1 Симон Петлюра. Вибрані твори і документи. К., 1994. С. 166.

нізації самої Директорії. 15 листопада 1919 р. у Кам'янці відбулося останнє засідання Директорії у тодішньому її складі. У зв'язку з виїздом за кордон членів Директорії А. Макаренка і Ф. Швеця було прийнято постанову, згідно з якою «верховне керівництво справами Республіки» покладалося на С. Петлюру. Цією постановою він упо­вноважувався «іменем Директорії» затверджувати всі закони і постанови, прийняті Радою народних міністрів. Цей документ роз­глядається як черговий крок на шляху остаточного поновлення «диктаторства» Петлюри. Проте слід звернути увагу І на повнова­ження, надані А. Макаренку і Ф. Швецю. Вони мали право, зокре­ма, «укладати прелімінарні договори і політично-мілітаристські до­говори від імені УНР з іншими державами». Отже, на цьому етапі ще рано говорити про повне закріплення «керівної» ролі Петлюри, оскільки, принаймні формально, відбувся певний перерозподіл вла­ди між членами Директорії; усі внутрішні функції зосередилися в руках Головного Отамана, а зовнішні були передані тим, хто виїхав за кордон. Тільки в період після 21 травня 1920 р., коли Петлюра, який уособлював тоді Директорію, скасував повноваження А. Ма­каренка і Ф. Швеця, він став одноособовим керівником Української держави.

По-друге, тривав процес урегулювання відносин між Дирек­торією (або самим уже Петлюрою) і Радою народних міністрів. Си­туація виявилася настільки складною, що навіть у зверненні «До населення Соборної України» треба було застерегти, що «між Ди­ректорією і Радою народних міністрів царює повна злагода і розу­міння щодо управління нашою державою».

Основою розбіжностей стало питання: якою мірою Директорія як «верховна влада Республіки», або її «колективний глава», може втручатися у конкретну повсякденну діяльність Ради народних міністрів, роль котрої у виконавчій вертикалі так і не була чітко ви­значена?

Прагнучи знайти на нього відповідь уряд (прем'єр І. Мазепа) на своєму засіданні, що відбулося 14 лютого 1920 р. у Кам'янці за польської окупації, прийняв новий «Тимчасовий закон про держав­ний устрій і порядок законодавства УНР». Згідно з цим законом не пізніше 1 травня 1920 р. передбачалося скликання передпарламен­ту під назвою «Державна Народна Рада», а до цього моменту Дире­кторія повинна була здійснювати свої повноваження виключно че­рез Раду народних міністрів. Однак Петлюра, який перебував у той час у Варшаві, відмовився затверджувати цей закон. Він не бажав зв'язувати себе ніякими новими законами щодо своїх прав на «верховну владу» і навіть образився, що Рада міністрів поставила питання про його компетенцію як голови Директорії і Головного Отамана.

У вирі взаємних претензій і звинувачень минуло ще кілька місяців. Власне, підбивався підсумок усьому процесу розбудови української держави у 1917—1920 рр., суть якого полягала, у поступовому переході від парламентської до президентсько-парла­ментської моделі організації влади. Саме так можна оцінити два за­кони — «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавс­тва в УНР» і «Про Державну Народну Раду УНР», затверджені Пе­тлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР.

Відповідно до цих законів верховна влада в УНР «тимчасо­во організується шляхом розмежування і координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів».

До компетенції Директорії, яка вже повністю ототожнювалася з її Головою, належало затвердження «прийнятих Державною На­родною Радою законів», «прийнятих Радою Народних Міністрів призначень і звільнень», «прийнятих Державною Народною Радою домовленостей з іншими Державами», а також призначення Голови Ради народних міністрів, членів уряду та деякі інші повноваження. У свою чергу, до повноважень Державної ради як органу за­конодавчої влади, крім безпосередніх функцій у цій сфері, належа­ли: контроль за діяльністю уряду, призначення комісій, складання державного бюджету і контроль за його виконанням, «розгляд пи­тань про запозичення та інші державні зобов'язання», розгляд і за­твердження міжнародних угод, проголошення стану війни.

Водночас, як і раніше, залишався невизначеним статус уряду. З одного боку, «прем'єр» призначався Директорією, яка, за його пропозицією, затверджувала і членів уряду, але, з іншого боку, Рада народних міністрів була відповідальною за свою діяльність перед Державною Народною Радою. Остання могла висловити не­довір'я уряду в цілому або окремому його членові, що тягло за со­бою їхню відставку. У законі нічого не було сказано і про місце уря­ду в системі виконавчої влади. Допускалося «паралельне законо­давство», оскільки уряд у період, «коли Державна Народна Рада не функціонує», наділявся правом видавати постанови, які після за­твердження Головою Директорії набували «сили закону».

На відміну від «верховної влади» система міністерств з їх тра­диційним поділом на відділи (департаменти), починаючи з часів Центральної Ради, не зазнала істотних змін. Підсумкову оцінку діяльності державного апарату дав сам Петлюра 2В листопада 1920 р. у своєму таємному посланні тодіш­ньому Голові Ради народних міністрів А. Ливицькому: «Повна ре­візія і система пристосування до державних потреб була зроблена тільки у Міністерстві іноземних справ, в інших міністерствах ця робота, часто з причин від самого Міністерства не залежних, не мо­гла бути проведена»¹.

Проблеми, що стояли перед центральними органами, повною мірою стосувалися і діяльності місцевої влади. У результаті остато­чної відмови від «совєтства» визначилася і структура місцевих ор­ганів, точніше, вона просто збереглася, бо після всіх експериментів з трудовими радами залишилася вже відома вертикаль комісарів — волосних, повітових і губернських — і паралельно органи місцевого самоврядування, які стихійно поновили свою діяльність після пова­лення гетьманства.

Повноваження комісарів полягали в основному у нагляді за виконанням розпоряджень центральної влади, у мобілізаційній ро­боті, керівництві міліцією, інформуванні населення про діяльність уряду. Спостерігалася тенденція до розширення повноважень міс­цевих комісарів порівняно з повноваженнями, які вони мали в часи Центральної Ради. Найвиразніше це виявилося у статусі губернсь­кого комісара — вищого представника адміністративної влади в гу­бернії, який наділявся правом видавати обов'язкові постанови про захист громадського порядку, спокою і республіканської злагоди. Відповідальність за невиконання постанов губернського комісара обмежувалася штрафом або арештом на строк до трьох місяців.

Практично неурегульованими Інструкцією «Про тимчасову організацію влади на місцях» залишилися питання взаємовідносин комісарів, які уособлювали місцеву адміністрацію, та органів само­врядування. Згідно з цією Інструкцією місцеві комісари виконували певні координаційні функції щодо волосних, повітових і губернсь­ких управ, які безпосередньо займалися різними господарськими справами. Крім того, комісари здійснювали загальне керівництво органами самоврядування у містах.

25 червня 1920 р. «для відтворення і поновлення влади УНР в усіх сферах державного життя у місцевостях України, що звільня­ються від ворожої окупації» вводився інститут «цивільних прифрон­тових комісарів Уряду УНР при штабах армій, дивізій і рівних їм фронтових груп».

¹ Українська революція. Документи. 1919—1920. Нью-Йорк, 1984. Т. 2. С. 376.

Слід також зазначити, що українська влада прагнула акти­візувати діяльність органів місцевого самоврядування, які, втім, за свідченням сучасників, не мали для цього ніяких засобів.

Судова влада. 1 грудня 1918 р. Директорія вирішила: «Суд на території УНР здійснюється іменем УНР», потім наприкінці місяця повідомила про свій намір ліквідувати Державний Сенат, а 2 січня 1919 р. затвердила закон про поновлення діяльності Генерального Суду під назвою «Найвищий суд». 24 січня були також поновлені апеляційні суди, засновані ще Центральною Радою. Крім того, Ди­ректорія зберегла ті інститути, які функціонували з «російських» часів і не були скасовані українською владою. Так, 19 лютого Дирек­торія ухвалила закон «Про вибори і призначення мирових суддів».

Звичайно, громадянська війна і тут внесла свої корективи. 28 січня 1919 р. Директорія затвердила закон про надзвичайні війсь­кові суди. За цим законом такі суди діяли «у місцевостях, де прого­лошено військовий стан або стан облоги, а також у театрі воєнних дій». Якщо мати на увазі, що на підставі закону від 24 січня 1919 р. на всій території України оголошувався військовий стан, не зали­шається сумнівів, що «класичне» правосуддя відтіснилося на задній план.

Вироки, винесені надзвичайними військовими судами за спро­щеною процедурою, не підлягали оскарженню і негайно виконува­лися. Щоправда, особи, засуджені до страти, мали право протягом шести годин після проголошення вироку звернутися з проханням про помилування або пом'якшення кари до «Верховної влади», тобто до Директорії, а «в діючій армії — до Головного Отамана».

Законодавство. У час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали силу закони колишньої Російської імперії і Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради і гетьманства. Цей перелік слід доповнити також законодавством радянської влади. Отже, головна проблема, з якою зразу довелося зіткнутися Директорії, — це проблема колізій з попередніми і паралельними системами законодавства.

Щодо законодавства «ворожої сторони» позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Дирек­торії затвердив постанову Ради Народних комісарів «Про анулю­вання на території України чинності законів і декретів як так зва­ного Радянського Українського, так І Радянського Російського Уря­дів і про поновлення чинності законів УНР».

Директорія не скасувала у повному обсязі законодавство геть­мана Скоропадського, проти якого виступала. Вона досить обереж но ставилася до законодавства Центральної Ради, вважаючи його занадто «лівим». Не була поновлена чинність Конституції УНР і цілої низки інших законодавчих актів, зокрема земельного закону, принципові положення якого, втім, майже не відрізнялися від попе­реднього. Навпаки, у чомусь він був навіть радикальним, бо порів­няно із законом Центральної Ради вдвічі зменшував норму землі, що закріплювалася за «дрібними господарями» — до 15 десятин.

Директорія, власне, обрала той самий шлях, що й гетьман Скоропадський — шлях часткового скасування одних і поновлення чинності інших законів залежно від своїх політичних інтересів. На­приклад, 24 січня 1919 р. Директорія скасувала закон колишнього гетьманського уряду від 9 липня 1918 р. «про відміну закону 9 січня 1918 р. про національно-персональну автономію і скасування націо­нальних міністерств». У національній політиці Директорія виходила з тих самих засад, що й Центральна Рада, тому без будь-яких про­блем вона поновила чинність цього закону.

Загалом законодавство «другої» УНР можна охарактеризува­ти як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються тільки у разі необхідності «швидкого реагування» на конкретні об­ставини. Звідси І відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного і кримінального законодавства.

Те ж саме стосується і державного права. Крім уже відомих тимчасових законів про форму влади в УНР, слід назвати і проект Конституції. Початок черговому етапу конституційного процесу за часів «другої» УНР поклав сам Петлюра, коли на засіданні Ради народних міністрів 6 травня 1920 р. урочисто пообіцяв «розробити й прийняти Конституцію». Але минуло ще два місяці, перш ніж уряд УНР створив урядову комісію з розроблення нової конституції Української держави. Комісія завершила свою роботу наприкінці жовтня, однак підготовлений нею проект був оприлюднений вже на території Польщі. У ньому закріплювалась модель президентсько-парламентської республіки, визначена у законі «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавства в УНР» від 12 листо­пада 1920 р.

Ситуація в країні впливала на пріоритети законотворчості. У цей час економічні проблеми відійшли на другий план і регулюва­лися тільки окремими актами. Крім земельного закону, слід назва­ти також закони про «Про Державну Українську Грошову Одини­цю» від 6 січня, «Про хлібну повинність з урожаю 1919 року» від 15 серпня 1919 р., «Про надзвичайний одноразовий податок» від

31 травня 1920 р. тощо. «Військове» ж законодавство, навпаки, роз­вивалося дуже активно: 13 січня Директорія ухвалила закон «Про призов на військову службу», 18 січня — «Про прийом у діючу ар­мію УНР добровольців», 26 січня — «Про поповнення армії і фло­ту», 17 лютого — «Про мобілізацію старшин і службовців-учите-лів», 6 квітня — «Про загальний достроковий призов на виконання військової повинності народжених у 1900 році», 31 липня — «Про мобілізацію службовців державного контролю» і чимало інших, включаючи різні постанови, укази та інструкції, що детально рег­ламентували ці питання. На забезпечення виконання військової повинності та інших обов'язків був спрямований і затверджений 26 ве­ресня 1920 р. закон «Про реєстрацію населення, що проживає на території УНР».

Негативно впливала на стан законодавства також відсутність належної законодавчої процедури і чіткої системи нормативно-правових актів. Як і Центральна Рада, Директорія не визначила критеріїв, яким мали відповідати закони і постанови, не кажучи вже про статус таких актів, як декларація та універсал.

Закон «Про тимчасове верховне управління і порядок законо­давства в УНР» містив спеціальний розділ, який так і називався «Законодавство УНР», але він не тільки не вирішував старих проб­лем, а й породжував нові. Досить сказати, що повноваженнями приймати закони наділялася як Державна народна рада, так і Рада народних міністрів.

Всі перелічені проблеми обумовили значну увагу українських лідерів до колишнього російського законодавства, чинність якого не припинялася. Про це свідчить інформація міністра юстиції А. Ли-вицького: «...Зараз провадиться робота з перекладу законів колиш­ньої Російської імперії, прийнятих Українською Республікою, на державну мову», оприлюднена 7 серпня 1919 р. у газеті «Нова Ра­да» (слід нагадати, що за законом Центральної Ради від 25 листопа­да 1917 р. зберігалася чинність російського законодавства, якщо во­но не суперечило новим українським законам).

Ідею «українізації» колишнього російського законодавства ба­чимо і в уже згаданому посланні Петлюри до Левицького від 20 ли­стопада 1920 р. У цьому посланні йдеться також про необхідність «творчої роботи уряду» у справі кодифікації і видання законодав­ства УНР, що, однак, залишилося лише наміром.

Проблеми військового будівництва. У Директорії, яка підня­ла повстання проти гетьмана Скоропадського, на відміну від Центральної Ради, не було жодних сумнівів щодо того, чи потрібні Українській державі збройні сили, спроможні захищати її незале­жність. 24 листопада 1918 р. Петлюра підписав «Наказ Армії УНР», параграфом першим якого проголошувалося створення респуб­ліканських збройних сил «для оборони Української Народної Само­стійної Республіки і захисту всього трудового народу». Однак, як І в багатьох інших випадках, проблеми виникли тоді, коли треба було визначати концепцію формування української армії. Розглядалося кілька її варіантів: від набору добровольців (саме цю ідею підтри­мували Січові стрільці) до організації збройних сил на зразок Чер­воної армії.

Своє бачення цієї проблеми висловив і Винниченко, котрий взагалі вважав, що «вся система організації військової влади не відповідала завданням революції, які були висунуті життям». Особ­ливе занепокоєння викликала недостатня, на його думку, націо­нальна свідомість офіцерського складу, а також служба у лавах української армії значного числа російських офіцерів. До речі, цей факт визнавався й «іншою стороною». Так, один з найвідоміших діячів білого руху генерал Дрезденський писав, що значна частина українських офіцерів воронеє ставиться до української ідеї.

Враховуючи ці обставини і виходячи з необхідності «організа­ції революційної і соціалістичної армії», Винниченко виступив з проектом відкриття «старшинських шкіл», до яких приймалися б політичне свідомі селяни. Крім того, він запропонував заснувати ін­ститут політичних комісарів. Однак Петлюра не погодився з пропо­зиціями свого постійного «опонента». У результаті з усіх можливих варіантів був обраний найпростіший — масова мобілізація. Згідно з відповідним законом про її проведення, прийнятим 27 листопада 1918 р., «усі громадяни, які пройшли муштру в усіх видах армії й на флоті, здатні носити зброю, від 20 до 35 років включно, і старши­ни до 43 років повинні «негайно стати до лав армії УНР для захисту завоювань революції і боротьби з гетьманатом і гетьманською по­міщицькою владою, для завоювання землі і вільних прав трудовому народові і щоб забезпечити республіканський устрій та демократи­чні порядки в УНР»¹.

Завдяки мобілізаційним заходам збройні сили Директорії у листопаді налічували близько 150 тис. штиків. Однак сталося те, проти чого застерігали лідери Січових стрільців — армію заполони­ли декласовані елементи, які стали тягарем для формування боєздат-

¹ Закони і розпорядження у справі призову до війська. Кам'янець-Подільський. 1919.

С. 2. 108

них частин. До того ж у Директорії не було ні фінансових, ні інших ресурсів, у тому числі й належного командного складу для утри­мання таких збройних сил. Це, до речі, виявилося й у самому законі про мобілізацію, за яким усі громадяни, які підлягали призову, по­винні були прибути добре взутими, одягнутими по можливості у військовий одяг, зі зброєю, якщо хто має.

Саме у цьому законі — хоча були, звичайно, й інші причи­ни— Є. Коновалець бачить корені такого явища, як «отаманія», або «отаманщина». Як і в інших випадках, вину за «отаманію» україн­ські лідери перекладають один на одного: Винниченко звинувачує Петлюру, Коновалець — взагалі усіх членів Директорії, вважаючи, що всі вони, за винятком Винниченка, бажали створити собі війсь­кову частину, на яку можна було б спиратися «як на свою власну гвардію».

Саме «отаманщині» приписують ганебні єврейські погроми. Ха­рактерно, що радянська історіографія однозначно негативно оціню­вала «петлюрівщину», а вчені — представники української діаспори, навпаки, також однозначно представляли Петлюру як переконаного борця з погромами і взагалі з антиєврейськими настроями.

Якщо звернутися до офіційних документів УНР, то у багатьох з них йдеться про необхідність активної протидії погромам. 27 тра­вня 1919 р. був прийнятий закон «Про створення особливої слід­чої комісії для розслідування протиєврейських погромних дій». А 26 серпня з'явився відомий «Наказ Головнокомандування військ УНР», підписаний Петлюрою, у якому він закликав українських воїнів не плямувати себе «ганебними діями» і «не соромити нашу державу перед усім світом». Історична правда полягає в тому, що С. В. Петлюра і уряд УНР не змогли відвернути трагедію українсь­кого єврейства, хоча й намагалися зробити це у міру своїх сил і мо­жливостей¹.

Повертаючись до безпосередніх проблем військового будівни­цтва, зазначимо, що, як і багато в чому іншому, формування україн­ської армії розпочиналося фактично «в-третє», якщо брати до ува­ги віхи становлення самої української державності.

Не вистачало амуніції, зброї, майже не було технічного забез­печення, авіації, особливо відчувалася слабкість кінноти. На почат­ку січня 1919 р. в армії налічувалося близько 50 тис. воїнів при 140—150 гарматах. У травні їх залишилося 14—15 тис. — усього

¹ Єкельчик С. Трагічна сторінка української революції. Симон Петлюра та єврейські погроми в Україні (1917—1920) // Симон Петлюра та українська національна рево­люція. К, 1995. С. 165—217.

11 дивізій, об'єднаних у три групи: Запорізький корпус, Корпус Січових Стрільців та Волинська група.

Паралельно діяла Українська Галичанська армія, кількісний склад якої оцінюється по-різному. Вважається, що у липні 1919 р. річку Збруч перейшли від 60 до 85 тис. вояків, а в січні 1920 р. їх кількість становила близько 20 тис. Зрозуміло, що для успішної бо­ротьби навіть об'єднаними зусиллями цього було мало.

Серед заходів, спрямованих на зміцнення українських зброй­них сил, слід відзначити реалізацію ідеї, запозиченої у Червоної армії, організатори якої, втім, також не були оригінальними. Йдеть­ся про інститут комісарів, народжений ще Французькою револю­цією, змінилася тільки назва. 13 травня 1919 р. було прийнято закон «Про державний інспекторат у військових частинах та інститу­ціях».

Державні інспектори, яких тоді називали «правою рукою й очима вищої центральної влади», повинні були в основному інфор­мувати про ситуацію у військах (вони не мали права втручатися в «оперативну й адміністративну» діяльність командирів), але «у крайніх випадках» мали право негайно звільнити з армії «ворожих і ненадійних елементів», невідкладно «повідомляючи про це відпо­відне начальство, уряд і головного отамана». Однак, якщо дії інспе­ктора визнавалися безпідставними, він «підпадав під відповідаль­ність за законом «Про надзвичайні суди».

Сучасники позитивно оцінювали цей закон, оскільки він спри­яв зміцненню дисципліни і порядку у військах, хоча, звичайно, сприймався неоднозначне.

Поступово українська армія отримала і власні статути: у 1919р. був затверджений статут внутрішньої служби, а у 1920 р. статут гарнізонної і польової служби.

Українські політичні сили навіть в умовах смертельної небез­пеки не зуміли консолідуватися, а міжпартійні чвари посилювали­ся ще й наддніпрянсько-галицькими непорозуміннями, а затим і конфронтацією між командуванням обох армій.

Зовнішня політика. Відразу після приходу до влади Дирек­торія зіткнулася з проблемою, розв'язати яку прагнули і її попере­дники. Нагадаємо, що Центральна Рада починала з контактів з Ан­тантою, а потім переорієнтувалася на Німеччину. Гетьман Скоро­падський, розпочавши розвивати відносини з Німеччиною, після її поразки знову намагається поновити контакти з Антантою. Дирек­торія ж опинилася перед вибором — або Антанта, або радянська Росія.

Перші зовнішньополітичні акти Директорії, насамперед її Де­кларація, ще не визначили пріоритетів і містили заклик розвивати дружні відносини з усією світовою спільнотою. Але цей заклик не був підтриманий. Антанта, до якої він передусім був звернений, за­ймала вже зовсім протилежну позицію і не згадувала про свої ко­лишні «аванси». Остаточно розвіялися і перспективи знайти поро* зуміння з Москвою.

Отже, як «промосковський», так і європейський орієнтири зо­внішньої політики УНР виявилися примарними, а у квітні 1919 р. Директорія проголосила політику «опори на власні сили». Однак вже у другій половині цього року система орієнтирів Директорії знову змінюється, і УНР входить у сферу зовнішньополітичного впливу Польщі, яка з недавнього противника перетворилася у го­ловного союзника. Результатом цього став українсько-польський договір від 21 квітня 1920 р., котрий і сьогодні викликає неоднозна­чні оцінки, адже за воєнну й іншу підтримку Україна йшла на зна­чні територіальні поступки. М. Грушевський вважав, що цей дого­вір означав «польську окупацію правобережної України». На думку ж С. Петлюри, «розуміння з поляками треба розглядати як тактич­ний хід для налагодження зв'язків з Європою».

Крім «польської орієнтації», українські лідери шукали й ін­ших союзників. Саме тому натиск робився на відносини з країнами Чорноморського басейну. Крім того, 1920 р. характеризується й спробами домовитися з бароном Врангелем. А все це разом зумови­ло зовнішньополітичні невдачі УНР, зокрема те, що «великі держа­ви Європи», за визнанням Петлюри, «не хотіли розуміти українсь­кої боротьби».