3. Государственная дисциплина и юридическая ответственность
государственного служащего в субъектах Российской Федерации.
Дисциплина как правовое понятие получает содержательное наполнение в рамках правовой системы государства.
Связанность всех членов гражданского общества с государством в аспекте долженствования частного перед общими требованиями государственной дисциплины – одна из сторон взаимоотношений общества и государства (граждане поддерживают государство). Вторая – подчинённость государства и его структур учредительной воле гражданина и гражданского общества, а также требованиям законов, выражающих общие цели и интересы населения страны (законность государственного управления).
Проблема эффективности института государственной дисциплины состоит не столько в сознательном подчинении граждан правопорядку, сколько в полноте отражения интересов большинства граждан в системе правовых норм или в обеспечении справедливого соотношения в праве интересов различных по положению и способностям граждан, что развивает сознательность граждан, и, в итоге, предупреждает социальные конфликты.
Практические усилия государства в деле создания реальных условий для достойной жизни граждан не могут не отвечать требованию законности. С другой стороны, укрепление и развитие государственности усилиями граждан невозможно в условиях анархичного правосознания, не подчиняющегося правопорядку. Эти цели достижимы лишь при взаимных и согласованных усилиях всех членов общества, в том числе составляющих кадровый ресурс государственной и муниципальной службы, которые основывают свою деятельность на требованиях дисциплины, имеющей общественно-государственное происхождение.
На примере приведенных ниже трактовок очевидны различия в определениях понятия «государственная дисциплина», которые свидетельствуют о трансформации взглядов в сторону некоторого сужения смыслов (от государственного к межсубъектному), бóльшего обобщения и отказа от характеристик государственности.
Дисциплина государственная – в СССР точное соблюдение всеми организациями и гражданами установленного Советским государством порядка деятельности государственных органов, предприятий и учреждений по выполнению возложенных на них государственных обязанностей.
Д. г. в социалистическом обществе основывается на высокой сознательности широких масс трудящихся, объективном выражении в требованиях и предписаниях государственных органов интересов абсолютного большинства трудящихся.
Д. г. требует строгого соблюдения законности, плановых заданий, договорных обязательств; она несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач, с противопоставлением личных интересов государственным.
Д. г. опирается на демократические принципы организации управления, неразрывно связана с укреплением общественной дисциплины, дисциплины труда, с требованиями коммунистической морали и нравственности.
Составными частями Д. г. являются плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и др. виды дисциплины297.
Государственная дисциплина – правовой режим во взаимоотношениях между собой органов государства, должностных лиц, иных уполномоченных субъектов, который выражается в требовании исполнять каждым субъектом свои обязанности, не превышать свои полномочия, не посягать на права и не ущемлять интересы других субъектов. Государственная дисциплина обеспечивается как правовыми нормами, так и нормами морали. В основе государственной дисциплины лежит исполнительская дисциплина, добросовестное отношение должностных лиц к исполнению возложенных на них обязанностей. Видами государственной дисциплины являются: финансовая, штатная, служебная, технологическая, договорная и т.п. дисциплины298.
Государственная дисциплина – необходимость соблюдения и исполнения требований законов и иных нормативных правовых актов государства, а также указаний соответствующих компетентных органов и должностных лиц299.
Иногда под государственной дисциплиной понимают выполнение государственными служащими требований, предъявляемых государством300, исключая граждан из сферы государственно-дисциплинарных отношений.
Полагаем, что проблемы государственной дисциплины301 необоснованно забыты представителями научной общественности, субъектами публичной власти и нуждаются в более глубоком изучении на современном этапе развития общества и государства и на данном уровне достижений юридической науки.
Политический аспект государственной дисциплины свойствен конституционно-правовому взгляду. При таком подходе можно утверждать, что в государственной дисциплине выражаются опосредованные государственными органами требования общества к физическим лицам (мы оставляем за рамками тезиса юридических лиц, принимая во внимание юридическую фиктивность их участия в общественных отношениях), связанные с целевыми установками социально-государственного прогресса. В данном случае требования государственной дисциплины будут охватывать системные государственно-институциализированные отношения, одной из сторон которых выступают субъекты государственной власти, и результаты развития которых имеют публично-гражданское значение в том смысле, что гражданин – часть общества и он заинтересован как в общем, так и индивидуализированном результате.
Наиболее наглядное выражение такой аспект государственной дисциплины получает в ситуации, когда, например, спортсмен завоёвывает высшую награду на международных спортивных состязаниях. Однако следует помнить, что его достижение – результат спортивной дисциплины, приобретающей в этом случае первенства на пьедестале почёта и подъёма государственного флага своей страны признаки государственной дисциплины.
Рассматривая разновидности дисциплины, например, трудовую, можно предположить, что и в ней присутствует элемент дисциплины государственного значения в силу участия работника в системе воспроизводственных отношений, складывающихся в данном государстве, хотя основная роль отводится трудовой дисциплине всеобще-корпоративного характера.
Служебно-подчинённый аспект может рассматриваться в рамках изучения системы государственной власти. Тогда можно говорить о такой разновидности дисциплины, как служебная дисциплина, которая по своему содержанию наиболее близка, но не тождественна дисциплине государственной. Однако и здесь возникают некоторые трудности, связанные с отграничением, например трудовой дисциплины и служебной применительно к государственному гражданскому служащему, тем более, что достаточно часто в подзаконных нормативных правовых актах встречается понятие «исполнительская дисциплина государственных служащих»302.
Другое направление изучения категории «служебная дисциплина» можно связать с муниципальной службой303, альтернативной службой304. Отдельные вопросы возникают, если речь идёт о службе общественного характера. Например, казачья служба в сочетании с военной или государственной гражданской, а также служба добровольных пожарных, оформляемая в отдельных случаях в виде трудовых отношений, и др.
Важное значение в вопросах дисциплины имеет содержательная часть отношений, связанная со статутными правами и обязанностями. Например, надевая каску при посещении строительных объектов государственный гражданский служащий следует производственной дисциплине, давая соответствующему руководителю оценку качеству уборки служебного помещения в учреждении он следует требованиям трудовой дисциплины, руководствуясь служебным распорядком государственного органа или задерживаясь после окончания рабочего дня для выполнения срочного поручения он руководствуется требованиями служебной дисциплины305, а при необходимости обеспечения государственной тайны мы сталкиваемся с элементами государственной дисциплины. Полагаем, можно говорить об определённом правовыми регуляциями проникновении государственной дисциплины в иные группы дисциплинарных отношений.
Схема 19. Меры обеспечения дисциплины.
Один из разделов этой темы включает вопросы дисциплины государственных служащих. Нормы о дисциплине государственных гражданских служащих несёт федеральное законодательство
Служебная дисциплина на гражданской службе – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом (часть 1 статьи 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
На мировых судей распространяется норма части 5 статьи 8.1 Федерального закона от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»: в случае непредставления сведений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, в установленные сроки, а также представления заведомо недостоверных сведений судья может быть привлечён к дисциплинарной ответственности.
Обратим внимание на структуру главы 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая выводит вопросы дисциплинарных поощрений за рамки служебной дисциплины, сводя последнюю лишь к карательной функции:
Статья 55. Поощрения и награждения за гражданскую службу.
Статья 56. Служебная дисциплина на гражданской службе.
Статья 57. Дисциплинарные взыскания.
Статья 58. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.
Статья 59. Служебная проверка.
Важное значение для практических управленческих отношений имеет использование руководителями любого ранга инструментария не только дисциплинарных санкций (взысканий), но и дисциплинарных поощрений.
В широком смысле, с точки зрения философского и социологического подходов, под санкцией понимают не только отрицательные явления (порицание, наказание), но и положительные последствия (поощрение, одобрение) за социально полезное или правомерное поведение (схема 19), хотя традиционное понимание санкции связывается с воздействием разрешающего или принудительного свойства306. Полагаем, что расширение трактовки санкции за счёт поощряющего элемента будет способствовать возрастанию значения позитивных форм воздействия руководителей на подчинённых им людей, оздоровлению нравственно-психологического климата в трудовых и служебных коллективах.
Соответствующая законотворческая задача будет состоять во внесении корректировок (изменений и дополнений) в ряд нормативных правовых актов, в том числе и в рассматриваемую главу 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая должна начинаться со статьи, раскрывающей содержание служебной дисциплины на гражданской службе в новой трактовке307.
Ещё раз подчеркнём, что меры обеспечения дисциплины разделяются на два основных блока (признак – санкция, которая для лица, к которому она применяется, может быть позитивной и негативной). Первый блок – дисциплинарные поощрения (понятия, меры воздействия, процедуры). Второй – дисциплинарные взыскания (понятия, меры воздействия, процедуры). В качестве аргумента в поддержку этой позиции приведём ряд тезисов Н.И. Глазуновой308.
Умение пользоваться поощрениями и взысканиями издавна рассматривалось как основной мотивационный элемент поведения подчинённых…
В данной области накопилось много предрассудков, много различных архаичных «принципов», согласно которым вышестоящее лицо должно реагировать на все недостатки и «не замечать» того, что подчинённые выполняют работу хорошо.
…в настоящее время необходимо решительно отдать предпочтение поощрениям, а не взысканиям.
Закон Курской области от 9.03.2005 г. № 17-ЗКО «О государственной гражданской службе Курской области» в статье 56 «Служебная дисциплина на гражданской службе Курской области» главы 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе Курской области» (статьи 55-59) в основном повторяет структуру соответствующего Федерального закона.
Статья 56 содержит следующее определение служебной дисциплины:
Служебная дисциплина на гражданской службе – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с действующим законодательством и со служебным контрактом (часть 1).
Статья 55 «Поощрения и награждения за гражданскую службу Курской области» регламентирует процедурные вопросы поощрения и награждения и устанавливает девять видов поощрений и награждений за безупречную и эффективную гражданскую службу:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства Российской Федерации;
6) поощрение Президента Российской Федерации;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Также в этом региональном законодательном акте содержатся следующие положения о дисциплине:
В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (пункт 3 части 2 статьи 15 «Основные обязанности гражданского служащего Курской области»).
Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий области освобождён от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы области в случае неоднократного неисполнения гражданским служащим Курской области без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (пункт 2 части 1 статьи 37 «Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя»).
В случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего Курской области от аттестации гражданский служащий Курской области привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится (пункт 14 статьи 48 «Аттестация гражданских служащих Курской области»).
Представитель нанимателя в соответствии с действующим законодательством и служебным контрактом обязан создавать условия, необходимые для соблюдения гражданскими служащими служебной дисциплины (часть 2 статьи 56 «Служебная дисциплина на гражданской службе Курской области»).
За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по определённым основаниям (часть 1 статьи 57 «Дисциплинарные взыскания»).
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (часть 2 статьи 57 «Дисциплинарные взыскания»).
Содержат дисциплинарные нормы статья 58 «Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания» и статья 59 «Служебная проверка».
Положения о дисциплине в системе государственной гражданской службы в субъектах РФ дополняют различные подзаконные нормативные правовые акты. В частности:
- Постановление Губернатора Курской области от 3.07.2007 г. № 298 «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Курской области»;
- Постановление губернатора Курской области от 18.05.2005 г. № 365 «Об утверждении Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Курской области государственным гражданским служащим Курской области» и др.
Юридическая ответственность в сфере служебных отношений имеет свои особенности. Во-первых, законодательство устанавливает её разновидности: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность (часть 3 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Во-вторых, указанные виды юридической ответственности применяются в случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения. В-третьих, они применяются к самому гражданскому служащему, исполнившему неправомерное поручение, и к руководителю, давшему такое поручение (там же).
Заметим, что в данном положении говорится о дисциплинарной ответственности только за «исполнения гражданским служащим неправомерного поручения». Однако в статье 57 «Дисциплинарные взыскания» обобщённое основание дисциплинарного проступка не включает основание, предусмотренное в части 3 статьи 15 того же Федерального закона.