Розділ 4 державний контроль зовнішньоторговельної діяльності в умовах економічної інтеграції

4.1. Оцінка зарубіжного досвіду у сфері митно-податкового контролю

Сучасна геополітична ситуація характеризується процесами інтеграції національних економік до єдиної міжнародної системи. Тенденції глобалізації будуть домінувати в найближчі роки, як найбільш перспективний напрям розвитку держави. Всебічне вивчення передумов інтеграції, самого інтеграційного процесу та прогнозування можливих його наслідків для України з метою розробки науково обґрунтованих підходів щодо визначення митно-податкового регулювання зовнішньоекономічної діяльності є актуальним і вимагає невідкладного вирішення.

В умовах інтенсивного руху в напрямі інтегрування до європейського економічного простору необхідно вивчити міжнародний досвід організації, управління та контролю митно-податкового процесу на державному рівні, врахувати позитивні його сторони та визначити можливі напрями впровадження цього досвіду в Україні. Питанням організації та вдосконалення митного контролю присвячені дослідження багатьох українських та зарубіжних вчених і практиків серед яких варто відзначити праці О.Гребельника, В.Козика, Л.Панкової, М.Каленського, В.Ларичевої, В.Науменка, В.Пашка, С.Терещенка та ін. Але незважаючи на широкий спектр питань охоплених науковцями вони направлені або ж на висвітлення внутрішньодержавного досвіду, або ж на аналіз законодавчо-нормативної бази та її вдосконалення, або ж на досвід митного регулювання. Тому метою нашого дослідження є вивчення та аналіз порядку організації та функціонування механізму державного контролю у сфері зовнішньоекономічних відносин у країнах Західної Європи (Німеччині, Ірландії, Франції) його оцінка з точки зору можливого застосування в практиці організації митно-податкового механізму регулювання ЗЕД в Україні. Проблема полягає ще й в тому, щоб з точки зору питань економічної безпеки, захисту національних інтересів знайти оптимальний варіант організації державного управління процесами контролю та підвищити ефективність діяльності митно-податкових органів у даному напрямі.

Як зазначалося вище з прийняттям Митного кодексу значно розширилися контрольні функції митних органів, що не виключає створення спеціального підрозділу якому надане право перевіряти фінансово-економічну і господарську діяльність підприємств, що здійснюють зовнішньоекономічну діяльність. Тобто згідно ст. 60, ст. 61 митницям надане право на здійснення перевірки даних обліку і фінансової звітності щодо зовнішньоекономічної діяльності безпосередньо на підприємствах-суб’єктах ЗЕД, але не визначено, які саме підрозділи митних органів будуть здійснювати цей контроль [167, c. 29].

Враховуючи досвід зарубіжних країн, ми вважаємо, що такі перевірки повинні проводитися висококваліфікованими представниками митних органів, що мають спеціальну фахову освіту та досвід роботи в митних або інших контролюючих органах, володіють методами аналізу та аудиту. Для досягнення ефективності діяльності митних органів у напрямі організації та проведення контролю достовірності задекларованої інформації про обсяги ЗЕД та митно-податкових платежів, слід вивчати та використовувати досвід зарубіжних країн, зокрема Франції, Німеччини та Ірландії та запровадити основні позитивні їх нароби в практику митного контролю в Україні.

Так, у Франції діє ступенева система організації митного контролю. Її сутність полягає у тому, що у відношенні до суб’єктів зовнішньої торгівлі митними органами здійснюється контроль за двома напрямками:

• формальний – суцільна перевірка правильності оформлення та повноти наявності всіх необхідних документів шляхом їх читання та співставлення;

• фундаментальний – вибіркова перевірка відповідності виду, номенклатури, вартості та походження товарів представленим документам, перевірка обґрунтованості пільг тощо.

У момент перетину митного кордону представниками митних органів Франції фундаментально перевіряється близько 5% імпорту та 1% експорту вантажів. Інші 95% підлягають контролю на протязі 1-3 років після оформлення митних документів. Як правило послідуючий митний контроль здійснюється або ж спеціальними аудиторсько-аналітичними службами шляхом поглибленої документальної перевірки без виїзду на підприємство, або ж митними аудиторами безпосередньо на підприємстві.

До переваг такої організації митного контролю слід віднести: по-перше, прискорення митного оформлення вантажів під час перетину митного кордону; по-друге, збільшення ймовірності виявлення порушень митних правил або контрабанди при послідуючому контролі, оскільки є можливість перевірки правильності заявленого в декларації обсягу та призначення вантажу.

Але застосування французької моделі митного контролю вимагає як високого рівня організації інформаційно-аналітичного забезпечення, так і достатньої наявності висококваліфікованих фахівців з митного аудиту (у Франції їх близько 7 тис. чол.).

Вивчення досвіду організації митно-податкового контролю Німеччини ми проводили за кількома напрямами, а саме:

- порядок роботи Центрального бюро аналізу ризиків Головного митного управління Міністерства фінансів Федеративної Республіки Німеччина з формування профілів ризику та застосуванню сучасних інформаційних комп'ютерних технологій в системі аналізу ризиків;

• використання систем аналізу ризиків при митному оформлення вантажів митними органами Німеччини;

• вивчення можливостей використання німецького досвіду аналізу ризиків в митній системі України 84.

Перш за все розглянемо організаційну структуру Центрального бюро аналізу ризиків Головного митного управління Міністерства фінансів Федеративної Республіки Німеччина (ZORA) та ознайомимося з основними напрямками його діяльності.

Всього в Німеччині функціонують 22 бюро аналізу ризиків в різних містах, кожне з яких виконує окремі задачі (наприклад контроль сертифікатів походження товарів та ін.), у м. Мюнстер розташоване центральне бюро.

ZORA створена у лютому 1999 р., практичну роботу розпочала у квітні 2000 р., перший профіль ризику був розроблений у березні 2001 р. Основна задача ZORA – розпізнання, оцінка митних ризиків та створення спеціальних мір контролю, які пов’язані з експортом, імпортом та транзитом вантажів, проведення пост-аудиту.

Діяльність бюро здійснюється за трьома основними напрямами:

- імпорт сільгосппродукції (товари з 1-24 групи ТНЗЕД);

- імпорт всіх інших товарів (з 25-98 групи ТНЗЕД);

- експорт, транзит, імпорт товарів та забезпечення аналізу ризиків, вирішення адміністративних питань.

У Федеративній Республіці Німеччина. Як і на всій території ЄС визначені 4 області ризиків – ввезення, вивезення, класифікація товарів, митна вартість Основними складовими діяльності при визначенні профілів ризиків є:

- ідентифікація областей ризиків;

- збирання інформації за областями ризиків;

- оцінка та аналіз інформації, класифікація та опис ризиків;

- оцінка ступеню ризику (низька, середня, висока);

- створення профілів ризику, надання до пунктів митного оформлення відповідної інформації щодо контролю ризиків;

- практичне застосування профілів ризиків;

- перевірка/контроль та оцінка результативності застосування профілів ризиків (на перших етапах виконувалась вручну, інформація надавалася або на дискетах або в телефонному режимі).

Зазначимо, що профіль ризику – це рекомендація для пункту митного оформлення, що є не обов’язковою для виконання, тобто це інформаційна підтримка митного поста з питань можливих порушень, що підлягають більш детальній перевірці.

В країнах ЄС не існує єдиної системи виконання цих завдань, наприклад у Німеччині ці чотири пункти виконуються вручну, в Данії існує відповідна автоматизована система.

Основна проблема, яка виникала на перших стадіях функціонування ZORA полягала в отриманні інформації з митного оформлення, так як у Німеччині не було єдиної системи створення електронних копій ВМД. Сервер, на якому накопичувалась інформація з митного оформлення знаходиться в м. Франкфурт.

Тому в жовтні 2002 р. була створена інформаційна система взаємодії ZORA із автоматизованою системою митного оформлення „Атлас”.

В Німеччині електронні копії ВМД оформлюються тільки для митних режимів імпорт і транзит. Експорт оформлюється тільки за паперовою технологією, використання електронних копій ВМД планується тільки у 2008 році, що пов’язано з великими обсягами експорту та відсутністю вивізного мита.

Електронні копії ВМД на імпорт та транзит оформлюються суб’єктами ЗЕД з використанням спеціального програмного забезпечення, яке ліцензується митними органами. Електронні копії ВМД у форматі EDIFAKT направляються суб’єктами ЗЕД в митницю оформлення з використанням електронної пошти E:Mail. При відсутності помилок електронна копія заноситься до бази даних з автоматичним присвоєнням їй реєстраційного номера, в іншому випадку суб’єкту ЗЕД каналами електронної пошти відсилається повідомлення про помилки. При цьому весь комплект товаросупровідних документів в паперовому вигляді надається тільки у виняткових випадках при спрацюванні профілів ризику, якщо при цьому надається рекомендація на додаткову перевірку документів, тобто декларування здійснюється виключно в електронному вигляді.

Автоматизована система митного оформлення „Атлас” реалізована на Oracle Forms та забезпечує:

• отримання від суб’єкта ЗЕД з поштової скриньки е:Mail електронної копії ВМД;

• автоматичне присвоювання реєстраційного номера цієї електронної копії;

• аналіз ризиків.

• розрахунок платежів за ВМД;

• заповнення граф ВМД, які належать до компетенції митниці;

• занесення електронної копії до бази даних;

• друк ВМД;

• автоматичне відправлення через поштову скриньку E:Mail повідомлення суб’єкту ЗЕД про закінчення митного оформлення

При цьому при спрацюванні профілю ризику користувачу надається повідомлення про ризик, вказується ступень ризику та надається можливість перегляду докладного опису ризику, параметрів ризику та рекомендацій про додаткові міри митного контролю. Передбачена можливість введення інформації про результати виконання цих рекомендацій.

Інформація з митного оформлення вантажів зберігається централізовано в оперативній базі даних на сервері в м.Франкфурт. Для забезпечення роботи системи аналізу ризиків з цієї бази даних щоденно о 23 годині робиться копія („дзеркало”) на спеціальний сервер у м.Гамбург. База даних на сервері у м.Гамбург відрізняється від оперативної бази даних за своєю структурою для забезпечення найбільш ефективної роботи в системі аналізу ризиків.

Вивчаючи досвід організації митного контролю Німеччини варто висвітлити порядок автоматизованої обробки та аналізу інформації, що здійснюється системою аналізу ризиків „RIKO”.

Система RIKO є автоматизованою інформаційною системою, що призначена для використання виключно ZORA та забезпечує інформаційну підтримку центрального бюро на всіх етапах роботи від аналізу вхідної інформації і створення профілів ризику до аналізу кінцевих результатів та їх застосування.

RIKO працює з копією оперативної бази даних митного оформлення „Атлас”, а також надає можливість обробки іншої інформації з додаткових баз даних (наприклад база даних лабораторних досліджень „ZEUS”, база даних ліцензій та сертифікатів, база даних митного тарифу та рекомендацій з митного тарифу, база даних федерального бюро статистики, база даних походження товарів).

Крім того система дозволяє здійснювати інформаційний обмін з іншими країнами ЄС, здійснювати обробку іншої інформації, яка може бути використана при створенні профілів ризику (наприклад інформація про стан виробництва та ринку окремих товарів).

Система також дозволяє здійснювати обробку вхідних документів (листів) та контроль виконання цих документів, містить в текстовому вигляді (у форматах Word та Excel) повну інформацію по профілям та аналізу ризику, дозволяє здійснювати контроль за ходом виконання робіт по створенню профілів ризику. З використанням інформації бази даних системи „Атлас” система „RIKO” дозволяє контролювати ефективність використання профілів ризику, в тому числі в розрізі митниць, профілів ризику, виконання рекомендацій стосовно додаткових мір контролю. Кожен співробітник ZORA заносить в базу даних відповідну інформацію при виконанні своїх функціональних обов’язків по створенню профілів ризику (в тому числі вхідні документи, розмови по телефону – заносяться в ручну), після чого ця інформація становиться доступна усім співробітникам ZORA.

Для обробки та аналізу інформації з баз даних в межах системи „RIKO” використовується програмне забезпечення ORACLE Discoverer.

При створенні профілів ризику системою „RIKO” та аналізу ризиків системою митного оформлення „Атлас” використовується нова система оцінки діяльності суб’єктів ЗЕД (введена в дію з 01.10.2004) за інформацією про вид діяльності, про попереднє митне оформлення товарів, наявність заборгованості з платежів, наявності штрафних санкцій та інших порушень з боку суб’єктів ЗЕД. Оцінка здійснюється за 3-х бальною системою.

З 01.07.2004 р. в митних органах Німеччини введена система обов’язкової реєстрації суб’єктів ЗЕД з присвоюванням кожному суб’єкту „митного номеру” (система аналогічна діючої в Держмитслужбі України акредитацією суб’єктів ЗЕД). При митному оформленні товарів з використанням системи „Атлас” по «митному номеру» надається докладна інформація про суб’єкта ЗЕД, в тому числі оцінка його діяльності, приналежності до групи ризику та необхідності здійснення додаткової перевірки.

Таким чином в митних органах Федеративної Республіки Німеччина на даний час впроваджена система електронного декларування, впровадження якої в Держмитслужбі тільки починається. Але при цьому ця система не розповсюджується на митний режим експорт. Система митного оформлення „Атлас” дозволяє здійснювати при митному оформленні контроль за профілями ризику. В той же час діюча в Держмитслужбі України автоматизована система митного оформлення вантажів розповсюджується на всі митні режими, але при цьому містить лише початкові елементи контролю за профілями ризику.

Досвід організації митно-податкового контролю в Ірландії розглянемо за наступними напрямами:

- становлення та розвиток пост-аудиту, як головної форми митного контролю;

- функціонування системи електронного декларування товарів й транспортних засобів та системи аналізу ризиків, що використовуються при митному контролі й митному оформленні вантажів;

- визначення можливостей та шляхів впровадження електронних систем декларування товарів та предметів й аналізу ризиків в Україні 83.

Перш за все ознайомимося з історією та передумовами запровадження електронної системи декларування товарів, електронної системи аналізу ризиків й становленням пост-аудит контролю в Ірландії.

Так, процес зародження пост-аудит контролю в Ірландії співпав із початком активної кампанії по сприянню зовнішньоекономічної торгівлі. Перехід від звичайних форм митного контролю до пост-аудит контролю потребувало кардинальних змін у взаємовідносинах між митними органами та суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності. Такі зміни, насамперед були направлені на підвищення культури учасників зовнішньоекономічної діяльності, створення передумов для партнерських взаємовідносин між митною службою Ірландії та суб’єктами ЗЕД.

Поряд з проведенням навчальних програм по ознайомленню суб’єктів ЗЕД з митним законодавством, принципами роботи митних органів, було впроваджено механізм надання безкоштовних консультаційних послуг з питань митної справи.

Значною подією, стало створення Консультаційного митного комітету, який складається з представників від бізнес кіл, перевізників, митних брокерів, Митної-податкової служби Ірландії, торгово-промислових палат. Комітет виконуючи функції форуму для обговорення процесу митного оформлення товарів, новоприйнятих законодавчих актів з питань митної справи став ефективним інструментом вирішення найгостріших проблем у взаємовідносинах між суб’єктами ЗЕД та митними органами Ірландії.

Скликання Комітету відбувається 2-3 рази у рік, й за 2-3 тижня учасниками формулюються питання, що будуть обговорюватися. Особлива увага приділяється питанням зменшення витрат учасника ЗЕД, якщо він здійснює свою діяльність цілком легітимно.

Саме Комітет заклав основи взаєморозуміння, конструктивного діалогу й партнерства між Митно-податковою службою Ірландії й учасниками ЗЕД. Тільки за таких умов й стало можливим впровадження електронної системи митних декларацій, скасування звичайних методів митного контролю на користь застосуванню пост-аудит контролю, не завдаючи шкоди економічним інтересам держави.

Щодо системи електронних митних декларацій (АЕР), то вона була запроваджена у систему митного декларування товарів Ірландії у травні 1996 року й дозволяє імпортерам та експортерам заповнювати митні декларації у електронному форматі без надання паперових примірників митних декларацій. Декларації оформлені через Систему мають такий самий правовий статус як і традиційні паперові декларації.

Після офіційної реєстрації суб’єкта ЗЕД Система автоматично присвоює йому унікальний ідентифікаційний код, за яким суб’єктом в подальшому здійснюються зовнішньоекономічні операції. Подання електронної декларації з метою переміщення товарів через митний кордон Ірландії здійснюється суб’єктами по закритому інформаційному каналу Митно-податкової служби через уповноважених представників. При поданні такої декларації крім ідентифікаційного коду також використовується пароль відомий лише самому суб’єкту ЗЕД.

За кодом товару, відповідно до митного тарифу, система автоматично нараховує митні платежі.

Окремої уваги заслуговує механізм стягнення митних платежів. Він побудований на системі надання банківських гарантій, суть якої полягає в тому, що банк надає Митно-податковій службі Ірландії гарантії сплати податкових зобов’язань конкретного учасника ЗЕД в чітко встановленому розмірі (окремому для кожного учасника ЗЕД). Сума зазначеної гарантії знаходить своє відображення в Системі й по мірі, наприклад, здійснення імпортних операцій та відповідно нарахування митних платежів, ця сума зменшується. Суб’єкт ЗЕД має право ввозити товари лише за умов додатного значення гарантії або внесення коштів на рахунок митниці готівкою. Наприкінці кожного місяця, сума належних до сплати митних платежів перераховується банком на рахунок митниці.

Використання такої системи не тільки сприяє розвитку банківської системи Ірландії, а й дисциплінує учасників ЗЕД, так як отримання банківських гарантій вимагає наявності репутації професійного та законослухняного учасника ЗЕД.

Таким чином система електронних митних декларацій окрім виконання свої основних функцій дозволяє суб’єктам ЗЕД оперативно здійснювати подання митних декларацій й проведення зовнішньоекономічних операцій, а посадовим особам митних органів Ірландії в режимі реального часу відслідковувати активність учасників ЗЕД.

Варто зупинитися окремо на Ірландській електронній системі аналізу ризиків – „Інтегрована система аналізу митних ризиків” (IRAC) та „Матрицею аналізу ризиків” (RAM).

Так, Інтегрована система аналізу ризиків була розроблена як інструмент проведення аудиторської вибірки, і мала на меті забезпечити сприяння процесу відбору суб’єктів ЗЕД посадовими особами митних органів Ірландії для проведення аудиторської перевірки. Інтегрована система аналізу ризиків відображає історію проведення попередніх аудиторських перевірок суб’єкта ЗЕД, кількісні та вартісні обсяги зовнішньоекономічних операцій, надає аудитору комплексний профіль діяльності учасника ЗЕД та його ризиковий рейтинг.

Інша електронна система – „Матриця аналізу ризиків” розроблена з урахуванням ризиків які деталізовані по митних тарифах, відповідно до імпортних та експортних операцій, по всіх кодах товарів. Для полегшення роботи весь масив кодів поділений на 40 секторів. До матриці заносяться результати усіх аудитів, проведених на певну дату. Планується подальше оновлення „Матриці аналізу ризиків”, задля урахування нової інформації в тому числі отриманої за результатами проведених аудитів.

У „Матриці аналізу ризиків” кожному сектору присвоюється певний рейтинг, ці рейтинги з часом змінюються залежно від результатів аудиту, доповнень до тарифів, тощо. Зазначена система дає можливість визначати товари або цілі галузі які є пріоритетними для проведення аудиту.

Позитивним є той факт, що аналіз ризиків та проведення аудиторської роботи в Ірландії здійснюється як централізовано так і на регіональних рівнях.

Треба зазначити, що впровадження таких систем в Державній митній службі України потребує виділення окремого серверу, на який би надходила інформація з оперативного серверу єдиної інформаційно-аналітичної системи.

Таким чином, система електронного декларування товарів існуюча в митних органах Ірландії може слугувати базовим прикладом при впровадженні аналогічної системи в Держмитслужбі України.

У цілому вважаємо, що при впровадженні системи аналізу ризиків в Держмитслужбі України має бути враховано досвід роботи митно-податкових органів Франції, Німеччини та Ірландії, у тому числі у законодавчо-нормативних та інформаційно-технічних сферах. Зокрема необхідним є проведення роботи із реформації взаємовідносин між Держмитслужбою України та учасниками ЗЕД й розвитку регіональної системи митного аудиту в Державній митній служби України. Крім того варто розглянути можливість створення в Україні інституту, аналогічного до Консультаційного митного комітету Ірландії, що дозволить оперативно та ефективно вирішувати найгостріші проблеми у взаємовідносинах між Держмитслужбою України та суб’єктами ЗЕД, полегшить впровадження електронної системи декларування товарів в Україні.

Необхідно враховувати досвід митних органів Німеччини при впровадженні в Держмитслужбі системи електронного декларування як в частині законодавчо-нормативного, так і в частині інформаційного забезпечення. З метою забезпечення інформаційної підтримки виконання функціональних обов’язків Департаменту аналізу ризиків та аудиту (ДАР) Держмитслужби України на всіх етапах роботи від аналізу вхідної інформації і створення профілів ризику до аналізу кінцевих результатів та їх застосування, доцільно розробити та впровадити відповідну автоматизовану систему аналізу ризиків, аналогічно інформаційній системі діючій у митно-податкових органах Німеччини.

Вважаємо, що впровадження в практичну діяльність митних органів наданих пропозицій дозволить прискорити процедури митного оформлення та підвищить ефективність митного контролю на всіх етапах його здійснення.

4.2. Функціонування державних органів контролю в системі державного управління зовнішньоекономічними процесами

Сучасний стан економічного розвитку України, її поступальний рух до світового господарства потребує чіткої регламентації процесів інтеграції національної економіки до міжнародних економічних союзів і організацій та їх керованості зі сторони органів державного управління. Досить важливими ці питання є в сучасних умовах, які характеризуються з однієї сторони активізацією зовнішньоекономічної діяльності та зростанням її обсягів, з іншої –розбалансованістю національної економіки, ростом тіньового капіталу в усіх сферах діяльності, неефективним та безвідповідальним витрачання коштів бюджетів усіх рівнів. За таких умов особливого значення набуває економічних і фінансовий контроль з боку органів державної влади та державного управління у всіх сферах господарської діяльності, в тому числі в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

До того ж, наразі, перед Україною стоїть проблема, яка полягає у певному протиріччі між необхідністю інтегруватися у світову економіку, з одного боку, та забезпечити внутрішню економічну інтеграцію, захист свого внутрішнього ринку, власного товаровиробника і національні інтереси, з другого. При цьому слід враховувати, що світова економіка продовжує залишатися ареною зіткнення інтересів різних країн. Тож, лише розвиток власної високоефективної системи державного управління, в основу якої буде покладено механізми економічного і фінансового контролю дозволить: досягти достатнього рівня економічної безпеки; уникнути можливих руйнівних наслідків швидкого відкривання національної економіки забезпечити її конкурентоспроможність; захистити вітчизняного товаровиробника; ефективно взаємодіяти з міжнародними фінансовими та економічними інституціями.

У цьому сенсі цікавими є публікації С.Сирено в яких говориться, що за розрахунками Світового банку розмір тіньової економіки в Україні сягнув більше 70% від офіційного обсягу ВВП, що становить певну загрозу не тільки для економічної безпеки України, але і для світового господарства. Український уряд погоджуючись, що розміри тіньової економіки в Україні є „занадто великим” не погоджується з оприлюдненою цифрою і заявляє, що рівень даного показника знаходиться на рівні 44-35% і має тенденцію до зниження. За матеріалами опрацьованими Інститутом стратегічних досліджень, що були оприлюднені у щорічному посланні Президента Верховній раді за підсумками 2003 р. у тіньовому секторі економіки України знаходилося до 33% ВВП, або ж майже 88,2 млрд. грн. [287, с. 40]. Нагадаємо, що бюджет країни у цьому ж таки році складав 75,3 млрд. грн., тобто сума загальних видатків з бюджету на утримання шкіл, лікарень, закладів культури і спорту, війська і державної служби в Україні майже на 13 млрд. грн. були менші, ніж суми „тіньового” бізнесу. І це тільки ті суми, які визначаються науковцями за схемами, які підлягають певному аналізу без врахування коштів, що отримуються від торгівлі наркотиками, зброєю та від інших заборонених законодавством видів діяльності. Така ж тенденція спостерігається й надалі (табл.4.1).

Таблиця 4.1