Управління державним боргом
За Бюджетним кодексом управління державним боргом - сукупність дій, пов’язаних із здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням державного боргу, інших правочинів із державним боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження.
Система управління державним боргом — це упорядкована у певний спосіб сукупність об’єктів, суб’єктів, методів, важелів, інструментів, норм, стандартів, процедур, регламентованих нормами національного й міжнародного права, сформована з метою оптимізації формування, перерозподілу та використання тимчасово вільних кредитних ресурсів в інтересах реалізації загальнонаціональних завдань та пріоритетів.
Складові системи управління державним боргом:
1. Об’єкти управління державним боргом:
• випущені та непогашені боргові зобов’язання держави;
• запозичені кошти, що надійшли в розпорядження уряду та суб’єктів господарювання із внутрішніх та зовнішніх джерел.
2. Суб’єкти управління державним боргом — органи, організації, установи, на які відповідно до чинного законодавства покладено зобов’язання здійснювати заходи, пов’язані з управлінням державним боргом, а також юридичні особи (позичальники гарантованих кредитів), міжнародні фінансово-кредитні організації та уряди іноземних держав, що є кредиторами держави.
3. Боргова політика — складова економічної політики держави щодо можливого залучення додаткових фінансових ресурсів за рахунок випуску і розміщення державних боргових зобов’язань, підписання міжнародних, міждержавних угод для
фінансування державних видатків чи програм економічного розвитку та обслуговування й погашення державного боргу.
У світовій практиці неспроможність країни обслуговувати державні боргові зобов’язання періодично виникала в процесі розвитку державного кредиту багатьох країн. Наслідком такого становища, як правило, стає відмова держави від виконання власних боргових зобов’язань (дефолт). Іноді відмова від виконання власних зобов’язань пов’язана зі зміною державного устрою та небажанням нового уряду країни фінансувати затрати з обслуговування боргів попередників.
Напрями діяльності з управління державним боргом:
1. Розроблення боргової політики держави.
2. Розроблення напрямів стратегічного й оперативного управління.
3. Законодавче забезпечення розвитку процесів запозичення.
4. Розроблення, вивчення й поповнення боргової статистики.
5. Здійснення аналізу ефективності та доцільності обслуговування.
6. Здійснення оперативного управління державним боргом.
7. Підготовка фахівців з управління державним боргом.
8. Контроль за рівнем ефективності функціонування всієї системи.
Завдання системи управління державним боргом:
Мінімізація вартості залучення коштів та обслуговування державних боргів.
2. Визначення обсягів залучених у розпорядження держави
коштів за рахунок внутрішнього ринку та зовнішніх джерел.
3. Узгодження боргової та грошово-кредитної політики уряду
й центрального банку.
4. Залучення необхідних державі ресурсів за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел.
5. Сприяння розвитку процесу інвестування у виробництво за рахунок надання державних гарантій.
6. Недопущення переповнення фінансового ринку державними борговими паперами.
7. Забезпечення контролю за ефективністю використання залучених кредитних ресурсів та заходів з управління державним боргом.
Розміри бюджетних видатків на обслуговування державного (місцевого) боргу можуть змінюватися під впливом певних чинників:
А. Зростають:
• порушення графіка виплат;
• проведення переговорів із кредиторами;
• коливання курсу валют;
• витрати на співробітництво з рейтинговими агенціями;
• застосування штрафних санкцій.
Б. Скорочуються:
• застосування методів управління державним (місцевим)боргом;
• проведення реструктуризації боргів;
• списання боргів кредиторами;
• відмова від виконання боргових зобов’язань.
При обслуговуванні зовнішнього боргу визначають коефіцієнт обслуговування:
де KО — коефіцієнт обслуговування;
D — державний зовнішній борг;
PV — валютні надходження держави.
За період 2006–2010 рр. найвищого значення показник досяг у 2007 р. (16,8 %) та в 2010 р. (16,7 %) за граничного значення 20 %.
Оцінка ефективності державних позик може передбачати отримання як прямого ефекту у вигляді своєчасного й повного фінансування бюджетного дефіциту, так і опосередкованого ефекту: розвитку виробництва, підвищення соціальної стабільності в суспільстві, підвищення прожиткового мінімуму населення тощо.
У світовій практиці ймовірність виникнення ситуації, коли є загроза, або реальна ситуація і коли уряд країни (орган місцевого самоврядування) не може своєчасно та повністю розрахуватися за борговими зобов’язаннями, розглядається як дефолт. У світовій практиці існують різні підходи до тлумачення «дефолту»: відмова від виконання зобов’язань; неможливість виконання зобов’язань; загроза невиконання боргових зобов’язань.
Дефолт буває повний і технічний.
Повний дефолт характеризує неможливість і небажання суверенного позичальника виконувати фінансові зобов’язання.
Технічний дефолт означає неможливість позичальника через різні обставини своєчасно і вт повному обсязі виконати зобов’язання, але держава-позичальник здійснює всі заходи для врегулювання даної проблеми.
Наслідками повного дефолту є: світова ізоляція країни, арешт іноземних активів країни, неможливість здійснення нових запозичень на світовому ринку та ринках інших країн, вимивання іно-земних інвестицій із держави, відплив національного капіталу, погіршення економічного стану суверенного позичальника.
Наслідки технічного дефолту: падіння кредитного рейтингу, необхідність сплати підвищених процентних виплат та комісійних і штрафних санкцій, необхідність фінансування додаткових витрат для проведення переговорів із кредиторами, поява судових позик до суверенного боржника, ускладнення отримання нових позик, погіршення соціально-економічного стану позичальника.
В Україні вихід зі стану дефолту в1998 р. за внутрішнім боргом було здійснено за допомогою методу конверсії. Державний бюджет1998 р. був переобтяжений борговими зобов’язаннями, які на той час виконати було неможливо. Для обслуговування державного боргу в державному бюджеті передбачалися затрати на суму10,9 млрд. грн, але вже за9 місяців1998 р. на погашення та сплату процентів за державним боргом було затрачено 9,9 млрд. грн, що дорівнювало95 % усіх доходів державного бюджету за цей період. Тому наприкінці серпня1998 р. уряд прийняв рішення про здійснення конверсії ОВДП.
Конверсія проводилась на дуже невигідних умовах для інвесторів. Вона негативно вплинула і на стосунки з нерезидентами.
Останні обміняли99 % загального портфеля ОВДП на конверсійні облігації з дохідністю в гривнях45 % (доларова дохідність становила22 %) та на доларові євробони з дохідністю20 % річних і з погашенням у2000 р. на загальну суму1070 млн. грн. Для банків-резидентів умови конверсії були гіршими, ніж умови конверсії, запропоновані нерезидентам. Пропонувалися конверсійні папери з погашенням у2001–2004 рр. і дохідністю40 % річних. На цих умовах вітчизняні інвестори обміняли ОВДП на суму 803 млн. грн із загального портфеля1400 млн грн. Наслідками проведеної конверсії стали: розвал піраміди ринку ОВДП у1998 р., примусовий обмін на конверсійні ОВДП для національних банків і безальтернативний для нерезидентів; інвестори-нерезиденти, за рахунок яких ринок функціонував у1997 р., залишили ринок, до кінця року власником більшої частини (71,3 %) загальної емісії ОВДП був НБУ.
Дефолт за зовнішнім державним боргом у2000–2001 рр. врегулювали за допомогою застосування різних методів управління державним боргом. Управління державним боргом здійснювалося за трьома напрямами: реструктуризація боргу перед комерційними кредиторами; створення умов для надання Україні кредиту від МВФ у рамках програми розширеного фінансування, що є необхідною передумовою реструктуризації боргу перед Паризьким клубом кредиторів; урегулювання питань із реструктуризації боргу перед Паризьким клубом і Туркменистаном.
Унаслідок здійснення операцій з управління державним боргом у2000 р. державний зовнішній борг України зменшився на 2148 млн. дол. США(17,2 %). Значне зменшення відбулося за рахунок проведення взаємозаліку відповідно до Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації на суму1,1 млрд. дол. США, а також погашення боргу за кредитами Світового банку, Туркменистану та за рахунок проведення реструктуризації комерційного боргу.
У 2009 р. різні експерти попереджали про ймовірність дефолту в Україні. Світова фінансова криза спонукала іноземних інвесторів перенаправити власні ресурси з країн із нестабільною економікою до країн, де ситуація була стабільною, що негативно вплинуло на міжнародні ринки зовнішнього боргу, а національні фінансові ринки не завжди могли задовольнити державний попит на кредитні ресурси. Це вплинуло на вартість і терміни обігу боргових інструментів, за допомогою яких здійснювалися запозичення. Уряд України у2009 р. виконав вимогу іноземного інвестора щодо дострокового погашення зовнішніх зобов’язань, випущених у швейцарських франках на суму 723,6 тис. дол. США, що підтвердило надійність та здатність уряду виконувати взяті зобов’язання, але одночасно потребувало залучення коштів для додаткового фінансування державного бюджету.
Зазначене свідчить про складність механізму управління державним боргом та необхідність виваженої боргової політики.
Закон України «Про основи національної безпеки України» серед загроз національним інтересам і національній безпеці в економічній сфері виділяє боргову залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів України. З огляду на негативні наслідки накопичення значних державних боргів для соціально-економічного розвитку будь-якої країни в зарубіжній та вітчизняній фінансовій теорії й практиці широко використовуються такі поняття, як«боргове навантаження» («борговий тягар»), «боргові індикатори», «боргова безпека», «боргові ризики» тощо.
У«Методиці розрахунку рівня економічної безпеки України», затвердженій Міністерством економіки України, боргову безпеку визначено як такий рівень внутрішньої й зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень, який достатній для розв’язання нагальних соціально-економічних завдань і який не загрожує втратою суверенітету й руйнуванням вітчизняної фінансової системи.
Отже, управління державним боргом потребує врахування значної кількості чинників, якісного контролю і постійного моніторингу та обліку не лише розмірів державного боргу, а й результативності кредитних проектів, боргових інструментів та відповідних видатків бюджетів. Вагому роль у забезпеченні ефективності управління державним боргом має відіграти виважена й узгоджена із соціально-економічними процесами бюджетна та боргова політика держави, розрахована на середньострокову перспективу.