8.2. Склад та структура видатків бюджету

Обсяги, склад і структура видатків бюджету залежить, перш за все, від розміру дохідного фонду і розподілу функцій, які виконує держава у ході забезпечення потреб суспільства у благах.

На розподіл і напрямки використання бюджетних видатків впливають різні чинники. До основних належать такі, як:

0. забезпечення відповідного функціонування мережі бюджетних установ;

0. ступінь соціально-економічного розвитку регіонів;

1. рівень доходів населення;

2. воєнна доктрина держави;

0. зовнішня та внутрішня державна заборгованість.

190

Вагомість впливу того або іншого фактору визначається конкретною політичною і економічною ситуацією, що обумовлює пріоритетність виконання завдань бюджетної політики.

Залежно від функціонального призначення у складі видатків виокремлюються такі види (стаття 82 БКУ):

0. Видатки на забезпечення конституційного ладу, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Очевидно, що вказаний вид видатків визначається загальнодержавними інтересами, а відтак вони здійснюються виключно з фондів державного бюджету, забезпечуючи виконання загальнодержавних функцій. За їх рахунок фінансується діяльність представницьких органів влади, судочинство, органи державного управління.

0. Видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності.

Компетенція місцевих бюджетів на виконання переданих їм державних повноважень регламентується ст. 119 і 143 Конституції України та ст. 25-38 і 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і ст. 13-14 і 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Для реалізації функцій, які закріплюються за органами влади відповідно до названих законодавчих актів спрямовуються кошти державного бюджету.

0. Видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Здійснення цих видатків регулюються положеннями ст. 140, 142-144 Конституції України та в ст. 25-38 і 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 13-14 і 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Варто звернути увагу на те, що останні два види видатків

здійснюються як за рахунок місцевих бюджетів, так й за рахунок трансфертів, що надходять з державного бюджету.

В державному бюджеті України існують видатки які не деталізуються за напрямками спрямування. Ці видатки визначаються Бюджетним кодексом як таємні видатки (стаття 31). Впровадження

191

такого виду видатків пов’язано з існуванням державної таємниці. За їхній рахунок фінансується діяльність органів державної влади для підтримання національної безпеки. Контроль щодо використання коштів здійснюється Рахунковою палатою та Міністерством фінансів України.

При виникненні ситуації, коли можливості бюджету не відповідають його потребам застосовується механізм секвестру бюджету, який реалізується шляхом пропорційного скорочення видатків. Цей механізм регулюється нормами статті 54 Бюджетного кодексу України і застосовується у випадку, якщо за результатами квартального звіту про виконання Державного бюджету України має місце недоотримання надходжень загального фонду Державного бюджету України більш, ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом державного бюджету на відповідний період. Проте скороченню при секвестрі не підлягають захищенні статті видатків, які регулюються статтею 55 БКУ (рис. 8.3).

Рис. 8.3 Питома вага захищених видатків за рівнями бюджетної системи України у 2010-2013 роках

З огляду на функції, які виконує держава формується відповідний склад видатків бюджету. Для виконання політичних функцій здійснюються видатки на: утримання державного апарату влади; міжнародну діяльність; правоохоронну діяльність і судову владу; фінансування оборони тощо. Видатки, що направляються на

192

розвиток економіки, пов’язані з виконанням економічних функцій держави. За рахунок останніх фінансуються галузі економіки з метою вкладання бюджетних ресурсів в інвестиційні проекти, передові інноваційні технології, інфраструктуру, придбання основних фондів тощо. Видатки на забезпечення соціально-культурної сфери призначені для забезпечення соціальних функцій держави. За їх рахунок фінансуються установи освіти, охорони здоров’я, культури і спорту, а також соціальний захист і соціальне забезпечення. Варто звернути увагу на те, що ні одна інша сфера діяльності не передбачає виконання функцій, пов’язаних із соціальним забезпеченням і соціальним захистом. Структура видатків бюджету України відображена на рис. 8.4.

100%		11,6					10
	13			13,7		12,7
90%
80%	25,6	27,7				25,4	28,8
				25,3
70%
60%
50%	21,7	21,1		20,7		20,6	20,9
40%
30%	11,9	11,8		11,7		11,9	12,2
		1,5		2,1		4,1 1,1	1,5 1,1
	2,4 0,8		0,8		0,9
20%	7,9	7,6		7,8		7,4	7,8
10%	3,2	3		3,2		2,9	2,9
	10,8	11,9		12		11,1	12,1
0%
	2009	2010		2011		2012	2013

Економічна діяльність

Соціальний захист та соціальне забезпечення

Освіта

Духовний та фізичний розвиток

Охорона здоров’я

ЖКГ

Охорона навколишнього природного середовища

Громадський порядок, безпека та судова влада

Оборона

Загальнодержавні функції, у тому числі обслуговування боргу

Рис. 8.4. Структура видатків зведеного бюджету України за функціональною класифікацією у 2009-2013 рр.

Соціальна спрямованість використання бюджетних ресурсів обумовлена конституційними нормами, що визначають Україну як соціальну державу (стаття 1) або державу, діяльність якої підпорядкована інтересам суспільства, базується на принципах соціальної справедливості та орієнтована на підтримку незахищених верств населення.

193

Особливість розмежування видатків, які спрямовуються на забезпечення соціально-культурної сфери, між рівнями бюджетної системи України пов’язана з тим, що місцеві бюджети традиційно спрямовують у соціальну сферу найбільший обсяг видатків, ніж державний бюджет (рис. 8.5).

			Державний бюджет			Місцеві бюджети
	140
	120
	100					84,6			86,3
.				82			82,3	79,8
			74
грн		75,2
	80
млрд.	60
	40
	20	40,6	45,3	47,8		49,6	43,9	45,1	47,8
	0
		2007	2008	2009	2010		2011	2012	2013
Рис. 8.5. Частка видатків соціального спрямування у структурі
видатків зведеного бюджету України у 2007-2013 роках

Виходячи з норм статей 87-90 Бюджетного кодексу України фінансування соціально-культурної сфери здійснюється на місцевому рівні як за рахунок власних, так й за рахунок делегованих повноважень. Відповідно до принципу субсидіарності (див. розділ 4) розподіл видів видатків між бюджетами має здійснюватися за умов максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача. Тому соціально-культурна сфера належить до повноважень, які делегуються державою для виконання органами місцевого самоврядування. Саме цим обумовлюється переважання видаткової складової місцевих бюджетів у порівнянні з державним бюджетом.

Переважання соціальних видатків у видатковому фонді для світової практики – скоріше тенденція, ніж виключення. Наприклад, розвинені країни Європи – Німеччина, Люксембург та Швейцарія близько 50 відсотків бюджетних коштів спрямовують у соціальну сферу. Отже, проблемою щодо здійснення соціальних витрат

194

переймаються чи не усі розвинені країни, переслідуючи при цьому єдину ціль, яка полягає у справедливому та неупередженому розподілі коштів серед верств населення.

Необхідність групування видатків за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків і кредитування) і групування видатків за програмами (програмна класифікація видатків і кредитування) є наслідком запровадження у бюджетний процес програмно-цільового методу. Згідно норм Бюджетного кодексу України (стаття 2, пункт 42) програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу. Причини, які стали спонукальними для впровадження названого методу в бюджетний процес, обумовлювалися стрімким зростанням розміру видаткового фонду бюджету. Варто зазначити, що проблематика стримування темпів зростання бюджетних видатків є загальною для світової бюджетної практики. Як зауважують аналітики до кінця ХХ століття частка державних видатків у ВВП в середньому по країнах з розвиненою економікою складала 47,2 % (для порівняння в кінці ХІХ століття цей показник становив 8,3%). Таке положення обумовило перехід від традиційної системи складання бюджету за витратними статтями до бюджету, що складається за програмами.

Для реалізації програмно-цільового методу в Україні запроваджено такий інструмент, як бюджетна програма. Під останньою розуміють сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій (стаття 2, пункт 4).

Оптимізація бюджетних програм є нагальною проблемою для української бюджетної практики. Очевидно, що чим більше затверджується програм, тим складніше контролювати виконання останніх і тим вище ризики їх недофінансування. Крім того, бюджетні програми фактично перетворюються на інструмент лобістської боротьби за додаткові ресурси бюджету, що спричиняє переведення бюджетних грошових потоків у напрямок задоволення інтересів окремих партій, політичних груп і політичних рухів.

195

Тенденція змін кількості бюджетних програм в Україні відображена на рис. 8.6.

одиниць

1200
	958			943			982
1000										921
800
													576
600																559				кількість бюджетних
400																				програм
200
0
	2008			2009			2010			2011			2012			2013

Рис. 8.6. Динаміка кількості бюджетних програм у 2008-2013 роки

Проілюстрована на рис. 8.6 динаміка характеризує тенденцію зниження кількості бюджетних програм в Україні останніми роками. Проте, якщо не буде задіяний механізм відбору пріоритетності фінансування програмних заходів, підвищити ефективність використання обмежених бюджетних ресурсів неможливо.

Характеризуючи видатки бюджету за головними розпорядниками бюджетних коштів, варто звернути увагу на те, що за ієрархією підпорядкування виконавча система в Україні передбачає існування вищого і нижчого рівня розпорядників (див. розділ 5). Для підвищення контролю за виконанням програм бюджетним законодавством закріплюється норма про статус відповідальних виконавців бюджетних програм. Останні назначаються головним розпорядником бюджетних коштів з метою забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень. В системі головного розпорядника не може бути більше ніж дев'ять відповідальних виконавців, включаючи апарат головного розпорядника. Така кількість обумовлена специфікою присвоєння коду бюджетної класифікації.

196

Варто звернути увагу на існування ще одного суб’єкта, який приймає участь в управлінні бюджетними видатками, але не належить до мережі бюджетних установ. Мова йде про одержувача бюджетних коштів, яким є суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету (стаття 2, пункт 38). Одержувачем бюджетних коштів може бути будь-який суб’єкт господарювання, незважаючи на форму власності, що відповідає визначеним критеріям, встановленим Кабінетом Міністрів.

Групування видатків бюджету за економічною класифікацією передбачає розмежування видатків на поточні і капітальні (рис. 8.7).

Рис. 8.7. Співвідношення поточних і капітальних видатків у зведеному бюджету і ВВП у 2007-2013 роках

Поточні видатки призначені для термінового виконання, оскільки за їх рахунок здійснюється утримання бюджетних установ. Капітальні видатки спрямовуються на придбання необоротних, стратегічних і надзвичайних запасів товарів.

Економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування.

197