2. Правовой статус органов исполнительной власти.

Правосубъектность органа исполнительной власти возникает с момента его учреждения, образования (создания) и вступления в должность (для высшего должностного лица субъекта РФ), оформляемых юридически, после чего за субъектом власти признаётся комплекс статутных прав и обязанностей (полномочий), гарантии его статутных прав и обязанностей и юридическая ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Нормативно-правовое выражение правового статуса субъекта власти содержит описание юридической способности (признака) органа исполнительной власти иметь статутные права и обязанности (полномочия), создавать, осуществлять и прекращать статутные права и обязанности, нести ответственность за их неисполнение, а также описание его полномочий, гарантий деятельности и ответственности.

Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ является его юридической характеристикой и предваряется избирательно-правовым статусом.

Субъективную составляющую правового статуса кандидата на пост высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего руководство высшим органом исполнительной власти, в части касающейся праводееделиктоспособности, характеризуют требования, изложенные в абзаце 2 части 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В их составе особый интерес представляет следующее требование – обладание пассивным избирательным правом.

Представляется, что конституционных гарантий выбора дееспособного лица на пост главы республики или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (часть 3 статьи 32 Конституции РФ) недостаточно, поскольку несовершенен правовой механизм комплексного обеспечения публичного интереса в реализации такой разновидности субъективного права как пассивное избирательное право. В данном случае публичный интерес оказывается в зависимости как от административно-правового режима сопровождения психопатологических проявлений, так и от субъективно-волевых установок участников политических процессов.

Важное значение имеет соответствие законов субъектов России федеральному законодательству. Например, часть 2 статьи 43 Устава Курской области до принятия поправок¹⁶⁹ не содержала требования, связанного с обладанием кандидатом на должность Губернатора Курской области пассивным избирательным правом, и предусмотренного в абзаце 2 части 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (табл. 9), что являлось серьёзным нарушением федерального законодательства.

Таблица 9. Сравнение субъективных характеристик – требований,

Предъявляемых к кандидатам на пост высшего должностного лица региона.

Устав Курской области

Федеральный закон

Губернатором Курской области может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Правосубъектность претендента на пост Губернатора Курской области определяют юридические признаки гражданства, легализации гражданина России на территории каких-либо иностранных государств и возраста, тогда как федеральное законодательство содержит ещё один признак – обладание пассивным избирательным правом, носителем которого признаётся не всякий.

Вполне определённый смысл заложен в пункт 8 статьи 32 «Право выдвижения кандидатов» Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Не может быть выдвинут кандидатом гражданин Российской Федерации, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах» ¹⁷⁰.

Статья 76 «Основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума» данного закона в пункте 3 устанавливает, что «Регистрация кандидата аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата, в случае утраты им пассивного избирательного права».

Требование обусловлено важностью учёта обстоятельств, связанных как с состоянием здоровья кандидата, так и с его политическим (уже был губернатором) или гражданским (был привлечен к уголовной ответственности) статусом.

Согласно пункту 3 статьи 76 данного Федерального закона регистрация может быть отменена судом по заявлению избирательной комиссии в случаях:

а) вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации, предусмотренным пунктом 23 статьи 38 настоящего Федерального закона;...

е) установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства (установление факта в отношении кандидата из списка кандидатов может служить только основанием для исключения данного кандидата из списка кандидатов).

Пункт 23 статьи 38 «Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума» содержит такое основание отказа в регистрации, как отсутствие пассивного избирательного права (подпункт а), а также недостоверность сведений, представленных кандидатом в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального закона № 67-ФЗ.

Пункт 2 статьи 33 «Условия выдвижения кандидатов» рассматриваемого федерального закона определяет, что кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Указанное заявление включает следующие сведения:

(фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (при отсутствии основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства, вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, дата его выдачи, сведения о судимостях, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения)…

Норм, прямо указывающих на обязательность представления сведений о состоянии здоровья, не предусматривается, что расходится с публичным интересом иметь во власти физически и умственно полноценного и дееспособного представителя. Такое положение дел образует не вполне оговорённую в законодательстве обязанность избирательной комиссии уточнить эти вопросы. Однако принимать решение об отказе в регистрации самостоятельно она не может даже при наличии всех удостоверяющих факт заболевания документов и вынуждена обращаться по этому вопросу в суд, поскольку статья 4 «Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме» анализируемого Федерального закона содержит ограничения пассивного избирательного права для граждан, признанных судом недееспособными (п. 3)¹⁷¹.

Возвращение выборности высших должностных лиц субъектов РФ потребовало принятия всеми субъектами РФ законодательных актов, изменяющих конституции или уставы, а также устанавливающие порядок выборов. В частности, гарантии реализации гражданами России конституционного права на участие в выборах Губернатора Курской области, даёт Закон Курской области от 20.06.2012 г. № 51-ЗКО «О выборах Губернатора Курской области (Руководителя Администрации Курской области)»¹⁷².

Несоответствие федеральному законодательству части 2 статьи 43 Устава Курской области было устранено в июне 2012 г., признак обладания пассивным избирательным правом получил отражение в Уставе. Однако эти законы не устранили неопределённости в вопросе о содержании пассивного избирательного права. Возвращение выборности высших должностных лиц субъектов РФ потребовало принятия всеми субъектами РФ законодательных актов, изменяющих конституции или уставы, а также устанавливающие порядок выборов. В частности, гарантии реализации гражданами России конституционного права на участие в выборах Губернатора Курской области, даёт Закон Курской области от 20.06.2012 г. № 51-ЗКО «О выборах Губернатора Курской области (Руководителя Администрации Курской области)»¹⁷³.

Пакет региональных законопроектов, отражающий новации федерального законодательства содержал и законопроект, вносящий изменения и дополнения в Устав Курской области. Однако Устав был принят днём позднее – 21 июня, что образует определённую правовую коллизию: законы субъекта РФ должны приниматься в соответствии с его конституцией или уставом, но в данном случае на момент принятия Закона Курской области о выборах губернатора (20 июня 2012 г.) действовали положения Устава, предусматривающие не выборность высшего должностного лица населением области, а сложную процедуру выдвижения, согласования, внесения и утверждения его кандидатуры широким рядом субъектов политической жизни и государственного управления.

В конституциях и уставах субъектов России встречаются положения, содержащие различные ограничения пассивного избирательного права (по возрасту, осёдлости и др.). В научной литературе высказываются предложения о необходимости более точного определения состава ограничений, конкретизации соответствующих положений в отношении различных категорий лиц (например, обладающих двойным гражданством¹⁷⁴).

Частично правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается статьёй 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая устанавливает некоторые ограничения (замещение должностей) и обязывания (по оформлению допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну и др.), срок избрания (не более пяти лет), ограничение на замещение указанной должности более двух сроков подряд, обязательность принятия присяги, вопросы несостоявшихся или недействительных выборов, наименования должности, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, исполнения его обязанностей другим лицом и обязанность высшего должностного лица субъекта РФ следовать принципу законности при осуществлении своих полномочий.

В частности, пункт 7 указанной статьи определяет, что высшее должностное лицо субъекта РФ:

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путём подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет принятые парламентом законы;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и принимает решение об его отставке;

в.1) представляет в законодательный орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

д.1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством может организовывать их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными и региональными законами.

К нормам-гарантиям прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, относится, например, нормы-принципы (статья 1 вышеуказанного Федерального закона № 184-ФЗ, положения статьи 3 о верховенстве Конституции РФ и федерального законодательства, пункт 5 статьи 18,устанавливающий срок исполнения полномочий – не более 5 лет, и иные нормативные положения). Здесь же определены вопросы ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как в общем изложении (статья 3.1), так и конкретизировано: статья 19 «Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» предусматривает досрочное прекращение полномочий указанного лица в случае:

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом России в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом России в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы России на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, дающего ему право на постоянное проживание в другом государстве;

л) его отзыва избирателями в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

В данных положениях, кроме подпунктов а), в), д) и е), связанных с основаниями естественно-физического и субъективно-волевого характера, очевидны основания политического (пп. б, г, з, и, л) и деликтного (пп. ж) характера.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу региона (пункт б) статьи 19) в случае:

- издания им антиконституционных и противоречащих федеральным и региональным правовых актов, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит эти противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- ненадлежащего исполнения им своих обязанностей.

Подобное решение принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов (в двухпалатном региональном парламенте – двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования данного вопроса). Принятое решение направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности, влекущего за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти региона (продолжает работу до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение им законодательства России и (или) субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом (отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо от иной ответственности, предусмотренной федеральным и региональным законодательством;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении указанных фактов, вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан России в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской РФ.

Положения рассмотренного Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» восприняты законодательством субъектов РФ, которое устанавливает правовой статус субъектов государственной власти конституциями и уставами субъектов РФ и другими нормативными-правовыми актами.

Например, Устав Курской области в главе 10 «Система органов исполнительной власти области» раздела III «Органы исполнительной власти области» (статьи 41-51) устанавливает вопросы статуса Губернатора Курской области (часть 2 статьи 41, статьи 42-47) и вопросы статуса высшего органа исполнительной власти – Администрации Курской области (статьи 48-51).