виключно на внутрішньому фондовому ринку і підтверджують зобов’язання України щодо відшкодування пред’явникам цих облігацій їх номінальної вартості з виплатою доходу відповідно до умов розміщення облігацій.

Умови розміщення та погашення облігацій внутрішніх державних позик України і цільових облігацій внутрішніх державних позик України, не визначені умовами розміщення, установлюються Міністерством фінансів України відповідно до законодавства.

Цільові облігації внутрішніх державних позик України — облігації внутрішніх державних позик, емісія яких є джерелом фінансування дефіциту державного бюджету в обсягах, передбачених на цю мету законом про Державний бюджет України на відповідний рік, та в межах граничного розміру державного боргу. Для цільових облігацій внутрішніх державних позик України передбачено Законом України«Про цінні папери та фондовий ринок» наявність такого головного реквізиту, як напрям використання залучених від розміщення таких облігацій коштів.

Кошти, залучені до Державного бюджету України від розміщення цільових облігацій внутрішніх державних позик України, використовуються виключно для фінансування державних або регіональних програм і проектів на умовах їх повернення. Фінансування здійснюється відповідно до кредитних договорів, що укладаються між державою в особі Міністерства фінансів України та отримувачем коштів. Умови кредитних договорів повинні відповідати умовам випуску цільових облігацій внутрішніх державних позик України з обов’язковим установленням дати обслуговування та погашення кредиту за п’ять днів до дати обслуговування та погашення цільових облігацій внутрішніх державних позик України.

Облігації зовнішніх державних позик України — державні боргові цінні папери, що розміщуються на міжнародних фондових ринках і підтверджують зобов’язання України відшкодувати пред’явникам цих облігацій їх номінальну вартість із виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Залучення ресурсів за допомогою розміщення облігацій зовнішніх державних позик призводить до формування зовнішнього державного боргу та необхідності накопичення достатніх обсягів валютних резервів у розпорядженні центрального банку відповідно до валютної структури боргу.

Україна активно використовує ресурси, отримані за допомогою державних позик, для фінансування бюджетного дефіциту, поповнення золотовалютних резервів, стабілізації національної валюти, підтримки національної банківської системи в умовах фінансової кризи.

Наступний вид державних боргових зобов’язань — казначейські зобов’язання. Казначейське зобов’язання України — державний цінний папір, що розміщується виключно на добровільних засадах серед фізичних осіб і засвідчує факт заборгованості Державного бюджету України перед власником казначейського зобов’язання України, дає власникові право на отримання грошового доходу й погашається відповідно до умов розміщення казначейських зобов’язань України. Емітентом казначейських зобов’язань України є держава в особі Міністерства фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України.

Обсяг емісії казначейських зобов’язань України разом з емісією державних облігацій внутрішніх державних позик України не може перевищувати граничного обсягу внутрішнього державного боргу та обсягу пов’язаних з обслуговуванням державного боргу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

У разі розміщення казначейських зобов’язань України в документарній формі видається сертифікат, у якому зазначаються вид цінного папера, найменування і місцезнаходження емітента, сума платежу, дата виплати грошового доходу, дата погашення, зазначення місця, у якому має бути здійснено погашення, дата місця видачі казначейського зобов’язання України, серія та номер сертифіката казначейського зобов’язання України, підпис керівника емітента або іншої уповноваженої особи, засвідчений печаткою емітента. Умови розміщення казначейських зобов’язань України можуть передбачати їх погашення через зменшення зобов’язань перед Державним бюджетом України власника казначейського зобов’язання України на вартість цього зобов’язання. Особливості погашення та реалізації прав за казначейськими зобов’язаннями України визначаються умовами їх розміщення.

Особливості провадження депозитарної діяльності з казначейськими зобов’язаннями України визначаються Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку разом з Національним банком України.

Генеральним агентом доставки, інкасації, обслуговування обігу, погашення та розміщення казначейських зобов’язань визначено Ощадбанк України, який має право залучати до розміщення казначейських зобов’язань інших торговців цінними паперами, укладенням з ними відповідних угод та в установленому порядку забезпечує ведення обліку бланків сертифікатів. Виплата виграшу та погашення казначейських зобов’язань передбачалися за рахунок коштів, що надходять від Державної казначейської служби.

Випущені та розміщені боргові зобов’язання формують поточні й майбутні витрати емітентів з обслуговування та погашення державного і місцевих боргів, що потребує застосування ефективних методів управління державним боргом на етапах використання, обслуговування та погашення боргів. Здійснення державного запозичення відповідно до зазначених вище особливостей дає змогу не лише отримати ресурси на оптимальних умовах, а й закласти засади ефективного управління новосформованим державним боргом. Державні внутрішні й зовнішні запозичення здійснюються відповідно до закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний рік у межах граничного обсягу державного боргу.

Бюджетним кодексом України визначено: «Граничний обсяг державного(місцевого) боргу, граничний обсяг надання державних(місцевих) гарантій визначаються на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України(рішенням про місцевий бюджет)». З метою управління державним боргом і регулювання процесів перерозподілу ресурсів через бюджетний механізм та систему державного кредиту Бюджетним кодексом визначено, що загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60 % річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України, а загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 100 % (для міста Києва — 400 %) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку(без урахування обсягу місцевих внутрішніх і зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до ч. 4 ст. 21.

Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень належить державі в особі Міністра фінансів України або особі, яка виконує його обов’язки, за дорученням Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та процентну ставку за державним запозиченням, що разом формує вартість залучення коштів та майбутні витрати з обслуговування та погашення державного боргу.

Кредити(позики), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм(проектів), відносять до державних зовнішніх запозичень. До зовнішнього державного боргу належать борги, платежі за якими проводяться в іноземній валюті, товарах і послугах та які впливають на платіжний баланс.

Здійснення запозичення коштів місцевими органами влади призводить до формування місцевих боргів. Процес запозичення коштів місцевими органами влади, обслуговування та погашення відповідних місцевих боргових зобов’язань регулюється чинним законодавством. При цьому їх боргові зобов’язання не включаються до складу державного боргу, крім гарантованих урядом кредитів.

Місцеві запозичення здійснюються відповідно до ст. 16 і74 Бюджетного кодексу України з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об’єктів довготривалого користування або об’єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.

Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради. Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень погоджуються з Міністерством фінансів України.

Здійснювати місцеві зовнішні запозичення мають право міські ради міст із чисельністю населення понад500 тис. жителів, при цьому місцеві зовнішні запозичення через отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.

Місцеві запозичення та управління борговими зобов’язаннями здійснюються в межах граничного обсягу боргу місцевого органу влади. Якщо очікуваний обсяг витрат на обслуговування та погашення місцевого боргу перевищить обсяг коштів, визначений рішенням про місцевий бюджет на таку мету, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міська рада вносять відповідні зміни до рішення про місцевий бюджет.

Порядок здійснення місцевих запозичень установлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом, та положень Закону України«Про цінні папери та фондовий ринок».

Запозичення може здійснюватися у формі: укладення договорів позики (кредитних договорів) із фінансовими установами; випуску облігацій місцевих позик. Місцеві органи влади, відповідно до чинного законодавства України, можуть випускати облігації внутрішніх та зовнішніх місцевих позик.

Рішення про розміщення облігацій місцевих позик приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада відповідно до вимог, установлених бюджетним законодавством, а реєстрацію випуску облігацій місцевих позик здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

У разі відкритого(публічного) розміщення облігацій місцевих позик на фондовій біржі їх продаж може здійснюватися за ціною, відмінною від номінальної вартості, але не нижчою від неї (крім дисконтних облігацій).

Особливості погашення та реалізації прав за облігаціями місцевих позик визначаються умовами їх розміщення.

Міністерство фінансів України здійснює реєстрацію місцевих запозичень та місцевих гарантій. Усі договори про місцеві запозичення, договори, виконання зобов’язань, за якими забезпечено місцевими гарантіями, та договори про відшкодування витрат місцевого бюджету, а також зміни істотних умов таких договорів реєструються в Реєстрі місцевих запозичень та місцевих гарантій.

До облігацій місцевих позик належать облігації внутрішніх та зовнішніх місцевих позик. Активність місцевих органів влади щодо залучення фінансових ресурсів за допомогою місцевих внутрішніх та зовнішніх зобов’язань недостатня.