9.3. Методики обліку дефіциту бюджету

На практиці існує два підходи щодо визначення дефіциту бюджету. Перший підхід використовується українською практикою. Відповідно до норм бюджетного права дефіцит бюджету визначається як перевищення видатків бюджету над його доходами з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету.

Другий підхід зміщує акценти в бік взаємовідносин держави з учасниками фінансового ринку. Дефіцит бюджету визначається як підсумок операцій держави з фінансовими активами та зобов'язаннями. Зазначений метод використовується у розвинутих країнах, зокрема в ЄС.

Касовий метод обліку операцій в Україні не відповідає методикам, що використовуються та рекомендуються МВФ і світовим банком. Відповідно до українського бюджетного законодавства при визначенні дефіциту бюджету не враховуються статті, що суттєво впливають на його значення, зокрема, переплати

220

до бюджету податків та зборів, заборгованість платників податків перед бюджетом з нарахованих податків та зборів, заборгованість бюджетних установ з виплати заробітної плати, заборгованість держави з відшкодування ПДВ тощо. Інша відмінна ознака у визначенні дефіциту бюджету за вітчизняною методикою полягає у тому, що кредитування з бюджету відображається як у доходах, так й у видатках. Це дає маневр для існування прихованого дефіциту бюджету. Наприклад, облік ряду операцій, пов'язаних із залучення позик бюджетними установами здійснюється всупереч міжнародній методиці та вітчизняному законодавству, зменшуючи реальний дефіцит бюджету. Зокрема для Укравтодору, який утримується виключно за рахунок бюджету, обсяг зовнішніх запозичень під гарантії уряду, починаючи із 2004 року відображається як власні надходження, тобто як доходи спеціального фонду Державного бюджету. Операції з погашення цих позик, реєструються як видатки, оскільки бюджетні кошти спрямовуються на забезпечення діяльності Укравтодору. Останній від власного імені повертає позики кредиторам.

Не дивлячись на простоту вітчизняної методики щодо визначення дефіциту бюджету, вона має досить багато вад. Штучне завищення або заниження фактичної величини бюджетного дефіциту здійснюється шляхом:

0. необґрунтованого застосування «податкових пільг», що призводить до зниження надходжень до дохідної частини бюджету;

0. проведення заходів щодо збору прострочених податкових платежів;

0. відтермінування виплат заробітної плати працівникам державного сектору;

0. відстрочкою обов'язкової індексації заробітної плати відповідно до динаміки рівня інфляції;

0. розпродажем державних активів;

0. наявністю прихованого дефіциту, обумовленого квазібюджетними витратами, до яких належать централізовані кредити, що надаються на пільгових умовах Центральним банком;

0. стабілізації обмінного курсу валюти.

221

9.4. Джерела фінансування дефіциту бюджету

Існування дефіциту бюджету нерозривно пов'язано із джерелами його фінансування. Як зазначалося вище бюджетне законодавство дозволяє приймати дефіцит бюджету за наявності обґрунтованих джерел його фінансування. Перш ніж перейти до характеристики джерел фінансування бюджетного дефіциту є сенс звернути увагу на те, що під фінансуванням бюджету розуміють надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету (стаття 2, пункт 51).

Джерелами фінансування бюджету є:

0. кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень;

0. кошти від приватизації державного майна;

0. повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу / пред'явлення цінних паперів;

0. вільний залишок бюджетних коштів.

Кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень є джерелом, яке формується за рахунок залучених ресурсів. Бюджетним кодексом (стаття 2, пункт 19) державне запозичення визначається як операції, пов'язані з отриманням державою кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування державного бюджету. Відповідно місцеве запозичення (стаття 2, пункт 33) – це операції з отримання до бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету. Проведення зазначених операцій базується на принципах зворотності, платності, строковості.

За видом валюти погашення запозичення поділяються на внутрішні та зовнішні. В результаті внутрішніх (зовнішніх) запозичень збільшується внутрішній (зовнішній) державний (місцевий) борг.

Критерій валюти запозичення чи погашення при розподілі запозичень на внутрішні та зовнішні зустрічається в багатьох країнах. Однак в більшості розвинутих країн вони виходять з ознаки

222

резидентності кредитора. Україна не є виключення щодо цього. Кредити можуть надаватися також міжнародними фінансовими інститутами та організаціями.

Інструментами при здійсненні державних (місцевих) запозичень є облігації. Облігація – це боргове зобов’язання емітента, яким виступає держава або місцевий орган влади. Саме суб’єктна ознака розмежовує облігації на державні і місцеві. Отже, запозичення можуть здійснюватись у формі кредитів та випуску облігацій.

Планування державних запозичень здійснюється з огляду на те, щоб на кінець бюджетного періоду обсяг державного боргу перебував в межах граничного обсягу, визначеного в законі про Державний бюджет України. До проекту закону про Державний бюджет України, додається план державних запозичень на наступний бюджетний період. Цей план включає перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів.

Кабінет міністрів України має право заміщати внутрішні запозичення зовнішніми і навпаки. При цьому, в результаті цих операцій, обсяг державного боргу на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати межі граничного обсягу державного боргу. Таке право дозволяє безперешкодно та на прийнятних умовах фінансувати запланований дефіцит бюджету у випадку погіршення кон'юнктури на внутрішньому (зовнішньому) фінансовому ринку.

0. постанові Кабінету Міністрів України про випуск внутрішніх (зовнішніх) запозичень, Міністерству фінансів України, в особі його керівника, надається право на здійснення цих запозичень. Кабінет Міністрів України також визначає умови здійснення державних запозичень, зокрема: вид запозичень; обсяг запозичень; валюту запозичень; строк запозичень; відсоткову ставку; інші умови.

0. випадку підвищенням курсу національної валюти чи дії інших факторів, в результаті яких зменшився обсяг платежів з погашення суми державного боргу, Кабінету Міністрів України надається право зменшувати обсяг державних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на суму зменшення обсягів погашення таких платежів.

Аналогічно, Кабінету Міністрів України надається право збільшувати обсяг державних запозичень, що встановлений у законі про Державний бюджет України на обсяг збільшення платежів з

223

погашення суми державного боргу у зв'язку із зниженням курсу національної валюти чи дією інших факторів.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради з метою фінансування дефіциту бюджету мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення на фінансовому ринку.

Особливості здійснення місцевих запозичень регулюються статтею 74 Бюджетного кодексу України. Відповідно до пункту 1 названої статті місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.

Варто звернути увагу на те, що умови здійснення місцевих запозичень мають погоджуватися з центральним органом виконавчої влади з метою формування узгодженої бюджетної політики.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради також мають право залучати інші місцеві внутрішні позики, до яких належать:

0. короткострокові позики у фінансових установах, які спрямовуються на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом та бюджетом розвитку на строк до трьох місяців та більше трьох місяців (за рішенням Кабінету Міністрів України);

0. короткострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття тимчасових касових розривів в межах поточного бюджетного періоду за загальним фондом, пов'язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду;

0. середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів;

Термін «тимчасовий касовий розрив» означає недостатню спроможність місцевого бюджету на конкретну дату погасити за рахунок наявних та очікуваних грошових активів загального фонду (в тому числі залишків бюджетних коштів), крім субвенцій, додаткових дотацій, трансфертів іншим бюджетам та коштів

224

резервного фонду, бюджетні фінансові зобов'язання за захищеними видатками.

Відмінність короткострокових позик від середньострокових позик з єдиного казначейського рахунку наведена у таблиці 9.2.

Таблиця 9.2

Відмінність короткострокових позик від середньострокових позик з єдиного казначейського рахунку

Короткострокові позики						Середньострокові позики
Позики	на		покриття		тимчасових		Термін повернення				середньо-
касових	розривів надаються в						строкових		позик	може
межах	поточного				бюджетного		здійснюватися		в	наступних
періоду							бюджетних періодах
За рахунок позик на покриття						Надаються на фінансування усіх
тимчасових		касових		розривів		видатків, що враховуються при
здійснюється фінансування захи-						визначенні обсягу між бюджет-
щених видатків загального фонду.						них трансфертів відповідно до
							статей 88, 89, 90 БКУ.
Позики	на		покриття		тимчасових		Надаються, виходячи з обсягу
касових розривів надаються Дер-						коштів, що акумулюються на
жавною казначейською службою в						єдиному		казначейському
обов'язковому порядку							рахунку.

Як видно з таблиці 9.2. внутрішніми джерелами фінансування бюджету Автономної Республіки Крим та міських рад можуть бути середньострокові позики з єдиного казначейського рахунку на покриття суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів, а також запозичення на внутрішньому фінансовому ринку. При цьому плануватися можуть лише запозичення на внутрішньому фінансовому ринку.

Зовнішні запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради, незалежно від чисельності населення міста. Місцеві зовнішні запозичення від інших кредиторів можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад п'ятсот тисяч жителів.

Інші бюджетні установи, крім Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної республіки Крим та міських рад не мають права здійснювати запозичення у будь-якій формі.

225

Наступним джерелом фінансування є кошти від приватизації державного майна. Відповідно до Закону України від 4 березня 1992 року №2163-ХІІ «Про приватизацію державного майна» приватизація державного майна – це платне відчуження майна, що перебуває у державній власності, у тому числі разом із земельною ділянкою державної власності, на якій розташований об’єкт, що підлягає приватизації, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до цього Закону, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів для здійснення структурної перебудови національної економіки.

До коштів від приватизації включаються також інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації: надходження від покупців за подання заяви на приватизацію; кошти від збору за реєстрацію покупців для участі в аукціоні, конкурсі; суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об'єкти приватизації; надходження від продажу патентів на право оренди приміщень; відсотки, нараховані на суму відстрочених платежів тощо. Кошти від приватизації є джерелом фінансування лише державного бюджету. При цьому приватизації не підлягають об’єкти, що мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. Варто звернути увагу на те, що кошти від приватизації, які залучаються до місцевих бюджетів, не є джерелами фінансування. Вони мобілізуються до доходів як джерела, що мають неподаткову природу.

Характеризуючи наступне джерело фінансування – повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу / пред'явлення цінних паперів, є сенс зазначити, що розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках регулюється відповідним Порядком, який затверджено Постановою КМУ від 12 січня 2011 р. № 6. У пункті 2 названого Порядку під тимчасово вільними коштами місцевого бюджету розуміється обсяг коштів місцевого бюджету, які обліковуються на рахунках загального та/або спеціального фондів на дату їх розміщення на вкладних (депозитних) рахунках і відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності місцевого бюджету та виникнення заборгованості за відповідним фондом місцевого бюджету протягом періоду, на який передбачається здійснити розміщення таких коштів на вкладних (депозитних) рахунках у

226

банках. Нормами Порядку (пункт 6) закріплено, що розміщуються ці кошти на конкурсних засадах у банках, статутний капітал яких становить або перевищує 10 млрд. гривень, у яких держава прямо та/або опосередковано володіє 75 чи більше відсотками статутного капіталу та/або голосів та до яких протягом останнього року Національний банк не застосовував заходів впливу у вигляді розпорядження щодо обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів операцій з високим ступенем ризику та призначення тимчасової адміністрації.

Вільний залишок бюджетних коштів як джерело фінансування визначається нормою статті 14 пункт 4, де зазначається, перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).

Оборотний залишок бюджетних коштів – це частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів. Його розмір встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

Тенденція фінансування дефіциту державного бюджету наведена у таблиці 9.3.

Таблиця 9.3

Фінансування дефіциту державного бюджету в Україні у 2009-2013 роках

Показники	2009	2010	2011	2012	2013
Загальне фінансування,	35,5	64,3	23,6	53,6	64,7
млрд. грн., у т. ч.:
– загальний фонд	16,1	30,7	20,9	53,3	65,2
– спеціальний фонд	3,8	33,6	2,6	0,2	-0,5
Фінансування за борго-	89,7	97,6	35,0	41,7	81,0
вими операціями, млрд.
грн.

227

Закінчення таблиці 9.3

Запозичення, млрд. грн., у	121,0	124,3	80,7	109,8	160,9
т.ч.:
– внутрішні запозичення	62,8	70,0	53,4	66,8	109,0
частка, %	51,9	56,4	66,2	60,8	67,5
– зовнішні запозичення	58,2	54,2	27,3	43,0	51,9
частка, %	48,1	43,6	33,8	39,2	32,3
Погашення, млрд. грн.,	-31,3	-26,7	-45,6	-68,1	-79,8
у т.ч.:
– внутрішні зобов’язання	-17,9	-19,7	-32,1	-38,0	-41,8
- частка, %	57,2	73,8	70,3	55,8	52,4
– зовнішні зобов’язання	-13,4	-7,0	-13,5	-30,1	-38,0
частка, %	42,8	26,2	29,7	44,2	47,6
Надходження від привати-	0,8	1,1	11,5	6,8	1,5
зації державного майна,
млрд. грн.
Фінансування за активни-	-54,9	-34,4	-23,0	5,0	-17,8
ми операціями, млрд. грн.

В Україні фінансування дефіциту бюджету здійснюється шляхом використання неемісійного методу. Застосування емісійного методу для фінансування дефіциту бюджету реалізується через надання прямих кредитів центрального банку уряду, або шляхом купівлі ним державних цінних паперів на первинному та вторинному ринках, що передбачає збільшення обсягу грошової бази.

У більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку напряму фінансувати дефіцит бюджету. Не є виключенням і Україна. Відповідно до пункту 2 статті 15 Бюджетного кодексу України «Джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України». Накладення такої заборони пояснюється тим, що емісійне фінансування дефіциту бюджету веде до формування додаткової грошової пропозиції, яка при незмінному рівні попиту на гроші призводить до прискорення інфляційних процесів. Крім негативного впливу на рівень внутрішніх цін, монетизація дефіциту бюджету часто має своїм наслідком поглиблення негативного сальдо торговельного балансу. Це зумовлено тим, що надлишкова грошова маса формує додатковий попит на товари іноземного виробництва, а відтак чинить тиск на платіжний баланс.

228

Через здійснення квазіфіскальних операцій та операцій на відкритому ринку центральний банк також може брати участь у фінансуванні дефіциту бюджету опосередковано. На практиці, дуже важко відокремити операції центрального банку, які здійснюються з метою грошово-кредитного регулювання та забезпечення фінансової стабільності, від операцій з прихованого фінансування дефіциту бюджету. Навіть якщо центральний банк здійснює певні операції виключно з метою грошово-кредитного регулювання, фокусуючи при цьому свою увагу на рівні реальних процентних ставок, підвищення рівня запозичень уряду на внутрішньому ринку, автоматично призведе до опосередкованого емісійного фінансування.

В Україні емісійні кошти Національного банку України забороняється прямо чи опосередковано залучати для фінансування дефіциту бюджету. Така норма закріплена Законом України «Про Національний банк України» від 20 квітня 1999 року №679- XIV. Відповідно до статті 54 цього Закону Національний банк України не має права надавати кредити в національній та іноземній валюті, як прямо, так і опосередковано через державну установу, іншу юридичну особу, майно якої перебуває у державній власності, на фінансування витрат Державного бюджету України. Крім цього, Національний банк України не має права купувати на первинному ринку цінні папери, емітовані Кабінетом Міністрів України, державною установою, іншою юридичною особою, майно якої перебуває у державній власності.

Питання для обговорення та самопідготовки

0. Чи є дефіцит бюджету негативним явищем? Обґрунтуйте відповідь.

0. Які існують підходи до збалансування бюджету? Поясніть зміст кожного з них.

0. Які існують основні причини виникнення бюджетного дефіциту?

0. На які види поділяється бюджетний дефіцит за формами прояву?

0. Яким може бути бюджетний дефіцит залежно від характеру та причин виникнення?

0. На які види поділяється бюджетний дефіцит за терміном дії?

229

0. З якою метою бюджет може бути затверджений з профіцитом?

0. За яких умов в Україні дозволяється затвердження бюджету з дефіцитом?

0. Визначте вади, які існують при визначенні дефіциту бюджету в українській практиці.

0. Поясніть зміст терміну «фінансування бюджету»?

0. Які джерела фінансування бюджету визначено Бюджетним кодексом України?

0. Розкрийте сутність та поясніть порядок здійснення державних запозичень.

0. У чому полягає особливість здійснення місцевих запозичень?

0. Що розуміється під приватизацією державного майна та які існують законодавчі норми щодо цього джерела фінансування?

0. Чому в Україні заборонено фінансування дефіциту бюджету за рахунок емісійних коштів? Відповідь обґрунтуйте.

Тести

0. Концепції збалансування бюджету передбачають такі підходи:

а) щорічний баланс між доходами та видатками; б) баланс бюджету за фазами економічних циклів;

в) увага зосереджується не на збалансуванні бюджету, а на збалансуванні економіки; г) відповіді а), б) і в).

0. За формою прояву дефіцит бюджету групується на:

а) відкритий та прихований; б) свідомий та вимушений; в) пасивний та активний; г) стійкий та тимчасовий.

3. За період існування дефіцит бюджету групується на:

а) відкритий та прихований; б) свідомий та вимушений; в) пасивний та активний; г) стійкий та тимчасовий.

230

0. За причинами виникнення дефіцит бюджету групується на:

а) відкритий та прихований; б) свідомий та вимушений; в) пасивний та активний; г) стійкий та тимчасовий.

0. За напрямками фінансування дефіцит бюджету групується на:

а) відкритий та прихований; б) свідомий та вимушений; в) пасивний та активний; г) стійкий та тимчасовий.

0. Визначення дефіциту бюджету в Україні здійснюється наступним чином:

а) дефіцит бюджету визначається як перевищення видатків бюджету над доходами без врахування різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету; б) дефіцит бюджету визначається як перевищення видатків бюджету

над доходами з врахування різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету; в) дефіцит бюджету визначається як підсумок операцій держави з

фінансовими активами та зобов'язаннями; г) відповіді а) і в).

0. Наявність прихованого дефіциту бюджету обумовлюється:

а) проведенням податкової амністії та збором прострочених платежів; б) розпродажем державних активів; в) введенням тимчасових або додаткових податків та зборів; г) відповіді а), б) і в).

8. Затвердження державного бюджету в Україні з дефіцитом:

а) не дозволяється; б) дозволяється, якщо його частка у ВВП не перевищує 3%;

в) дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування; г) дозволяється, якщо державний борг не перевищує граничного обсягу у 60% від ВВП.

231

9. Бюджетним законодавством України передбачено затвердження Державного бюджету з профіцитом з метою:

а) погашення державного боргу та придбання цінних паперів; б) забезпечення встановленого обсягу оборотного залишку бюджетних коштів для покриття касових розривів; в) фінансування фундаментальних наукових досліджень; г) відповіді а) і б).

0. Згідно положень кодексу дефіцит державного бюджету не може бути профінансованим за рахунок:

а) емісійних коштів НБУ; б) державних запозичень, взятих на національному фінансовому ринку;

в) державних запозичень, взятих на міжнародному ринку позичкових капіталів; г) відповіді а) і в).

0. При спрямуванні коштів бюджету на інвестування економіки виникає:

а) структурний дефіцит бюджету; б) активний дефіцит бюджету; в) пасивний дефіцит бюджету; г) свідомий дефіцит бюджету.

0. Пасивний дефіцит бюджету обумовлений:

а) підвищенням обсягів поточних видатків; б) зниженням обсягів поточних видатків; в) підвищенням обсягів капітальних видатків;

г) включенням до складу доходів джерел фінансування дефіциту бюджету.

13. Дефіцит, який існує в довгостроковому періоді та спричиняє зростання державного боргу, – це:

а) пасивний дефіцит; б) стійкий дефіцит; в) активний дефіцит;

г) тимчасовий дефіцит.

232

0. Дефіцит, який виникає внаслідок касового розриву в процесі виконання бюджету, – це:

а) пасивний дефіцит; б) стійкий дефіцит; в) активний дефіцит;

г) тимчасовий дефіцит.

0. Збалансування бюджету в Україні відповідно до діючого законодавства можливо здійснити шляхом:

а) збільшення доходів;

б) скорочення видатків; в) емісії грошей; г) державних позик.

233