Тема 3. Экологические правоотношения

Экологические правоотношения – это общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой по поводу использования природных ресурсов, их восстановления и охраны (природоресурсные отношения) и по поводу охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности человека (природоохранительные отношения).

Субъектами отношений в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды» являются: Республика Беларусь, физические лица (граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства); юридические лица Республики Беларусь и иностранные юридические лица; административно-территориальные единицы Республики Беларусь, иностранные государства.

Характеристику субъектного состава отношений в области охраны окружающей среды следует начать с определения роли и места государства в названных отношениях. Республика Беларусь является субъектом права исключительной государственной собственности на недра, воды и леса, земли сельскохозяйственного назначения находятся только в собственности государства (ст.13 Конституции Республики Беларусь). Государство как субъект отношений в области охраны окружающей среды определяет принципы и направления государственной политики в области окружающей среды, осуществляет государственное управление в лице специально уполномоченных органов государственного управления, а также контроль за соблюдением законодательства об охране окружающей среды.

Названные особенности правового положения государства в системе экологических правоотношений определяют специфику положения административно-территориальных единиц Республики Беларусь как субъектов отношений в области охраны окружающей среды. Правовое положение административно-территориальных единиц в системе государственного устройства Республики Беларусь определено в Законе Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь». В соответствии со ст. 3 названного закона административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Административно-территориальные единицы с точки зрения государственного управления создаются «в целях определения пространственных пределов компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов». Итак, административно-территориальная единица ‑ это, прежде всего, территория, в пределах которой осуществляется государственная власть ‑ местное управление, как «форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории»

Экономическую основу местного управления и самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона «О местном управлении и самоуправлении» составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.

Компоненты природной среды (недра, воды, леса, земли сельскохозяйственного назначения, животный и растительный мир, особо охраняемые природные территории) отнесены к объектам, находящимся только в собственности государства, и в соответствии со ст. 215 ГК составляют казну Республики Беларусь.

Согласно ст. 34 Закона «О местном управлении и самоуправлении» Советам принадлежит право распоряжения природными ресурсами на соответствующей территории в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Право распоряжения природными ресурсами Советы осуществляют путем предоставления их в установленном порядке во владение и пользование организациям и гражданам. Правомочие по распоряжению природными ресурсами, предоставленное органам местного самоуправления, есть право, проистекающее из права государственной (Республики Беларусь) собственности на природные ресурсы, что следует, как из конституционной нормы (ст. 13), так и из приведенных выше норм гражданского законодательства. Законодательство Республики Беларусь не устанавливает права коммунальной собственности на природные ресурсы. Местные Советы, местные исполнительные и распорядительные органы, осуществляя правомочия по распоряжению природными ресурсами, по охране окружающей среды действуют от имени государства в целом.

Субъектами отношений в области охраны окружающей среды признаются физические лица ‑ граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, на которых распространяются права и обязанности в области охраны окружающей среды, предусмотренные ст. 12 Закона «Об охране окружающей среды».

Статья 16 Закона «Об охране окружающей среды» и природоресурсное законодательство (Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Лесной и Водный кодексы и т.д.) признает физических лиц также субъектами отношений по использованию природных ресурсов. Гражданам гарантируется право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Если физическое лицо желает осуществлять виды деятельности в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, для осуществления которых необходимо получить лицензию в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», оно должно быть оформлено в качестве индивидуального предпринимателя.

Индивидуальные предприниматели признаются субъектами права специального природопользования (ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды). Согласно ст. 22 Гражданского кодекса Республики Беларусь индивидуальный предприниматель – это физическое лицо – гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Лицо признается индивидуальным предпринимателем с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. К предпринимательской деятельности последних применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из законодательства или существа правоотношения.

Юридические лица Республики Беларусь, а также иностранные юридические лица как субъекты отношений в области охраны окружающей среды должны соответствовать требованиям, предъявляемым к юридическим лицам гражданским законодательством, т. е. в соответствии со ст. 44 ГК Республики Беларусь быть организацией, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации в Едином государственном регистре юридических лиц.

Иностранные государства признаются субъектами отношений в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в случаях, установленных законодательством. Например, ст. ст. 5, 36 Закона «Об охране и использовании животного мира» признает субъектами отношений в области охраны и использования животного мира наряду с юридическими и физическими лицами, также иностранные государства. Статья 5 Водного кодекса включает иностранные государства в круг субъектов водных отношений в качестве водопользователей. Согласно ст. 9 Лесного кодекса иностранные государства выступают субъектами лесных отношений. Статья 12 Кодекса о земле рассматривает в качестве субъектов права собственности на землю на территории Республики Беларусь иностранные государства, которым земельные участки передаются в собственность в порядке ст. 37 Кодекса о земле для обслуживания зданий (части зданий), используемых для размещения постоянного дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Республике Беларусь. Иностранное государство может приобрести в собственность земельный участок, если: в соответствии с законодательством иностранного государства Республика Беларусь может для этих же целей приобрести в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства; одновременно с приобретением в собственность земельного участка на территории Республики Беларусь иностранное государство предоставляет Республике Беларусь в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства для тех же целей. Земельный участок для постоянного дипломатического представительства или консульского учреждения приобретается иностранным государством на основании договора, заключенного с Советом Министров Республики Беларусь.

Республика Беларусь осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды с иностранными государствами как субъектами экологических правоотношений в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Правовой основой для такого сотрудничества являются международные договоры Республики Беларусь.

Объектами отношений в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 5 Закона «Об охране окружающей среды» являются земля (включая почвы), недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство, леса, растительный и животный мир в его видовом разнообразии, особо охраняемые природные территории, типичные и редкие природные ландшафты, климат, естественные экологические системы, иные природные объекты, а также право природопользования. Одни из перечисленных объектов рассматриваются ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» как компоненты природной среды (земля, недра, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство, растительный и животный мир), другие – в качестве природных объектов или природных комплексов – (леса, особо охраняемые природные территории, типичные и редкие природные ландшафты, климат, естественные экологические системы.)

Компоненты природной среды представляют собой составную часть природы и обладает устойчивыми естественными признаками. Эти признаки, закрепленные в природоресурсном законодательстве, определяют физическое состояние, качество, местоположение компонента природной среды, отграничивают один компонент от другого.

Юридические критерии, которым должны отвечать объекты правоотношений в области охраны окружающей среды. Согласно теории экологического права компонент природной среды (природный комплекс), чтобы быть признанным объектом экологического правоотношения, должен обладать следующими признаками: естественное происхождение, естественная связь с окружающей средой, выполнение жизнеобеспечивающих функций. Последний признак следует признать факультативным, поскольку далеко не все части природы (например, животные и растения, включенные в Красную книгу) выполняют утилитарные функции жизнеобеспечения человека.

Недра ‑ часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Животный мир ‑ дикие животные (млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, а также моллюски, насекомые и другие), обитающие в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве, постоянно или временно населяющие территорию республики.

Растительный мир ‑ совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и иных насаждений.

Атмосферный воздух ‑ охраняемый природный объект, представляющий собой газовую оболочку нашей планеты.

Озоновый слой ‑ слой атмосферного озона, расположенный в стратосфере, который поглощает биологически опасное ультрафиолетовое солнечное излучение.

Лес ‑ совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности (насаждений), напочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно-исследовательских и других целях.

Из приведенных определений видно, что естественные признаки компонентов природной среды и природных объектов, как правило, приведены в нормативных правовых актах, устанавливающих их правовой режим. Однако в Кодексе о земле определение земель не дается. Согласно Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке от 17 июня 1994 г., земля, означает земную биопродуктивную систему, включающую в себя почву, воду, растительность, прочую биомассу, а также экологические и гидрологические процессы, происходящие внутри системы. Определение вод в Водном кодексе Республики Беларусь также не приведено.

На международном уровне в качестве объекта правовой охраны рассматривается биологическое разнообразие, которое в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии определено как «вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются. Это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем».

Правовой режим космического пространства регулируется космическим правом ‑ отраслью международного публичного права. Статья I Договора о запрещении ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой определяет космическое пространство как пространство, находящееся за пределами атмосферы. Договор о принципах деятельности государства по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, устанавливает, что исследование и использование космического пространства осуществляются на благо и в интересах всех стран, независимо от степени их экономического или научного развития, и являются достоянием всего человечества. Космическое пространство открыто для исследования и использования всеми государствами без какой бы то ни было дискриминации, на основе равенства и в соответствии с международным правом, при свободном доступе во все районы небесных тел. Космическое пространство свободно для научных исследований.

Космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, не подлежит национальному присвоению ни путем провозглашения на них суверенитета, ни путем использования или оккупации, ни любыми другими средствами. Государства - участники Договора осуществляют деятельность по исследованию и использованию космического пространства, в том числе Луны и других небесных тел, в соответствии с международным правом, включая Устав Организации Объединенных Наций, в интересах поддержания международного мира и безопасности и развития международного сотрудничества и взаимопонимания.

Вовлеченные в хозяйственную деятельность компоненты природной среды рассматриваются экологическим законодательством в качестве природных ресурсов, т. е. веществ, полезные свойства которых используются в качестве продуктов производства, предметов потребления, источников энергии и которые имеют потребительскую ценность. Деление компонентов природной среды на природные ресурсы позволяет выделять виды либо категории внутри самого компонента и осуществлять целевое их использование.

Так, в соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности все земли подразделяются на категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов), садоводческих товариществ и дачного строительства;

3) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения;

4) земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Основными ресурсами недр согласно Кодексу о недрах признаются полезные ископаемые, т. е. твердые, жидкие и газообразные природные образования земной коры, используемые или пригодные для использования во всех сферах человеческой деятельности. По правовому критерию (различный режим предоставления и использования) полезные ископаемые подразделяются на общераспространенные и необщераспространенные. Общераспространенные полезные ископаемые представляют собой полезные ископаемые, запасы которых свидетельствуют об относительной достаточности их для удовлетворения потребностей народного хозяйства на перспективу и в случае их истощения могут быть заменены однотипными полезными ископаемыми. В законодательстве определен перечень общераспространенных полезных ископаемых.

Водные ресурсы согласно ст. 1 Водного кодекса ‑ запасы поверхностных и подземных вод данной территории. Среди водных ресурсов законодатель выделяет воду минеральную лечебную (как природную подземную воду, обладающую биологически активными свойствами и оказывающую физиологическое воздействие на человеческий организм вследствие повышенного содержания химических компонентов, в том числе радиоактивных, органических веществ, газов или вследствие повышенной температуры), и воду питьевую (питьевого качества) - воду, которая по органолептическим свойствам, микробиологическому и химическому составу соответствует действующим санитарным нормам и правила.

Лесные ресурсы - запасы древесины, других компонентов и продуктов жизнедеятельности леса в сочетании со средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, рекреационными и иными функциями леса (ст.1 Лесного кодекса).

Ресурсы растительного мира согласно Закону «О растительном мире» ‑ объекты растительного мира или их свойства, которые используются или могут быть использованы при осуществлении юридическими лицами или гражданами Республики Беларусь экономической и иной деятельности и имеют потребительскую ценность.

Биологические ресурсы включают генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность или ценность для человечества.

Атмосферный воздух и озоновый слой рассматриваются законодательством Республики Беларусь только в качестве объектов правовой охраны, но не использования (что вытекает из названий законов, устанавливающих их правовой режим). Хотя ст. 39 Закона «Об охране атмосферного воздуха» регулирует «потребление атмосферного воздуха для производственных нужд».

Как самостоятельный объект отношений в области охраны окружающей среды выступает климат. Выделение климата в качестве объекта правовой охраны предпринято в связи с подписанием Республикой Беларусь Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. В приведенном международном документе, равно как и в национальном законодательстве, понятие «климат» не определено. Конвенция дает понятие «климатическая система», рассматривая ее как совокупность атмосферы, гидросферы, биосферы и геосферы и их взаимодействие. Климат подлежит охране от антропогенно обусловленного изменения в составе глобальной атмосферы, которое накладывается на естественные колебания климата.

Среди объектов отношений в области охраны окружающей среды Закон выделяет «особо охраняемые природные территории, типичные и редкие природные ландшафты, естественные экологические системы, иные природные объекты». Названные объекты экологических правоотношений могут быть объединены понятием «природный комплекс», рассматриваемый как «функционально и естественно связанные между собой природные объекты, объединенные географическими и иными соответствующими признаками». Законодатель раскрывает это понятие через другое ‑ природный объект (естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их компоненты природной среды, сохранившие свои природные свойства), которое, в свою очередь, определяется через понятие «естественная экологическая система» (объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (объекты растительного и животного мира) и неживые ее компоненты взаимодействуют, как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией). Правовое регулирование природных комплексов в большей степени обусловлено их уникальным природным характером, позволяющим выделять их в качестве особо охраняемых природных территорий.

Природная среда (как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов) в соединении с антропогенными объектами есть окружающая среда.

Следует обратить внимание на наличие в составе окружающей среды не только объектов, имеющих естественное происхождение, таких как компоненты природной среды и природные объекты (комплексы), но и объектов, которые таким признаком не наделены или его утратили, но которые, находясь в составе окружающей среды, подлежат эколого-правовому регулированию (природно-антропогенные объекты и антропогенные объекты).

Природно-антропогенный объект согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» ‑ природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.

Антропогенный объект представлет собой объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. Включенные в состав окружающей среды последние рассматриваются как элементы, которые воздействуют и изменяют состояние самой окружающей среды. Законодательство об охране окружающей среды формулирует требования, обращенные к антропогенным объектам, как источникам вредного воздействия на природную среду и здоровье человека.

Основания возникновения и прекращения экологических правоотношений и права и обязанности субъектов экологических отношений см.: темы 4-5.