§ 2. Реформа державного апарату

Зміни, що відбувалися в країні, основним змістом котрих бу­ла демократизація суспільного життя, зокрема розвиток гласності і політичного плюралізму, а також послаблення влади КПРС — стрижня адміністративно-командної сис­теми управління, обумовили необхідність реформування державного апарату як у центрі, так і на місцях. Ця робота почала розгортатись передусім на союзному рівні. Досить радикаль­ним кроком у реформуванні держапарату було прийняття 15 берез­ня 1990 р. III з'їздом народних депутатів СРСР постанови про обран­ня М. Горбачова Президентом СРСР. М. Горбачов став президентом країни, одержавши лише 59,2% від списочного складу з'їзду народ­них депутатів СРСР¹. Запровадження інституту президентства в країні було логічним втіленням у практику державного будівництва теорії поділу влади, що передбачало функціонування трьох само­стійних гілок влади, в тому числі й виконавчої².

26 грудня 1990 р. з'їзд народних депутатів СРСР прийняв За­кон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) СРСР у зв'язку з удосконаленням системи державного управління»³, зна­чне місце в якому відводилося правовому регулюванню організації та діяльності уряду СРСР. Замість Ради Міністрів СРСР уряд далі іменувався Кабінетом Міністрів СРСР. В оновленій ст. 128 Консти­туції СРСР зазначалося, що Кабінет Міністрів СРСР є виконавчо-розпорядчим органом Союзу РСР і підлеглий президенту СРСР. Докладно організація і діяльність уряду СРСР регламентувалися Законом СРСР від 20 березня 1991 р. «Про Кабінет Міністрів СРСР»⁴. Реконструювання уряду СРСР означало логічне продов­ження конституційного оформлення виконавчої влади. Галузеве управління в країні здійснювали міністерства СРСР та інші цент­ральні органи державного управління Союзу РСР. Перелік назва­них союзних органів наводився в Законі СРСР від 1 квітня 1991 р.⁵

¹ Див.: Зинченко В. В. Конспект истории большевистской империи (1917 — 1991). Ма~ териальї к изучению курса истории России й СССР. X., 1992. Ч. 2. С. 92.

² Докладніше про це див.; Лазарев Б. М. Президент СССР // Сов. государство й пра­во. 1990- № 7. С. 3—14.

³ Див.: ноеоє законодательство СССР. М., 1991. Бьш. 3. С. 119.

⁴ Ведомости С-ьезда народньїх депутатов СССР й Верховного Совета СССР. 1991. № 14. Ст. 400.

15. Ст. 419.

⁵ Там же. 502

У період, що розглядається, була піддана реформуванню й судова система. 13 листопада 1989 р. Верховна Рада СРСР прийня­ла нові Основи законодавства СРСР і союзних республік про судоу­стрій. Підвищити роль суду були покликані й інші правові акти. Так, 20 червня 1989 р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон «Про статус суддів в СРСР», а в грудні 1989 р. ухвалила низку правових актів про судову систему, зокрема Закон СРСР «Про відповідаль­ність за неповагу до суду», постанови «Про затвердження Поло­ження про кваліфікаційні колегії суддів судів Союзу РСР», «Про затвердження Положення про кваліфікаційну атестацію суддів», «Про затвердження Положення про дисциплінарну відповідаль­ність суддів, відкликання і дострокове звільнення суддів та народ­них засідателів судів Союзу РСР».

У процесі конституційних нововведень у роки «перебудови» було зроблено спробу створити орган конституційного контролю. Цим органом став Комітет конституційного нагляду СРСР, орга­нізація і діяльність якого були врегульовані Законом про Конститу­ційний нагляд в СРСР, ухваленим з'їздом народних депутатів СРСР у грудні 1989 р. Проте діяльність зазначеного органу вияви­лась малоефективною. Комітет був квазісудовим органом і являв собою додаток до з'їзду народних депутатів СРСР. Громадяни були позбавлені можливості звертатися до нього з конкретних питань¹.

На союзному рівні було зроблено спробу здійснити докорінну реформу організації місцевої влади. 9 квітня 1990 р. був прийнятий Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місце­вого господарства в СРСР». Згідно з постановою Верховної Ради СРСР про порядок набуття чинності зазначеним Законом вважалися такими, що втратили силу, закони про основні права й обов'язки усіх ланок місцевих Рад народних депутатів. Водночас Верховним Радам союзних республік пропонувалось забезпечити розроблення і прийняття законодавчих актів, які б регулювали місцеве самовряду­вання республік². Закон СРСР від 9 квітня 1990 р. містив основну ідею — перевести місцеві Ради з режиму єдиного державного керів­ництва в режим місцевого самоврядування — і закріплював стано­вище місцевих Рад як повноправних господарів на своїй території³.

¹ Див.: Топорнин Б. Н. Разделение властей й государственная организация // Разде-ление властей й парламентаризм. М., 1992. С. 47.

² Ведомости Сьезда народньїх депутатов СССР й Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Статті 267, 268.

³ Див.: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления й местного хозяйст-ва в СССР» й развитие республиканского яаконодательства. // Сов. государство й право. 1990. № 9. С. 28; Бутко Й. Ф., Пухтинский Н. А. Концепция законодательства союзной республики о местннх Советах // Сов. государство й право. 1991. № 1. С. 13.

У руслі зазначених напрямів реформування союзної держав­ності здійснювалось і реконструювання державного апарату УРСР. Помітною подією в державно-правовому житті УРСР було прийняття Верховною Радою республіки 27 жовтня 1989 р. Закону «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Українсь­кої РСР»¹. У преамбулі цього Закону зазначалося, що зміни до Кон­ституції УРСР вносяться з метою розвитку демократії, самовряду­вання народу, удосконалення виборчої системи, структури, діяль­ності Рад народних депутатів, органів правосуддя та відповідно до Закону СРСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного За­кону) СРСР». Прийняття Закону від 27 жовтня 1989 р. означало пе­вне зрушення у бік розвитку представницької демократії в Україні. Це було пов'язано насамперед з демократизацією виборчої системи. Закон, зокрема, забезпечував перехід до реальної, а не тільки проголошеної, альтернативності висування кандидатів у депутати. Істотні зміни було внесено в розділ 12 Конституції УРСР, що регла­ментував організацію і діяльність Верховної Ради республіки. Чіт­кіше визначалась компетенція Верховної Ради, предмети виключ­ного відання цього вищого органу влади УРСР. Значно розширюва­лися повноваження Голови Верховної Ради УРСР, який набував рангу найвищої посадової особи республіки і представляв УРСР у країні та в міжнародних відносинах.

Конституція УРСР у редакції Закону від 27 жовтня 1989 р. передбачала функціонування в республіці Комітету конституційно­го нагляду УРСР, який обирався Верховною Радою строком на 10 років. Істотні зміни були внесені також у розділ 18 Конституції УРСР «Суд і арбітраж». Наприклад, змінювався порядок обрання народних суддів районних народних судів. Обирали їх обласні Ради народних депутатів. Судді усіх судів обиралися строком на 10 ро­ків². На розвиток демократичних засад виборчої системи Верховна Рада республіки 27 жовтня 1989 р. прийняла закони «Про вибори народних депутатів Української РСР» та «Про вибори депутатів місцевих Рад народних депутатів Української РСР»³.

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. 1989. Додаток до № 45, Ст. 624.

² 15 грудня 1989 р., керуючись відповідними статтями Закону СРСР «Про статус суддів СРСР™, Президія Верховної Ради УРСР прийняла укази, якими затверджу­валися правові акти, покликані забезпечити подальше удосконалення судової сис­теми республіки: Положення про конференції суддів районних (міських) народних судів та обласних, Київського міського, Положення про кваліфікаційні комісії суд­дів судів Української РСР, Положення про дисциплінарну відповідальність суддів, відкликання і дострокове звільнення суддів і народних засідателів Української РСР, а також текст «Присяги судді і народного засідателя судів Української РСР* (Відомості Верховної Ради УРСР. 1989. № 52. Статті 689—692),

³ Відомості Верховної Ради УРСР. 1989. Додаток до № 45. Статті 626, 627.

Демократизація виборчої системи дала позитивні результати. У березні — квітні 1990 р. на всенародних виборах до Верховної Ра­ди УРСР дванадцятого скликання і місцевих Рад народних депутатів національно-демократичні сили здобули переконливу перемогу. Так, на виборах до Верховної Ради вони завоювали в умовах жорсткого пресингу з боку владних структур 27% депутатських мандатів. У па­рламенті республіки у червні 1990 р. була сформована опозиція в особі Народної Ради, до складу якої увійшло 125 депутатів. Вони представляли регіональні групи 21 областей України й м. Києва. На­родна Рада в дні заколоту ДКНС 19—21 серпня 1991 р., по суті очо­лила в парламенті України антизаколотну боротьбу. На противагу Народній Раді у Верховній Раді була утворена депутатська група «За Радянську суверенну Україну», або «група 239». До неї входили переважно комуністи, працівники партійного та управлінського апа­рату, генеральні директори промислових об'єднань, підприємств, військові тощо. Між Народного Радою і «групою 239» — цими найма-совішими депутатськими фракціями — розгорнулася запекла по­літична боротьба. Так, Народна Рада ініціювала прийняття Верхов­ною Радою УРСР «цілого ряду надзвичайних рішень, у тому числі й про заборону компартії України»¹.

Уперше за багато років свого існування Верховна Рада почала працювати в парламентському режимі, тобто сесії продовжувалися по кілька місяців. Порядок їх роботи визначався Тимчасовим регла­ментом засідань Верховної Ради Української РСР дванадцятого скли­кання, затвердженим Верховною Радою УРСР 22 травня 1990 р.²

Новий поштовх справі удосконалення державного апарату УРСР дало прийняття Декларації про державний суверенітет України. 24 жовтня 1990 р. Верховна Рада прийняла Закон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР»³. Вони стосувалися передусім розділу «Політична система». Було змінено статтю Конституції про принцип демократичного централізму. У новій редакції зазначалося, що організація і діяль­ність держави грунтуються на засадах виборності всіх органів державної влади, підзвітності їх народові, відповідальності кожної державної та посадової особи за доручену справу, обов'язковості рішень вищестоящих органів для нижчестоящих відповідно до їх компетенції.

¹ Див.: Україна: друга половина XX століття: Нариси історії / П. П. Панченко. М. Р. Плющ, Л. А. Шевченко та ін. К., 1997. С. 238.

² Відомості Верховної Ради УРСР. 1990. № 25. Ст. 391.

³ Там же. № 45. Ст. 606.

Цим же Законом було виключено ст. 6 Конституції про керів­ну і спрямовуючу роль КПРС у суспільному та державному житті і надано право політичним партіям, громадським організаціям і ру­хам через своїх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробленні і здійсненні політи­ки в управлінні державними і громадськими справами. Таким чи­ном, були підірвані засади монопольного панування компартії в державі як вирішального чинника функціонування командно-ад­міністративної системи управління. Будучи ядром цієї системи, КПРС тривалий час володіла абсолютною монополією на владу, ке­рувала усіма сферами життя радянського суспільства. Зрощення правлячої партії (яка залишалася партією більшовицького типу) з державою в умовах однопартійності й відсутності демократії «при­звело до культу партії, уніфікації суспільного та духовного життя на одну модель, до застою всього тоталітаризованого суспільства»¹.

Зміни і доповнення Конституції УРСР торкалися ряду статей про розмежування повноважень між представницькими, виконав­чими та судовими органами. Істотні зміни було внесено до розді­лів 18 («Суд і арбітраж») та 19 («Прокуратура»). Судова і прокурор­ська системи України фактично виводилися із підпорядкування со­юзним структурам. Так, в ст. 149 Конституції зазначалося, що «найвищий судовий контроль і нагляд за судовою діяльністю су­дів республіки здійснюється лише Верховним Судом Української РСР», а в ст. 163 — що «Генеральний прокурор Української РСР призначається Верховною Радою Української РСР, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний». Встановлювалося, що організація й порядок діяльності судів і органів Прокуратури УРСР визначаю­ться виключно законами УРСР. Передбачалося також створення в Україні дуже важливого органу — Конституційного Суду.

20 грудня 1990 р. був прийнятий закон України «Про міліцію». Згідно з ним основними завданнями міліції оголошувалися: забез­печення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, закон­них інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; ви­явлення і розкриття злочинів, розшук осіб, що їх скоїли; забезпе­чення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної та правової допомоги грома­дянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам, організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

¹ Див.: Україна: друга половина XX століття: Нариси історії С. 55. 506

Робота з удосконалення держапарату України тривала й у 1991 р. Так, Законом від 21 травня 1991 р. були змінені і доповнені статті Конституції про структуру вищої виконавчої влади респуб­ліки¹. Посада голови Ради Міністрів замінялась посадою прем'єр-міністра, Рада Міністрів стала називатися Кабінетом Міністрів — урядом України — найвищим органом державного управління рес­публіки. 13 травня 1991 р. був прийнятий Закон «Про перелік мініс­терств та інших центральних органів державного управління Укра­їнської РСР»². Значною подією стало запровадження в Україні поста Президента УРСР. З цього приводу Верховна Рада УРСР прийняла 5 липня 1991 р. такі закони: «Про заснування поста Пре­зидента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конститу­ції (Основного Закону) Української РСР», «Про Президента Укра­їнської РСР», «Про вибори Президента Української РСР». Вибори Президента України призначалися на 1 грудня 1991 р.³ Таким чи­ном, запровадження поста Президента УРСР було новим кроком до створення в республіці державного апарату, побудованого на прин­ципах поділу влади.

У період, що розглядається, значні за обсягом та змістом зміни і доповнення до Конституції були внесені Верховною Радою України Законом від 19 липня 1991 р., викликані створенням Крим­ської Автономної республіки, необхідністю визначення її конститу­ційного статусу. У свою чергу, це викликало зміни статей Консти­туції про адміністративно-територіальний устрій, систему і компе­тенцію державних органів⁴.

Істотним змінам було піддано законодавство УРСР про місцеві Ради. Це було пов'язано з прийняттям 7 грудня 1990 р. Закону УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»⁵. Він визначив засади місцевого самовря­дування — основи демократичного устрою влади в республіці, пра­вовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів терито­ріального громадського самоврядування, а також форми безпосере­дньої демократії. У преамбулі Закону підкреслювалося, що цей правовий акт є основою реалізації державної влади і місцевого са­моврядування, утвердження повноти народовладдя на відповідних

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 26. Ст. 294.

² Там же. Ст. 290.

³ Там же. № 33. Статті 445, 446, 448, 450.

⁴ Там же. № 35. Ст. 467.

⁵ Там же. № 2. Ст. 5.

адміністративних територіях. З введенням в дію зазначеного Зако­ну втрачало чинність законодавство про обласні, районні, міські, районні в місті, селищні, сільські Ради народних депутатів УРСР¹. Ось такі основні зміни в державному апараті України сталися в умовах реформування політичної системи країни. Новий етап ре­форми держапарату республіки розпочався уже у другій половині 1991 р., коли Україна набула статусу незалежної держави.

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 2. Ст. 6.