Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности

Охрана окружающей среды реализуется через ряд организационно-правовых механизмов, к которым относятся:

планирование природопользования и охраны окружающей среды;

нормирование и стандартизация в области окружающей среды;

наблюдение за состоянием окружающей среды (мониторинг);

учет в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС);

экологическая экспертиза;

контроль в области охраны окружающей среды;

экологический аудит;

экологическая сертификация.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды; государственные прогнозы и программы социально-экономического развития Республики Беларусь. Государственные прогнозы и программы социально-экономического развития используются при принятии республиканскими органами государственного управления решений в области социально-экономической политики государства. В соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «О государственном прогнозировании и программах» система государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь включает: на долгосрочную перспективу – национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на 15 лет и основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 10 лет; на среднесрочную перспективу – программу социально-экономического развития Республики Беларусь на пять лет; на краткосрочный период – годовой прогноз социально-экономического развития Республики Беларусь. В соответствии со ст. 80 Закона «Об охране окружающей среды» в области охраны окружающей среды и рационального природопользования разрабатываются территориальные комплексные схемы, программы и мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Нормирование и стандартизация в области окружающей среды.

Общую правовую основу нормирования и стандартизации в области охраны окружающей среды в Республике Беларусь составляют Закон «Об охране окружающей среды», Закон от 5 января 2004 г. «О техническом нормировании и стандартизации» и Закон от 5 января 2004 г. «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации».

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении: нормативов качества окружающей среды; нормативов допустимого воздействия на окружающую среду; лимитов на природопользование.

В соответствии со ст.20 Закона «Об охране окружающей среды» к нормативам качества окружающей среды относятся: нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ; нормативы предельно допустимых физических воздействий; нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов; иные нормативы качества окружающей среды. Нормативы качества окружающей среды утверждаются и вводятся в действие Министерством здравоохранения по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными государственными органами. В целях сохранения особо охраняемых природных территорий, курортных и рекреационных зон, а также типичных и редких природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение, для этих природных объектов могут устанавливаться более жесткие, чем действующие на остальных территориях, нормативы качества окружающей среды.

В соответствии со ст. 21 Закона «Об охране окружающей среды» к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся: нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ; нормативы образования отходов производства; нормативы допустимых физических воздействий; нормативы допустимого изъятия природных ресурсов; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Республики Беларусь. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий.

Лимиты на природопользование представляют собой установленные природопользователям на определенный период времени объемы предельного использования (изъятия, добычи) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов и иных видов вредного воздействия на окружающую среду.

Мониторинг окружающей среды.

Представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Объектами наблюдения являются: состояние природной среды, ее отдельных компонентов и их реакция на антропогенные воздействия; источники воздействия (предприятия, транспорт и т.д.) и факторы (загрязняющие вещества, шум, излучения и т.д.) антропогенных воздействий. Оценка предполагает, с одной стороны, определение возможного ущерба от антропогенного и естественного воздействия, с другой ‑ определение природных резервов для их использования в интересах человека и оптимальных способов человеческой деятельности. Прогноз опирается на данные, полученные при наблюдениях и анализе результатов наблюдений. Прогнозируются изменение интенсивности источников и факторов воздействия на природную среду, а также возможные, в результате этого, изменения в биосфере. Прогноз позволяет наметить меры не только против уже имеющихся вредных воздействий, но и меры профилактического характера.

В целях обеспечения взаимодействия систем наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, получения и предоставления полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и воздействии на нее в 1993 году в Республике Беларусь была создана Национальная система мониторинга окружающей среды (НСМОС).

В нее включены следующие виды мониторинга окружающей среды: мониторинг земель; мониторинг поверхностных вод; мониторинг подземных вод; мониторинг атмосферного воздуха; мониторинг озонового слоя; мониторинг растительного мира; мониторинг лесов; мониторинг животного мира; радиационный мониторинг; геофизический мониторинг; локальный мониторинг окружающей среды.

В соответствии с Постановлением Совета Министров «О Национальной системе мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь» от 14 июля 2003 г. № 949 организацию проведения видов мониторинга окружающей среды в составе НСМОС осуществляют: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (в части мониторинга атмосферного воздуха, мониторинга поверхностных вод, мониторинга подземных вод, мониторинга животного мира, радиационного мониторинга, локального мониторинга окружающей среды); Министерство образования (в части мониторинга озонового слоя); Национальная академия наук Беларуси (в части мониторинга растительного мира и геофизического мониторинга); Министерство лесного хозяйства (в части мониторинга лесов); Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь (в части мониторинга земель).

Учет в области охраны окружающей среды.

Учету в области охраны окружающей среды подлежат вредные воздействия на окружающую среду (объекты, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на окружающую среду; виды и количество выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; виды и величина вредных физических и иных воздействий на окружающую среду) и используемые природные ресурсы.

Законодательством предусмотрены два вида учета в области охраны окружающей среды: государственный учет и учет, проводимый юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Государственный учет проводится территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления. Государственный учет в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Государственный учет используемых природных ресурсов ведется в форме кадастров.

Государственный кадастр природных ресурсов - систематизированный свод данных о количественных и качественных характеристиках природных ресурсов, их экономической оценке и использовании. Является источником информации о природных ресурсах, данные кадастров учитываются органами государственного управления в процессе принятия решений, касающихся использования природных ресурсов, прогнозирования их изменений под влиянием деятельности человека и осуществления необходимых мер охраны. В соответствии со ст.72 Закона «Об охране окружающей среды», Постановлением Совета Министров Республики Беларусь «О государственных кадастрах природных ресурсов» от 20 апреля 1993 г. № 248 в Республике Беларусь ведутся следующие государственные кадастры природных ресурсов: земельный, недр, водный, атмосферного воздуха, лесной, растительного мира, животного мира, климатический, торфяного фонда, а также отходов. Порядок ведения государственных кадастров природных ресурсов определяется соответствующими положениями, утвержденными Советом Министров.

Под экологическим паспортом предприятия понимается документ, включающий данные по использованию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, ресурсов (природных и вторичных) и определению влияния производства на окружающую среду. Порядок ведения экологического паспорта предприятия устанавливается Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. В Инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы содержится норма об «экологическом паспорте проекта», который представляется в ряду иных документов проектной документации на государственную экологическую экспертизу. Экологический паспорт проекта разрабатывается для: промышленных объектов, объектов мелиоративного и водохозяйственного строительства; линейных сооружений (трубопроводы, автодороги, линии передач, связи и тому подобное) и представляется в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в 4 экземплярах, а в его территориальные органы — в 3 экземплярах. В данной области отношений действует также ГОСТ 17.0.0.04-90 «Охрана природы. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения».

Лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Лицензирование в рассматриваемой области представляет разрешительный порядок осуществления определенных законодательством видов деятельности в сфере экологических правоотношений, комплекс реализуемых государством мер, связанных с выдачей лицензий, их дубликатов, внесением изменений и (или) дополнений в лицензии, приостановлением, возобновлением, продлением срока действия лицензий, прекращением их действия, контролем за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензирование можно рассматривать как форму контроля за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды в процессе хозяйственной деятельности.

Лицензирование в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляют Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иные органы государственного управления, в том числе Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь.

Лицензированию в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды подлежат: обращение с озоноразрушающими веществами, геологическое изучение недр, добыча торфа или сапропелей, бурение скважин на воду глубиной более 20 метров, использование отходов 1-3 классов опасности, обезвреживание отходов, экологический аудит (лицензирование осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды); ведение охотничьего хозяйства, деятельность по заготовке и переработке древесины (лицензирование осуществляет Министерство лесного хозяйства); деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения, ядерными материалами, средствами радиационной защиты и технологическим оборудованием для ядерных материалов и источников ионизирующего излучения, добыча полезных ископаемых (кроме торфа и сапропелей), деятельность, связанная с осуществлением контроля радиоактивного загрязнения (лицензирование осуществляет Министерство по чрезвычайным ситуациям); ведение рыболовного хозяйства (лицензирование осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия).

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Представляет собой вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Проводится на стадии предпроектных и проектных работ. ОВОС направлена на определение видов воздействия на окружающую среду в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также соответствующих изменений в окружающей среде и прогнозирование ее состояния. Организуется заказчиком ‑ инициатором планируемой хозяйственной и иной деятельности, проводится разработчиком ‑ проектной или научно-исследовательской организацией по поручению заказчика, одновременно с разработкой проектной документации. Заказчик обеспечивает финансирование всех исследовательских работ, необходимых для проведения ОВОС, организует проведение ОВОС и общественных слушаний и изучает предложения общественности о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории. Разработчик проводит ОВОС, рассматривает и учитывает экологические условия и требования при подготовке обосновывающей документации.

Документом, фиксирующим проведение ОВОС, является отчет о результатах проведения ОВОС, подготовленный в соответствии с требованиями Инструкции Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности.

Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых ОВОС проводится в обязательном порядке, утвержден Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 17 июня 2005 г. № 30.

При заинтересованности граждан и (или) общественных объединений в принятии участия в подготовке и обсуждении материалов ОВОС заказчик представляет заинтересованным гражданам и (или) общественным объединениям необходимую информацию и обеспечивает их участие в подготовке и обсуждении материалов ОВОС, результаты которых оформляются в виде протокола согласования с общественностью, который прилагается к материалам ОВОС.

Экологическая экспертиза.

В процессе проведения экологической экспертизы устанавливается соответствие планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы с учетом его воздействия на окружающую среду, наступления экологически значимых последствий реализации объекта экологической экспертизы.

В Республике Беларусь проводятся государственная и общественная экологические экспертизы. Основания и порядок их проведения определены законами “Об охране окружающей среды”, “О государственной экологической экспертизе”.

Государственная экологическая экспертиза является обязательным элементом процесса планирования, проектирования и принятия решений о социально-экономическом развитии, осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Беларусь. Финансируется за счет средств республиканского бюджета. Организуется и проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальными органами в целях: определения достаточности и обоснованности мер по охране окружающей среды, предусматриваемых проектным решением планируемой хозяйственной и иной деятельности; определения уровня экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности и прямо или косвенно оказать воздействие на окружающую среду; предупреждения возможных неблагоприятных воздействий планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ними негативных последствий. Объектами государственной экологической экспертизы являются: концепции, программы (в том числе инвестиционные) и схемы отраслевого и территориального социально-экономического развития; схемы комплексного использования и охраны природных ресурсов; градостроительная документация (генеральные планы городов и населенных пунктов, проекты и схемы детальной планировки); обоснования инвестиций в строительство, проектная документация (архитектурный, строительный проекты и др.) на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение, модернизацию, изменение профиля производства, ликвидацию объектов и комплексов независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности; иные проектные решения планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду.

Срок проведения государственной экологической экспертизы, как правило, не должен превышать двух месяцев со дня представления всех необходимых документов. Положительное заключение государственной экологической экспертизы действительно в течение пяти лет, если действие положительного заключения не прекращено по основаниям, предусмотренным законом.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе общественных объединений и граждан независимыми специалистами, которые вправе получать от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том числе материалы по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности. Заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер и может направляться в органы, которые проводят государственную экологическую экспертизу, местные исполнительные и распорядительные органы, а также иным заинтересованным лицам. Финансирование общественной экологической экспертизы производится за счет средств ее инициаторов - общественных объединений и (или) граждан.

Экологический контроль.

Представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст.86 Закона «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды может быть государственным, ведомственным, производственным и общественным.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения соблюдения государственными органами, юридическими и физическими лицами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, а также экологической безопасности. Государственный контроль в данной области осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления, их территориальными органами, местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции. Перечень должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальных органов, имеющих право осуществлять государственный контроль в области охраны окружающей среды, установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июля 2003 г. № 963.

Ведомственный контроль осуществляется органами государственного управления на подведомственных им объектах. Например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия организует внутриведомственный радиационный контроль; осуществляет разработку технологий сельскохозяйственного производства на загрязненной радионуклидами территории, выполнение государственных программ по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Министерство жилищно-коммунального хозяйства организует и осуществляет ведомственный контроль в области охраны окружающей среды в организациях, подчиненных и входящих в его состав. Объектами ведомственного контроля в области охраны окружающей среды в системе жилищно-коммунального хозяйства являются: деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод населенных пунктов, работа котельных и транспортных средств, а также других отраслей и направлений жилищно-коммунального хозяйства. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в организациях Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в обязательном порядке подлежит деятельность организаций по использованию и охране земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, а также контроль за обращением с отходами. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в пограничных войсках Республики Беларусь подлежит деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод военных городков, а также работа котельных.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляют юридические лица и индивидуальные предприниматели в процессе своей хозяйственной и иной деятельности в случае, когда она оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Порядок организации производственного контроля в области охраны окружающей среды определен Инструкцией, утвержденной Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 17 марта 2004 г. № 4.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными инспекторами охраны природы (в соответствии с Положением об общественном инспекторе охраны природы, утвержденным Постановлением Минприроды от 5 апреля 1999 г. № 87), общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также гражданами в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Аналитический (лабораторный) контроль в области охраны окружающей среды является составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля. Проводится в целях оценки количественных и качественных характеристик выбросов в атмосферный воздух и сбросов в поверхностные и подземные воды загрязняющих веществ, а также определения загрязнения земель (включая почвы) и состава отходов. Государственный аналитический контроль осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами. С этой целью организованы лаборатории аналитического контроля. Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 7 мая 2004 г. № 107 утверждено Типовое положение об областных лабораториях аналитического контроля при областных и Минском городском комитетах природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые являются структурными подразделениями областных (Минского городского) комитетов природных ресурсов и охраны окружающей среды. При осуществлении производственного аналитического контроля юридические лица и индивидуальные предприниматели при необходимости могут привлекать организации, имеющие право проводить измерения в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 29 Закона «Об охране окружающей среды» аналитические лаборатории, осуществляющие измерения в области охраны окружающей среды, подлежат аккредитации и учету Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в устанавливаемом им порядке.

Экологический аудит.

Представляет собой независимую комплексную документированную проверку соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды (в т.ч. нормативов и технических нормативных правовых актов), а также требований международных стандартов с целью обеспечения экологической безопасности, определения путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. По результатам экологического аудита производится подготовка рекомендаций по снижению (предотвращению) вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологический аудит проводится за счет собственных средств проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей и может носить добровольный или обязательный характер. В обязательном порядке экологический аудит осуществляется в следующих случаях: при приватизации предприятий; при банкротстве или ликвидации юридического лица, банкротстве или прекращении деятельности индивидуального предпринимателя, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду. Экологический аудит проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на данный вид деятельности, выдаваемую Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Аудиторы могут оказывать услуги в выработке решений по повышению экологической безопасности производства на проверяемых объектах.

Правила проведения экологического аудита, аттестации экологического аудитора, представления заключения о проведении экологического аудита, представления отчетности о проведении экологического аудита утверждены Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 27 марта 2006 года, №19.

Экологическая сертификация.

Под экологической сертификацией понимается деятельность по подтверждению соответствия объектов оценки соответствия требованиям нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 25 Закона Республики Беларусь от 5 января 2004 года «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации» сертификация является одной из форм подтверждения соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации.

Участниками экологической сертификации являются:

- государственный специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды (Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь);

- республиканский орган по сертификации Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь (Государственный комитет по стандартизации);

- центральный орган по экологической сертификации (Учреждение «Центр международных экологических проектов, сертификации и аудита «Экологияинвест»)

- аккредитованные органы по экологической сертификации (Учреждение «Белорусский научно-исследовательский центр «Экология», Учреждение образования «Белорусский национальный технический университет», Научно-производственное Республиканское унитарное предприятие «Белорусский государственный институт стандартизации и сертификации»);

• аккредитованные лаборатории аналитического контроля;

- заявители – юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Объектами экологической сертификации являются: а) система управления окружающей средой; б) продукция; в) компетентность персонала в выполнении работ, услуг в области охраны окружающей среды; г) оказание услуг в области охраны окружающей среды. Данный перечень носит открытый характер и в него могут быть включены и иные объекты, в отношении которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь об охране окружающей среды принято решение об оценке соответствия.

Экологическая сертификация носит добровольный характер и осуществляется по инициативе юридических и физических лиц на основе договора между заявителем и органом по сертификации. По результатам экологической сертификации заявитель получает экологический сертификат. Если объектом сертификации являлась продукция, то заявитель имеет право маркировать указанную в сертификате продукцию Знаком экологически чистой продукции.