3.2 Население. Международно-правовые вопросы гражданства: иностранцев, беженцев и переселенцев. Политическое убежище и условия её предоставления.

Под населением в международном праве понимается совокупность физических лиц живущих на территории определенного государства и подчиненных его юрисдикции. В понятие население входит: граждане данного государства; иностранные граждане; лица без гражданства (апатриды); лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды).

Правовое положение населения любой страны регулируется внутренним законодательством – конституционным правом, законом о гражданстве, закон о правовом положении иностранных граждан и др. (в РФ Закон «о правовом положении иностранных граждан» вступил в силу с 01.11.2002 г.). Однако есть определенная группа вопросов которое регулируется на основе международного права (норм и принципов). Например, режим иностранцев, защита национальных меньшинств и коренного населения.

Существует целый ряд универсальных международных документов, которые являются основой для широкого признания прав всех категорий населения любого государства.

Понятие гражданства.

Под гражданством понимается устойчивая правовая связь между физическим лицом и государством, основанное на взаимных правах и обязанностях.

Институту гражданства предшествовал институт подданства, означавший подчинение лишь монарху. Термин «гражданин» впервые провозглашен и юридически закреплен во Французской Декларации прав человека и гражданина 1789г. В последующем институт приобрел международно-правовое значение и стал выражением юридического статуса лица, его государственной принадлежности.

Гражданство, как правовое понятие обозначает:

- совокупность правовых связей;

- указание на принадлежность государства;

- постоянство проживания на одной территории;

-политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические отношения (т.е. его участие в социальной жизни страны);

- территориально – гражданство не ограничено (многие находятся за рубежом),

- гражданство выражает двуединую социальную функцию. т.е. государство защищает гражданство, в то же время граждане защищают государство.

Гражданство – как субъективное право лица следует рассматривать как право индивида на любое гражданство (ст.15 Всеобщая декларация прав человека 1948г. и п.3 ст.24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966г.). В силу суверенитета – государство самостоятельно регулирует вопросы гражданства. Гражданство не означает равенство прав : например в Египте в случае развода по инициативе жены она должна отказаться от алиментов, а если мужа то они предусмотрены. Показания двух женщин в ОАЭ приравнивается к показанию одного мужчины

Способы приобретения и утраты гражданства:

(1) Гражданство может быть приобретено по рождению (происхождению) или приобретено в силу рождения (филиация).

Согласно принципу 3 Декларации прав ребенка 1959г.; п.3 ст.24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966г.; п.1 ст.7 Конвенции о правах ребенка 1989г. – ребенок ни при каких обстоятельствах не должен остаться апатридом т.е. лицом без гражданства.

Филиация (от лат. silius - сын) может иметь место на основе двух принципов: «права крови» (jus sanguinis) и права почвы (jus soli), (в ряде государств существует смешанный принцип).

«Право крови» (национальный принцип) означает, что гражданство ребенка определяется гражданством родителей и не зависит от места рождения (страны Европы, Россия).

«Принцип почвы» (территориальный принцип) – ребенок приобретает гражданство того государства, где родился ребенок, а при смешанном браке гражданство ребенка могут определить сами родители путем подачи совместного заявления в органы регистрации. Или лицо по достижении совершеннолетия самостоятельно решает свое гражданство (например во Франции).

(2) Приобретение гражданства в порядке натурализации.

Натурализация – это добровольный акт и заключается: (1) в подаче заявления (по собственной воле) ; (2) с молчаливого согласия при территориальных изменениях. Однако второе с точки зрения международного права считается принужденным, т.е. противоправным.

В отдельных государствах существуют ограничения дискриминационного характера. Дискриминация означает ущемление прав законом. Дискриминация в Латвии в отношении русскоязычного населения (500тыс. чел. не являются гражданами, не могут голосовать, преподавание в школе только на латвийском языке. В октябре 2004г делегация обратилась в Европейский суд по правам человека – Страсбург (Франция). Так, в израильском законе «О репатриантах» 1950г. установлено, что каждое лицо еврейской национальности, прибывшее на постоянное место жительство в государство Израиль, автоматически и незамедлительно становится его гражданином.

В других странах предпосылками натурализации является ценз оседлости (Франция и США – 5 лет, Англия и Норвегия – 7 лет, Испания – 10 лет, РФ-5лет.). Кроме того, может быть выдвинут ряд дополнительных условий: моральные качества, достижение возраста, знание языка, присяга государству (США, Молдова, Великобритания) и др.

В ряде стран утвердилось положение о том, что «жена следует гражданству мужа».

Конвенция (ст.9) о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин установила, что женщина вступая в брак может сохранить свое гражданство или взять гражданство мужа (добровольная натурализация).

(3) Помимо добровольной натурализации (заявление), натурализация может быть по закону т.е. не основана на выборе лица. Это следствие усыновления, опеки, признания отцовства, поступление на военную или государственную службу.

(4) Приобретение и перемена гражданства может быть основана на международном договоре. В основе: мирные договоры по территориальным вопросам (Объединение ГДР и ФРГ или распад СССР, т.е. разделение государств; в результате правопреемства; Соглашения о репатриации, т.е. возвращение на родину; переходе части территории к другому государству (цессия); обмен отдельными участками территории и добровольном выборе гражданства (оптация) на основании заявления; автоматического его изменения (трансферт) независимо от желания или нежелания в силу перехода территории.

(5) Утрата гражданства возможна:

а) добровольного выхода из гражданства (экспатриация);

б) при принудительном лишении гражданства государством (денатурализация);

в) на основании международного договора;

г) при перемене гражданства в связи с вступлением в брак.

Экспатриация, т.е. выход из гражданства по собственному желанию (бывает свободной и разрешительной). Право лица на выход из гражданства вытекает из международного пакта о гражданских и политических правах (ст.12).

Разрешительная система заключается в прекращении гражданства на основе принятого решения компетентного органа по заявлению заинтересованного лица. Эти системы применяются во многих странах мира.

Денатурализация. В основе лежит принцип утраты гражданства, т.е в принудительном лишении гражданства, в силу закона (грубое нарушение законодательства, искажение данных при натурализации и др. Применяется в Канаде, Ирландии, Болгарии, Венесуэле). Лишение гражданства может быть по решению главы государства, приговора суда.

Двойное гражданство (бипатризм) – правовое положение лица – о том, что оно является гражданином двух или более государств в соответствии с их законами.

Оно возникает: при миграции населения; при территориальных изменениях; в результате смешении браков и при усыновлении; приобретении гражданства другого государства не теряя прежнего.

Институт двойного гражданства признается в Англии, России, Германии, Белоруссии, Франции и др., однако бипатрид имеет возможность пользоваться правами другого государства, что нарушает оптимальный режим регулирования правового статуса индивида, и может негативно отражаться на отношения других лиц. Например, он не может выполнять обязанности перед государством, но имеет права этого государства.

В международной практике идет сокращение двойного гражданства и без гражданства. В этой связи существует три различных подхода в силу различия договоров:

(1) Договоры, направленные на урегулирование двойного гражданства,

(2) Договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства,

(3) Договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства.

В отдельных странах существует принцип не признания двойного гражданства. (В СССР устанавливался срок 6 месяцев, в течении которого должен быть сделан выбор; если нет, то лицо сохраняло то гражданство, на территории которого постоянно проживало). В ноябре 2003г. Туркмения в одностороннем порядке вышла из «договора о двойном гражданстве с РФ»

Без гражданства (апатризм) В рамках ООН в 1961г. была принята Конвенция о сокращении без гражданства (вступила в силу 31.12.75г.) Она нацеливала на создание благоприятных условий для приобретения гражданства по «праву почвы».

Апатризм может возникнуть:

- государство лишает гражданства и не представляет ему возможности сразу приобрести гражданство другого государства,

- при добровольном выходе из гражданства,

- при изменении гражданства при вступлении в брак и др.

На лиц без гражданства полностью распространяется юрисдикция государства, на территории которого они проживают.

Правовое положение иностранцев. Иностранец – лицо, имеющее гражданство другого государства подтвержденное документально. Правовой статус представляет собой совокупность прав, свобод и обязанностей (временная связь) в государстве пребывания, с учетом международно-правовых стандартов, т.е. рядом специальных международных принципов:

(1) принцип распространения юрисдикции государства пребывания. (ст.13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966г. «Иностранец, законно находившийся на территории какого – либо из участвующих в настоящем пакте государств, может быть выслан во исполнение решения в соответствии с законом».

(2) принцип недискриминации по признакам расы, цвета кожи, национальности, языка, вероисповедания и т.д.

(3) наличие обязательств в отношении государств пребывания (Конвенция о статусе беженцев, ст.2 ,и ст.2 Конвенция о статусе апатридов).

(4)принцип защиты прав и интересов иностранца государством пребывания (обращение а суд, дипломатическая защита).

Правовой режим иностранца:

(1) национальный, т.е. не пользуется или ограничены правами:

- избирать и быть избранным в органы государственной власти,

- участвовать в голосовании,

- занимать должности в органах управления и др.

(2) режим наибольшего благоприятствования, т. е. предоставление прав, которыми пользуются третьи страны. Этот режим договорный (обычаи).

(3) специальный режим, особые права. Например, военнослужащие расквартированные на территории другого государства (право проверки документов, применение силы, оружия и др.). Правовой режим иностранцев в России регулируется Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» вступивший в силу с 1 ноября 2003г

Правовое положение беженцев, вынужденных переселенцев.

Первые международно-правовые акты, посвященные проблеме беженцев, были уже в 20-е годы 20-го века. И в наше время в условиях военных конфликтов, чрезвычайных ситуациях продолжает иметь место массовое насильственное или вынужденное перемещение населения, что разрушает их правовые связи. Такие ситуации потребовали как внутригосударственного, так и международно-правового регулирования.

Уже после Второй мировой войны при ООН в качестве вспомогательного органа ГА ООН было учреждено Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).

В настоящее время универсальным договором, разработанным одновременно с созданием УВКБ ООН является Конвенция о статусе беженца 1957г. и Протокол 1967г. (Россия присоединилась в 1992г.) Согласно Конвенции (ст.12), личный статус беженца определяется законами страны его пребывания (домициля), т.е. юридически оформленного места проживания.

Конвенция регулирует: - право беженца на собственность, авторские и промышленные права,

- вопросы трудоустройства, социального и медицинского обеспечения, образования, обращение в суд,

- предоставление гражданства (возможности), (Так, Закон о гражданстве РФ допускает сокращение сроков для беженцев вдвое (ст.19), а обычное правило – 5 лет оседлости (ценз) или 3 года перед обращением с ходатайством).

В РФ в 1993г. были приняты два закона «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Согласно Конвенции, ст.1, беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, национальности, политических убеждений и т.д. и в силу этого не имея гражданства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений.

Определение «беженец» в российском законодательстве соответствует Конвенции. В Москве существует представительство Управления Верховного Комиссара ООН.

Перемещенные лица – это лицо, насильственно вывезенное или перемещенное внутри страны. В международно-правовых документах термин «перемещенное лицо» не используется. Часто встречаются термины «лица, перемещенные за пределами страны» и «лица перемещенные внутри страны».

Право убежища.

Убежище означает покровительство государства, которое предоставляет на своей территории (или другом месте) лицу которое ищет его. Общепризнанно, что право убежища является институтом, основанном на государственном суверенитете, и носит сугубо политический характер. Право убежища включается во внутригосударственной практике в конституционном законодательстве т.е. в нормах международного права не существует обязанности государств предоставлять убежище. В разных странах право предоставления политического убежища предоставляется разным должностным лицам, например в РФ – Президенту РФ, в Великобритании – министру внутренних дел.

На государстве лежит обязанность в обеспечении безопасности лица, в невыдаче и не высылки его в страну, где оно может подвергнуться преследованию.

Убежище не может быть представлено (общепризнанные нормы):

- лицам, совершившим международные преступления (военные преступники и др.),

- уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера (угон самолета),

- уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами,

- лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН.

Акты международного характера:

(1) Всеобщая декларация прав человека (хотя не является нормативным актом). Согласно ст.14 «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

(2) Декларация о территориальном убежище, принятой ГА ООН 14.12.67г. в качестве рекомендации).

В практике международного права существует дипломатическое убежище. Но оно представляется на ограниченное время с последующим выездом с территории преследующего государства. Здесь ссылка на Конвенцию о дипломатических и консульских сношениях (ст.41.п.3 и ст.55 п.2): «помещения представительств не должны использоваться в целях несовместимых с их функциями».