2. Унитарное государство

Унитарное государство – это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Данная форма территориальной организации публичной власти (территориальная организация) является наиболее распространенной в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция, Португалия, Польша, Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина).

Не редко конституционно-правовые нормы на прямую закрепляют унитарную форму территориального устройства. Так, например, статья 3 Конституции Чили 1980 года гласит: «Государство Чили является унитарным, его территория делится на регионы». Статья 1 Конституции Колумбии 1991 года в редакции 1997 года устанавливает: «Колумбия является социальным и правовым государством, организованным в форме унитарной децентрализованной республики с автономией территориальных сообществ». Нормы, которые прямо говорят об унитарном характере государства, содержаться также в Конституции Болгарии 1991 года, Конституции Йемена 1991 года, Конституции Конго 1992 года, Конституции Эквадора 1996 года, Конституции Польши 1997 года.

Среди государств-участников СНГ встречаются государства, где конституционно-правовые норм прямо указывают на их унитарность. Так, например, статья 7 Конституции Азербайджанской Республики принятая 12 ноября 1995 года гласит, что «Азербайджанское государство – демократическая, правовая, светская, унитарная республика». В статье 2 Конституции Республики Казахстан прянатой 30 августа 1995 года записано: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления». Статья 1 Конституции Кыргызской Республики принятая 5 мая 1993 года и изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 года устанавливает: «Кыргызская Республика (Кыргызстан) – суверенная, унитарная демократическая республика, построенная на началах правого, светского государства». Статья 1 Конституции Республики Таджикистан принятой 6 ноября 1994 года провозглашает, что «Республика Таджикистан – суверенное, демократическое, правовое, светское и унитарное государство».

Унитарная форма территориальной организации традиционно считается простой, поскольку, как правило, состоит, из административно-территориальных единиц (Венгрия, Польша, Таиланд, Алжир, Колумбия и др.). Однако, в современном мире существуют и сложно унитарные государства имеющие в своем составе территориальную автономию (Великобритания, Дания, Испания, Италия, Китай, Финляндия, Япония, Грузия, Украина).

Обычно, административно-территориальными единицами унитарного государства являются: области, провинции, губернаторства, на которые непосредственно делиться территория государства; районы, уезды, округа из которых состоят единицы областного звена; общины как низовые единицы.

В унитарных государствах административно-территориальное деление включает в себя различное число ступеней, что в свою очередь может зависеть, от численности населения. Наиболее распространенной является трехзвенное административно-территориальное деление типа: область – район – община. В некоторых странах существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария), в других – четырехзвенное (Колумбия, Камерун, Сенегал, Франция).

Унитарное государство характеризуется единой системой органов государственной власти. Однако, существующие на местах органы публичной власти являются органами местного самоуправления. Последние обладают относительной самостоятельностью и в некоторых случаях рассматриваются как составные части системы государственного управления. Тем самым в таких государствах, между различными органами власти, осуществляющими управление наметились тенденции сближения, в основе которых лежат принципы централизации и децентрализации.

Примечание. Наиболее детально понятия децентрализация и централизация разработаны во французской научной литературе. Так известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под децентрализацией понимает передачу «прав на принятие решений не просто представителем центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинений центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». – См. подробнее: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.

В этом определении обращает на себя внимание, то, что с одной стороны публично властные полномочия получают негосударственные служащие, а с другой – органы, получающие определенные властные полномочия, не находятся в иерархическом подчинении, и как правило, избираются населением.

Обоснование необходимости децентрализации носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передовая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера». Во-вторых, «децентрализованное управление , если только для этого обеспеченный необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практическим, чем централизованное управление». Для эффективности децентрализации обычно необходимо наделение территориальных коллективов четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.

В контексте рассмотрения территориальной организации государства заслуживает внимание точка зрения другого не менее известного французского ученого Р. Драго который отмечает, что «конечно, они (местные сообщества –подчеркнуто мною –Л.Ч.) остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно –представителями государства в округе». См. подробнее: Драго Р. Административная наука. М., 1982.

Важно понять, что децентрализация выступает как форма организации публичного управления, при которой наряду с государством существуют другие юридические лица публичного права, выполняющие часть управленческих задач.

Если децентрализация влечет за собой передачу компетенции от центра к периферии и тем самым способствует наделению местных органов значительными властными полномочиями по управлению местными делами, то деконцентрация характеризуется придачей компетенции на низшие уровни в рамках единой централизованной администрации. Следовательно, право на принятие решения передается представителям центральной власти. Тем самым моно обнаружить непосредственную связь между централизацией и деконцентрацией, поскольку последней сохраняется верхушка управления. Безусловно, при централизации, как и при деконцентрации, первоначальная компетенция располагается на иерархически высшем уровне, чаще всего в руках главы государства или правительства.

Биография. Жорж Ведель (1910-2002) – известный французский юрист, специалист по публичному праву.

В теории конституционного (государственного) права принята классификация подразделяющая унитарные государства на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Их различия заключаются в том, что в первом случае административно – территориальные единицы единолично управляются назначаемыми из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Таиланд, Бутан, странный тропической Африки). Во втором случае наряду с назначаемыми из центра чиновниками действуют избранные населением муниципальные органы власти, права которых значительно ограниченный (Франция). В третьем случае во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избранные органы и нет назначаемых из центра чиновников (Великобритания, Грузия).

В самой организации унитарного государства (в отличии от федеративного) имеются выраженные черты централизации. В связи с этим в науке в свое время довольно активно обсуждался вопрос об особенностях осуществления демократии в нем. Однако, современные унитарные государства могут сочетать в себе централизацию, деценентрализацию и деконцентрацию власти для оптимального обеспечения решения государственных задач на основе демократических принципов.

Тем самым в унитарном государстве трансформация централизованного управления на демократическое происходит через децентрализацию, которая реализуется путем допущения значительной территориальной автономии.

Автономия может быть политической или административной. В первом случае автономная территориальная единица характеризуется наличием своего парламента, полномочия которого закрепленный в общегосударственной конституции, конституции и гражданства.

На мой взгляд, те государства, в которых функционируют политические автономии можно назвать региональными государствами (Великобритания, Грузия, Италия, Испания, Франция, Финляндия, Дания, Португалия). Пока еще в теории конституционного (государственного) права обще признанным является следующее определение регионального государства: это государство, вся территория которого состоит из автономных образовании. В этом смысле, безусловно, яркими представителями таких государств являются Италия и Испания, территория которых действительно поделена на территории автономных образовании.

В других унитарных государствах не все составные части являются регионами, хотя и пользуются широкой автономией. Получается, что такие государства как Великобритания, Грузия, Франция, Финляндия, Дания, Португалия, не являются региональными, поскольку их территории полностью не состоят из автономных образовании. Думается, что региональность государств может определяться по факту существования в них крупных относительно самостоятельных и самодостаточных регионов. Кроме этого рано или поздно факт функционирования в данных государствах региональной публичной власти послужит катализатором трансформации унитарного государства через регионализм к федерализму.

В научной литературе относительно регионализма существует мнение о том, что в какой-то мере регионализм, как и федерализм, можно рассматривать как путь для «демонтирования» централизованного правительственного аппарата и «трансформации территории», то есть создание сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии. В этой связи регионализм может рассматриваться как крайняя форма децентрализованного унитарного государства либо трактоваться, как разновидность государства, находящегося на пол пути от унитарного к федеративному государству, отличительной чертой которого является конституционная гарантированность региональной автономии.

Региональное государство, как правило, формируется там, где осуществляется политико-территориальная региональная реформа. Для подобного государства характерно не только разделение страны на крупные административно-территориальные единиц, но и признание их самостоятельности в политической и законодательной сфере. Тем не менее, в региональном государстве речь может идти лишь о самоорганизации в пределах территориальной целостности государства. В полнее можно разделить точку зрения о том, что «понятие «региональное государство» введено в научный оборот только для того, чтобы показать, регионализация – это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных формах.

В целом региональное государство это не просто сложное унитарное государство, а промежуточная форма между унитарным и федеративным государством с определенным «перевесом» в сторону последнего.

Ярким примером регионального государства является Италия. Начиная с 1981 года все проекты реорганизации государственного устройства страны имели областную основу. В 1933 году итальянский конституционалист Гаспаре Амброзиный выдвинул идею регионального государств как промежуточной формы территориальной организации. Эта концепция нашла отражение в Конституции 1947 года. В результате введения с 1 апреля 1971 года региональной системы, провозглашенной Конституцией, территория Италии разделена на 20 регионов (областей), из которых 5 имеют особый статус и 15 –обычный. Первые пять областей, существующие с 1947 года, пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Выделение этих пяти областей обусловлено их географическими, историческими и политическими особенностями (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валлее-д Аоста, Фриули-Венеция-Джулия). 15 обычных областей соответствуют современным географическим районам: он обладают гораздо меньшей автономией, чем области с особым статусом. Во главе представительных органов стоит областной совет, избираемый на основе прямых выборов. Главным исполнительным органом является областная джунта, которой входят председатель, его заместитель, и асессоры. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития. Население областей избирают советы, которые являются представительными органами областей. Основные положения, касающиеся системы органов областей, закрепленный в Законе от 10 февраля 1953 года.

В соответствии с Конституцией Италии областям переданный многие функции, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них – это полномочия в законодательной сфере по ограниченному кругу вопросов. К таковым относятся: организация ведомств и административных учреждений, местной полиции, музеев и библиотек местного значения, градостроительство, туризма и гостиничного дела, транспортных путей сообщения, дорог областного значения.

Пять областей специального статуса обладают исключительными законодательными полномочиями, остальные – могут издавать законы по вопросам, перечисленным в Конституции, только в рамках принципов, разработанных национальным парламентом. В итальянской доктрине акцентируется внимание нм то, что законы – рамки национального парламента должны быть достаточно эластичными, чтобы обеспечить свободное развитие областей и адаптацию общих принципов к социально-политическим условиям различных регионов, а также достаточно стабильными, отражая общие направления развития страны, а не политический курс отдельных правительств.

Согласно статье 119 Конституции Итальянской Республики принятой 27 декабря 1947 года «Коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Поступления областей складываются из местных налогов и отчислений от государственных налогов, определяемых с учетом расходов, необходимых для выполнение их обычных функции.

Конституция Италии предусматривает такие формы включения территориальных образований в общенациональную политику как: участие в избрании Президента страны, право вносить законодательные предложения в палаты, ставить вопрос об общенациональном референдуме.

В Испании во все демократические периоды развития страны прослеживается склонность к политической децентрализации. Здесь, как и в Италии процесс «автономизации» охватил всю страну. В Испании национальный фактор в государственном развитии имеет огромное значение. В данной стране в таких ее «исторических регионах» как Каталонии, Стране Басков, и Галисии преобладает население отливающееся от основного составе населения (кастильцев).

Следует обратить внимание, на то, что Концепция регионального государства нашла отражение в тексте двух Конституции -1931 и 1978 г. Вместе с тем следует отметить, что традиционно в конституционно-правовой доктрине этой страны модель государственного устройства, закрепленная в Конституции 1931 года, именуется целостным государством, совместимой с автономией общин и областей (Estado integral), а предусмотренное в Конституции 1978т г. – государством состоящим из автономных образований (Estado de las Autonomias).

Специфическая особенность Испании заключается в том, что здесь целостность государства совмещается автономией составных частей.

Примечание. Как отмечает испанский юрист Ф.Ф. Сагадо, «в Конституции 1931 года материализовалась разновидность «урезанного федерализма», впоследствии получившая наименование «регионального государства», в котором политическую и административную автономию могли приобрести все области, ходатайствующее об этом». – См. подробнее: Касаткина Н.М. Автономия и регионализм (Европейская модель)….С. 126.

В статье 2 Конституции Королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года записано: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». Однако, как справедливо отмечают некоторые исследователи «анализ практики государственного строительства в Испании позволяет говорить об осторожном подходе к проблеме новой политико-территориальной организации государства».

Такая осторожность приводит к тому, что до сих пор до конца не понятна форма территориальной организации страны. Так, например, часть 1 статьи 145 Конституции Королевства Испания гласит: «Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ».

В конституции Испании не дается список автономных сообществ, так как на основании части 2 статьи 143 Конституции Королевства Испания «право инициативы о предоставлении автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям». Автономные сообщества могли приобретать новый статус на основании процедур, предусмотренных статьей 143 и 151 Конституции Королевства Испания. Так в одном случае (на основании статьи 143) правовое положение регионов устанавливается главой 3 «Об автономных сообществах» Конституции и соответствующими статутами. Понятно, что процедура расширения полномочии автономных сообществ является весьма сложной и может быть осуществлена только при истечении пяти лет. В другом случае в соответствии со статей 151 Конституции Королевства Испания не обязательно истечение 5 лет, если инициатива о предоставлении автономии буде предпринято в течении 6 месяцев после первого соглашения по этому вопрос. Если новое соглашение достигнуто то, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от избирательных округов, входящих в состав территории, претендующей на получение автономии, и образует из них Ассамблею для выработки проекта статута об автономии. После одобрения проекта статута Ассамблеей парламентариев последний передается в конституционную комиссию Конгресса Испании. Здесь данный проект должен быть рассмотрен в течении двух месяцев с участием представителей Ассамблеи и при достижении согласия принятый текст выноситься на референдум. Если же согласие не достигнуто, то проект статута передается как законопроект в Генеральные кортесы. Одобренный последним текст представляется на для голосования на референдуме.

Исходя из анализа стати 143 и 151 Конституции можно сделать вывод о том, что на конституционном уровне закрепляются общие параметры системы органов автономных сообществ, при этом не определяется объем их компетенции.

Территория Испании состоит из 17 автономных сообществ, семь из которых состоят из одной провинции. Особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия в соответствии со статьей 151 Конституции.

Таким образом, в Испании статуты территориальных образовании должны быть одобренный Парламентом (Генеральными Кортесами). Сам статут является институциональным актом, регулирующим внутреннюю структуру автономного образования. Это значит, что указанный акт регламентирует систему органов власти автономии.

В Конституции Испании содержится перечень вопросов относящиеся к исключительной компетенции автономных сообществ. Так, например, согласно статье 148 Конституции королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года автономные сообщества наделяются следующими компетенциями: организация своих органов самоуправления; изменение границ муниципалитетов; благоустройство территории, урбанизм и жилище; общественные работы в интересах автономного сообщества; Железные дороги; гавани, порты и спортивные аэродромы; земледелие и животноводство; леса и лесное хозяйство; Управление в области охранный окружающей среды; проектирование, строительство и использование гидротехнических сооружении, каналов и систем ирригации; рыбоводство во внутренних водах; местные ярмарки; поощрение развития экономики автономного сообщества; ремела; Музеи, библиотеки, консерватории; памятники; развитие культуры; организация туризма; развитие спорта и досуга; социальное обеспечение; здравоохранение и гигиена; охрана и подержание зданий и сооружений.

Следует отметить, что указанные в конституции полномочия автономии были конкретизированный статутами, одобренными на референдумах сообществ: в 1979 году Состоялся референдум Статутов Каталонии и Страны Басков, в 1980 году – Андалусии и Галисии, в последующие годы – остальных сообществ. Центральная власть обеспокоенная стремительно нараставшим процессом автономизации и претензии на расширение полномочий, относящихся к прерогативам государства (ст. 149), сделала попытку вести в рамки этот процесс. В 1981 году был внесен в кортесы проект «Органического закона о гармонизации процесса автономизации», однако в 1983 году Конституционный суд признал его неконституционным. Тем не менее, было достигнуто соглашение, что как бы не расширялись полномочия, автономии будут чтить пределы, относящиеся к компетенции государства: национальность, международные отношения, оборона, государственные финансы, внешняя торговля.

В большинстве стран, где действует политическая автономия, система органов государственной власти формируется по следующей схеме: «имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должный соответствовать общегосударственным актам. Представителям центрального правительства является назначенный губернатор) государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т.д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом. Статус об автономии (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) устанавливается или по крайней мере утверждается общегосударственным органом. Статут устанавливает определенную компетенцию автономии. Региональные законы могут быть отмененный центральными органами, если они выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам.

Административная автономия не имеет тех признаков, которые характерный для политической автономии. Соответственна в таких образованиях отсутствует собственная конституция, право принимать законы, формировать парламент, однако, в полнее может использовать право на местный язык, на ряду с государственным официальным.

В административных автономиях образуется, только органы исполнительной власти, а законодательная и судебная власть осуществляются из центра. Наглядным примером административной автономии являются соответствующие образования Китая.

Территориальное устройство страны определяется тем, что КНР — это унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. Более 90% от его общего числа составляют китайцы (народности хань), а на оставшуюся долю населения приходится более ста народов, составляющих вместе более 91 млн. человек и охватывающих местами своего компактного проживания более половины территории страны. При этом национальные меньшинства в основном проживают совместно с другими национальностями: большая часть населенных пунктов страны многонациональна.

Средством решения национального вопроса в КНР стала национальная автономия, имеющая административный характер. Компактно проживающие национальные меньшинства могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. Наиболее крупными автономными образованиями являются автономные районы. Их пять. Среднее по величине звено автономии — это автономные округа, которых насчитывается 30. Наконец, самыми мелкими автономными единицами являются 124 автономных уездов. Статус автономий регламентируется в специальном разделе Конституции. Решение об образовании автономных единиц, их границах и наименовании принимается вышестоящим собранием народных представителей совместно с соответствующими местными органами и утверждается Государственным советом КНР. Автономные единицы имеют несколько более высокий статус по сравнению с другими местными образованиями. Так, они вправе принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус — положение о данной автономии. Такое положение принимает собрание народных представителей соответствующего автономного образования. Но оно нуждается в утверждении постоянного комитета вышестоящего собрания народных представителей. Все положения доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП.

Кроме того, компетенция автономных образований включает преимущественное право на разработку и использование местных природных ресурсов, осуществление внешнеэкономической деятельности, управление образованием, наукой, культурой на своей территории, охрану памятников национальной культуры, распоряжение местными финансовыми средствами, разработку и принятие планов экономического, социального и культурного строительства на своей территории.

Следует отметить, что законодательство не делает различия между автономными единицами разных видов. Они отличаются лишь размером территории (при этом одна единица может входить в состав другой), но статус их одинаков.

Помимо автономных образований в систему территориального деления КНР входят местные единицы, не имеющие статуса автономий. Это провинции, города центрального подчинения, уезды, города, волости, национальные волости, поселки и городские районы. В целом система территориального деления страны является трехзвенной. Единицами верхнего звена являются автономные районы, провинции и города центрального подчинения. Среднее звено образуют автономные округа, уезды, автономные уезды и города. Наконец, низовыми местными единицами выступают волости, национальные волости (за ними статус автономных образований не признается, хотя они тоже отличаются своеобразием национального состава), поселки, города без районного деления, городские районы.

Все территориальные единицы КНР имеют собственные органы власти, образующие единую систему. Это собрания народных представителей, их постоянные комитеты и народные правительства. Собрания народных представителей — это выборные органы. Кроме собраний городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей, поселков, уездов и автономных уездов все остальные собрания народных представителей избираются многостепенными выборами: нижестоящие собрания избирают вышестоящие. Законодательство о выборах требует обеспечения представительства национальных меньшинств в каждом собрании. При этом выборы собраний народных представителей могут проводиться в местах компактного проживания нескольких наций раздельно или совместно населением этих наций.

Срок полномочий собраний народных представителей, избираемых прямыми выборами, составляет три года. Все остальные местные органы власти избираются на пять лет. Очередные сессии собраний проводятся один раз в год и продолжаются несколько дней.

В компетенцию местных собраний народных представителей входят следующие вопросы:

1) обеспечение исполнения на соответствующей территории Конституции КНР, законов, политических установок, подзаконных правовых актов, как общенационального характера, так и принятых вышестоящими местными органами власти;

2) рассмотрение и утверждение планов социально-экономического развития своей территории, бюджета и отчета о его исполнении;

3) формирование других местных органов государственной власти, отмена или изменение актов правительства данной единицы;

4) обеспечение охраны собственности, поддержание общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, прав национальных меньшинств.

В компетенцию автономных образований помимо перечисленных входит еще целый ряд вопросов, которые уже были названы.

Местные собрания народных представителей (за исключением собраний волостей, национальных волостей и поселков) образуют постоянные комитеты, которые подотчетны им в своей деятельности. Постоянные комитеты руководят выборами в соответствующее собрание народных представителей, решают в период между сессиями собраний важные вопросы политической, экономической, культурной и социальной жизни, межнациональных отношений на данной территории, контролируют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур соответствующей ступени, изменяют или отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей и т.п.

Заседания постоянного комитета созываются его председателем не реже одного раза в два месяца.

Исполнительными органами местных народных собраний являются местные народные правительства. Они избираются собраниями и находятся в двойном подчинении, т.е. несут ответственность за свою деятельность и перед соответствующим местным собранием, а также его постоянным комитетом, и перед вышестоящим правительством.

Конституционным институтом, которому трудно найти аналог в других странах, является в КНР общественное самоуправление. Ст. 111 Конституции характеризует его как низовое массовое самоуправление и устанавливает, что его органами являются выборные комитеты городского и сельского населения, создаваемые по месту жительства. Комитеты состоят из председателя, его заместителя и трех — семи членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых выборов на три года. С помощью таких комитетов население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Комитеты помогают местным правительствам, осуществляют по их поручению некоторые функции управления, выполняют задачи по охране общественного порядка.