Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання
частиноюнаціональногозаконодавства. Однак, залишаючисьнормами міжнародного, а не національного права, вони є обов’язковими для України в частині, що не суперечить Конституції та законам України.
2.Внаслідок приєднання України до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також визнання обов’язковості юрисдикції Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, для України набуло актуальності питання про місце рішень міжнародних судівунашійправовійсистемі. ЦепитаннявирішеновЗаконіУкраїни від 23 лютого 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», згідно з яким суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Європейського суду
зправ людини як джерело права.
3.Норми, закріплені в міжнародних звичаях, вочевидь не є частиною національного законодавства України. Щодо них треба керуватися Декларацією про державний суверенітет України, якою визначено пріоритет загальновизнаних норм міжнародного прана над нормами внутрішнього права України. На нашу думку, в Україні поступово утверджується практика застосування міжнародних звичаїв.
4.Рішення міжнародних організацій однозначно не входять до складу національного законодавства України, але використовуються якавторитетне джерело, наприклад, упрактиці Конституційного Суду України.
Контрольні запитання
1.Назвіть принципи побудови системи права.
2.Охарактеризуйте предмет і метод правового регулювання.
3.Назвіть головні елементи, які входять до структурної побудови системи права.
4.Вкажіть головніознакигалузейіінститутівправатаїхвиди.
5.Назвіть ознаки публічного і приватного права.
6.Визначте відмінності між системою права та системою законодавства
272
Розділ16
Нормативно-правові акти
§1. Нормотворчість: поняття, функції, принципи
Процес формування і розвитку єдиної системи правових приписів передбачає офіційну діяльність компетентних органів та організацій.
Нормотворчість — це врегульована законодавством діяльність уповноважених державних органів щодо розробки та прийняття нормативно-правових актів, які містять загальні правила поведінки
(нормиправа). Основнимпризначенням цьогопроцесуєнаданняформальної визначеності певним правилам поведінки, вдосконалення їх редакції, видання, зміна та скасування нормативних актів з метою формування внутрішньо узгодженої системи законодавства.
Функції нормотворчості — це основні напрямки діяльності компетентнихорганівщодовстановлення, зміниабоскасуванняправових норм, створенню і розвитку системи законодавства та інших форм права.
До цих функцій належать:
1)функція первинного регулювання суспільних відносин, яка має місцетоді, колипевнісуспільнівідносинивпершенабуваютьформальноївизначеності, внаслідок чоговідбувається первинневрегулювання суспільних відносин;
2)функція оновлення правового матеріалу, яка передбачає зміну або скасування тих нормативно-правових актів, що застаріли і не відповідають потребам суспільного розвитку та сучасному стану законодавства, або інших проявів правової форми;
273
Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання
3)функція заповнення прогалин у праві, яка передбачає часткове або повне усунення пропусків у правовому регулюванні певних відносин шляхом формулювання тих правил поведінки, яких бракує;
4)функція кодифікації нормативно-правового матеріалу, яка по-
лягає у впорядкуванні, об’єднанні та доповненні нормативних актів, створеннієдиного, зручногодлякористування, побудованогонанаукових засадах нормативного кодифікованого акта.
Серед принципів нормотворчості слід розрізняти загальні, що становлятьосновуправовогорегулювання(принципизаконності, демократизму, гуманізму, соціальноїсправедливостітаін.), таспеціальні(принципинауковості, професіоналізму, оперативності, поєднаннядинамізму
істабільностітаін.), якімаютьособливезначеннясамедлянормотворчості як особливої форми діяльності компетентних державних органів.
Загальними принципами нормотворчості є:
1)принцип гуманізму. Вимагає, аби людина та її інтереси були в центрі нормотворчої діяльності держави. В правових актах повинні враховуватися загальнолюдські цінності, забезпечуватися гарантії захиступравісвободлюдини, максимальнозадовольнятисяїїматеріальні і духовні потреби.
2)принципдемократизму. Однимзнапрямківрозвиткуполітичної системи на сучасному етапі має бути зростаюча активність громадян в управлінні державними і громадськими справами. В нормотворчостіцеособливояскравореалізуєтьсяшляхомухваленнянайважливіших законівнареферендумі. Незважаючинаокреміорганізаційнінедоліки, притаманні інститутам безпосередньої демократії, референдум дозволяє максимально врахувати і виразити в законі побажання різних верств населення;
3)принцип гласності. Передбачає вільне і конструктивне обговорення проектів нормативних актів, відкритість нормотворчого процесу. Залучення широких мас населення і громадських організацій до обговорення проектів нормативних актів сприяє їх найбільшій легітимності, запобігає появі можливих помилок, спрощує процедуру їх реалізації;
4)принцип законності. Відіграє велику роль як у додержанні процедури прийняття нормативно-правових актів, так і у формулюванні їхзмісту. Реалізаціянормотворчихповноваженьорганами, яківидають закони та інші нормативні акти, має відбуватися виключно в межах їх компетенції, напідставізакону, вповнійвідповідностіізвстановленою процедурою.
274
Розділ 16. Нормативно-правові акти
5) принцип верховенства права. Зміст нормативно-правових актів повинен відповідати конституційним засадам, ідеалам правової держави і міжнародним стандартам захисту прав людини.
До спеціальних принципів нормотворчості належать:
1)принцип науковості та професіоналізму — передбачає залучен-
ня фахівців високої кваліфікації до нормотворчої діяльності. В процесі нормотворчості мають використовуватися наукові досягнення, враховуватися альтернативні проекти нормативних актів, які виражають інтереси різних прошарків суспільства. Недостатнє врахування цього принципу негативно позначається на якості нормативно-право- вого акта та ефективності його реалізації;
2)принцип планування — дає змогу виключити випадкові, непродумані кроки в процесі нормотворчості. З його допомогою заповнюються прогалини та усуваються колізії у нормативних актах, узгоджується робота державних органів різних рівнів, ліквідується поспіх, встановлюєтьсяпослідовністьприйняттяокремихактів, створюються необхідні умови для підготовки документів високої якості, надається час, щоб провести необхідні консультації з провідними науковими та навчальними установами;
3)принципоперативності— вимагаєпостійногооновленняправового матеріалу, швидкого реагування на нові тенденції у суспільстві, появуновихсуспільнихвідносинінеобхідністьнаданняїмформальної визначеності. Цейпринципунормотворчомупроцесізабезпечуєтакож своєчасне скасування нормативно-правових актів, щозастаріли, суперечать чинному законодавству, створюють юридичні колізії;
4)принциппоєднаннядинамізмуістабільності— вимагаєдодержан-
ня необхідного балансу між прийняттям нових нормативно-правових актів і внесенням змін і доповнень до чинних. Основною метою нормотворчої діяльності мають бути досягнення стабільності законодавства, забезпеченнябільшоїтривалостідіїзаконівіпідзаконнихактівудержаві. Цій стабільності не повинно заважати прийняття нових нормативних актів, зміна або скасування чинних. Вони мусять бути своєчасними, обґрунтованимиідоцільними, змістовновиваженими іконструктивними.
У сучасних демократично орієнтованих державах за суб’єктами виокремлюють такі основні види нормотворчості:
– затвердження нормативних актів на референдумі;
– прийняттянормативнихактівкомпетентнимидержавнимиорганами;
– прийняття нормативних актів громадськими об’єднаннями внаслідок делегування їм державою повноважень.
275
Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання
Найпоширенішим серед цих видів є прийняття нормативних актів компетентними державними органами. В Україні до них належать: Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, міністерства, центрельніорганивиконавчоївладитадержавнікомітети. Умежахсвоїхповноважень нормотворчими функціями наділені державні адміністрації та органимісцевогосамоврядуваннязпитань, щоїмделегованідержавою, а також адміністрації державних підприємств і установ.
Різновидомнормотворчостієукладенняугоднормативногохарактеру між окремими суб’єктами права, які мають різну юридичну силу, оскільки можуть укладатися на міжнародному, регіональному та місцевому рівнях, а також між суб’єктами державного устрою.
Референдум — це народне голосування з питань загальнодержавного і місцевого значення. Рішення, що приймаються на референдумі, мають вищу юридичну силу порівняно зі звичайними законами і не потребують подальшого затвердження парламентом. Змінити або скасувати їх можна лише шляхом проведення повторного референдуму.
Участь громадських організацій у нормотворчості може здійснюватися двома шляхами:
а) делегуванням їм нормотворчих повноважень; б) санкціонуванням актів, прийнятих цими організаціями.
Делегуваннянормотворчихповноваженьповинноматитимчасовий характер і відбуватися відповідно до встановленої законом процедури.
§2. Стадії створення нормативноправових актів
Процес видання нормативно-правових актів складається із сукупності послідовних організаційних дій та етапів, які регулюються конституційними та іншими правовими нормами.
1. Прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта. Цястадіярозпочинаєтьсязприйняттявідповідногорішенняпро необхідністьпідготовкипроектунормативногоакта. Цеправоналежить суб’єктамнормотворчої ініціативи, якіндивідуальним, такіколективним. Щостосуєтьсязаконів, топравозаконодавчоїініціативиналежить ПрезидентуУкраїни, народнимдепутатамУкраїни, КабінетуМіністрів УкраїниівиявляєтьсяуподаннінарозглядВерховноїРадизаконопроектів або винесенні на розгляд парламенту будь-якого питання, що потребує законодавчого вирішення.
276
Розділ 16. Нормативно-правові акти
2. Підготовкатекступроектунормативногоакта. Прийняттябудь-
якогонормативно-правовогоактапотребуєвідповіднихпідготовчихдій: визначення кола фахівців, що працюватимуть над проектом, створення робочоїгрупизйогопідготовки, з’ясуваннягромадськоїдумкивідносно потреб і напрямків правового регулювання тощо. Під час підготовки текстунормативногоактаможутьвикористовуватисягалузевийтавідомчийпідходи, залучатисяфахівціпевногопрофілю. Можливіекономічні, політичні, соціальні та юридичні наслідки прийняття кожного нормативного акта мають прогнозуватися заздалегідь. Необхідно також ураховувати і майбутні фінансові витрати. Кінцевим результатом цих дій є внесення проекту нормативного акта на розгляд уповноваженого органу, для якого реалізація відповідної ініціативи є обов’язковою.
3. Обговорення, узгодженнятадоопрацюванняпроектунорматив-
ногоакта. Остаточному прийняттю нормативно-правового акта передує його обговорення і погодження на засіданні колегіального нормотворчого органу або за його межами. Обговорення є попереднім ознайомленням з текстом нормативного акта, його змістом і структурою. Це може здійснюватися з широким залученням зацікавлених осіб, а в окремих випадках і всього населення держави. Форми обговорення можуть бути різними, а саме: дорадчі збори, розширені засідання підготовчих комісій, обговорення проекту в пресі, на радіо, телебаченні, експертне рецензування проекту відомими науково-дослідними та навчальними установами, одержання відзивів і висновків міжнародних незалежних експертів, неурядових громадських організацій тощо.
Для найповнішого врахування громадської думки найбільш важливі законопроекти бажано виносити на всенародне обговорення, особливо тоді, коли вони стосуються реалізації прав і свобод людини, законних інтересів громадян та їх об′єднань. Для цього проекти слід оприлюднювати в засобах масової інформації різних рівнів.
Післяодержаннязауваженьіпропозиційвідзацікавленихустанов, які за напрямком своєї діяльності безпосередньо або опосередковано пов’язані з реалізацією конкретного нормативного акта, відбувається додаткове узгодження його проекту. Остаточне доопрацювання проекту здійснюється відповідною робочою групою або підготовчою комісією, яка враховує пропозиції і зауваження, що надійшли внаслідок узгодження, забезпечує його редагування.
Певні особливості характерні для обговорення законопроектів, де передбачаєтьсядваібільшечитань. ВідповіднодоРегламентуВерховної Ради в Україні на першому читанні заслуховується доповідь ініціатора
277
Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання
законопроекту Далі відбувається офіційне обговорення, в перебігу якого зауваження і пропозиції фіксуються для врахування їх відповідальнимизапідготовкузаконопроектуорганами. Зарезультатамобговореннязаконопроектвідхиляється, ухвалюєтьсяабоповертаєтьсянадоопрацювання, після чого у встановлений строк відбувається його розгляд
удругому, а якщо це необхідно, і в третьому читанні.
4.Прийняттянормативно-правовогоакта. Нормативніактивидають-
сяуповноваженимдержавниморганом, якийможебутиякодноособовим, так і колегіальним. Відповідно нормативний акт приймається рішенням більшостіколегіальногоорганушляхомголосуванняабопідписаннявідповідальною особою одноособового державного органу. Що стосується законівУкраїни, топісляобговореннязакониухвалюютьсябільшістюголосів відконституційногоскладупарламенту, крімвипадків, передбаченихКонституцією України. Конституційні закони ухвалюються кваліфікованою більшістюголосів— 2/3 відконституційногоскладуВерховноїРади.
Законопроект підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом 15 днів після одержання закону має підписати і офіційно оприлюднити його або повернути зі своїми вмотивованими зауваженнями та пропозиціями до Верховної Ради на повторний розгляд (накласти вето).
5.Оприлюднення та набрання чинності. Нормативні акти набира-
ють чинності після їх офіційного оприлюднення. Закони України набирають чинності через 10 днів після їх оприлюднення в офіційно встановленихджерелах: газеті«ГолосУкраїни», журналах«Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України». У постанові про введення закону в дію можуть бути передбачені інші строки набрання законом юридичної сили, але не раніше дня оприлюднення.
Нормативні акти місцевої адміністрації і місцевих органів влади оприлюднюються вмісцевій пресі; відомчі нормативні акти оприлюднюються у відповідних бюлетенях та джерелах, доступних для зацікавлених органів і осіб.
§3. Поняття та ознаки нормативноправового акта
Нормативно-правовийакт— цеофіційнийписьмовийдокумент, прийнятийуповноваженимисуб’єктаминормотворчостіувизначених законом порядку і формі, який містить норми права.
278
Розділ 16. Нормативно-правові акти
Нормативні акти є різновидом юридичних актів. До найбільш поширених видів юридичних актів поряд з нормативними відносять також: актизастосуваннянормправа(актидержавнихтаіншихуповноважених організацій, посадових осіб, які містять державно-владні, персоніфікованірішеннязконкретнихюридичнихсправ— вироксуду, наказпропризначеннянапосаду); інтерпретаційніакти(актитлумачення норм права, які роз’ясняють зміст юридичних норм, як, наприклад, постанова ПленумуВерховногоСудуУкраїни«Продеякі питання застосування законодавства про відповідальність за ухилення від сплатиподатків, зборів, іншихобов’язковихплатежів»); актиреалізації прав і обов’язків (акти-документи, які закріплюють автономні рішення окремих суб’єктів права — індивідуально-правові договори, правочини).
Відмінності нормативного акта від інших видів юридичних актів полягають в такому:
1)нормативнийактміститьзагальнообов’язковіправилаповедінки (норми), втойчасякактзастосуваннянормправаміститьіндивідуальноконкретніприписи, аінтерпретаційнийакт— роз’ясненнязмістуімеж дії норм права;
2)вимогинормативногоактастосуютьсявсіхсуб’єктів, якіопиняютьсявнормативнорегламентованійситуації, аактзастосуваннянорм праваадресуєтьсяконкретнимособамчиорганізаціямієобов’язковим довиконаннятількиними. Інтерпретаційнийактадресуєтьсясуб’єктам,
які застосовують норми права, що роз’ясняються;
3)нормативний акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування нормправа— конкретну життєвуситуацію. Інтерпретаційний акт не змінює зміст правового регулювання, а тільки доповнює його роз’ясненнями норм права;
4)нормативний акт діє тривалий час и не вичерпує себе фактами його застосування; дія акта застосування норм права закінчується
узв’язку з припиненням існування конкретних правовідносин; інтер-
претаційний акт діє тільки разом з нормативним актом, приписи якого роз’яснюються, і має допоміжне значення.
Для нормативно-правових актів характерні такі специфічні ознаки:
1)вони мають правоутворююче призначення, тобто оформлюють встановлення, зміну, доповнення, скасування норм права;
2)приймаються тільки нормотворчими суб’єктами і в межах їх компетенції. В Україні такими суб’єктами є: народ України, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, мініс-
279
Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання
терства, інші органи і посадові особи, визначені Конституцією та законодавством України;
3)розробляються і приймаються з додержанням особливої нормотворчої процедури, основними стадіями якої можуть бути нормотворчаініціатива, розроблення, розгляд, обговоренняпроектівнормативних актів, прийняття та введення їх у дію;
4)ухвалюються у формах, визначених для кожного з них Конституцією і законами України (Верховна Рада України приймає закони, Президент України — укази, Кабінет Міністрів України —
постанови).
Нормативний акт як офіційний письмовий документ повинен від-
повідати певним вимогам.
По-перше, це стосується його структури і офіційних реквізитів.
Нормативний акт, як правило, складається з таких структурних елементів, як преамбула (містить інформацію про причини, умови, мету прийняття акта, принципи його дії), розділи, глави, статті, пункти, підпункти статей. Кодифіковані нормативні акти поділяються на загальнуіособливучастини. Загальначастинаміститьнорми-принципи, дефініції, загальні положення тощо, а особлива — норми, які визначають вид і міру можливої або необхідної поведінки, міру юридичної відповідальності, спеціалізовані приписи. Назва нормативного акта вказує на орган, який його видав, вид акта, предмет регулювання. Наприкінцінормативногоактарозміщуютьсядатаімісцейогоприйнят-
тя, а також підпис відповідальної посадової особи. Засвідчення (скрі-
плення підписом) офіційних текстів нормативних актів вУкраїні здійснюється щодо законів України — Президентом України, постанов Кабінету Міністрів — прем’єр-міністром України, рішень органів місцевого самоврядування — головами місцевих рад.
По-друге, нормативно-правові акти підлягають обов’язковій дер-
жавнійреєстраціїтаобліку. ВУкраїнііснуєЄдинийдержавнийреєстр
нормативних актів, до якого включаються чинні, оприлюднені та неоприлюднені, втомучислізобмежувальнимигрифами, закониУкраїни, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчоївлади, органівадміністративно-господарськогоуправліннята контролю, зареєстровані в Міністерстві юстиції України, нормативні акти Національного банку України, міжнародні договори України. Нормативніактиміністерствтаіншихцентральнихорганіввиконавчої
280
Розділ 16. Нормативно-правові акти
влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, реєструються в Міністерстві юстиції України. Що стосується обліку законодавства, то слід зазначити, що він здійснюється в різні способи, серед яких: журнальний облік (фіксація нормативних актів у спеціальних журналах за хронологічним, алфавітним, предметним принципами); картковий облік (створення картотеки нормативних актів); внесення в тексти офіційних видань нормативних актів відміток про їх зміну, доповнення чи скасування;
автоматизованийоблікнаосновівикористаннякомп’ютерноїтехніки та сучасних інформаційних мереж.
По-третє, нормативні акти опрацьовуються з урахуванням правил юридичної техніки. Ці правила передбачають вимоги щодо використання особливої мови закону (юридичної термінології), прийомів і способів викладення норм права в статтях нормативних актів, юридичних конструкцій, юридичних фікцій, приміток тощо.
По-четвертенормативніактиоприлюднюютьсявофіційнихдруко-
ванихвиданнях. ВУкраїнідотакихвиданьвідносять«Офіційнийвісник України», «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник Президента України», газети «Голос України» і «Урядовий кур’єр».
Нормативно-правові акти можна класифікувати за різними критеріями:
1)за юридичною силою — на закони — акти вищої юридичної сили, і підзаконні акти — акти, засновані на законах, що їм не суперечать;
2)за суб’єктами правотворчості — на нормативні акти, прийняті
народом, главою держави, органами законодавчої, виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та ін.;
3)за обсягом і характером дії — на акти загальної дії, які охоплюють всю сукупність відносин певного виду на даній території; акти обмеженоїдії(спеціальні), якіпоширюютьсяначастинутериторіїабо на певне коло осіб; акти виняткової дії (надзвичайної), регулятивні можливості яких реалізуються за наявності виняткових обставин (воєнних дій, стихійного лиха та ін.);
4)за галузевою належністю — на нормативні акти, які містять
нормиконституційногочиадміністративного, цивільного, кримінального, трудового, сімейного права тощо;
5)за зовнішньою формою виразу — на закони, укази, постанови,
рішення, розпорядження, накази та ін.
281