§ 2. Zawieranie umów międzynarodowych

Termin „zawarcie" w odniesieniu do umów międzynarodowych

można zrozumieć bądź jako cały proces, bądź jako moment kończący

proces, począwszy od którego umowa staje się dla jej stron obowiązu-

jąca pod względem prawnomiędzynarodowym. Moment ten oddziela

fazę przygotowania umowy międzynarodowej od fazy jej

Skorowidz przepisów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw i Monitorze

Polskim w latach 1918-1939 oraz 1944-1992, Warszawa 1992.

191

obowiązywania. Innymi słowy - jest to moment, w którym

projekt umowy międzynarodowej staje się umową międzynarodową.

Terminologia traktatowa jest bardzo niejednolita, wskutek czego

przez zawarcie umowy międzynarodowej rozumie się niekiedy tylko

jej podpisanie, przy założeniu, że do uprawomocnienia się potrzebne

są jeszcze dodatkowe czynności. Można jednak utożsamiać te ter-

miny i wówczas zawarcie umowy jest jednoznaczne z jej uprawomoc-

nieniem się, czyli spełnieniem się warunków, od których zależy

związanie się nią przez strony. Dotyczy to tylko pierwotnych stron

umowy, natomiast dla stron późniejszych moment ich związania się

umową jest z natury rzeczy późniejszy. Dotyczy to tylko pierwo-

tnych stron umowy, natomiast dla stron późniejszych moment ich

związania się umową jest z natury rzeczy późniejszy. Dlatego też

rozróżnia się obiektywne i subiektywne uprawomocnienie

się umowy międzynarodowej. W przypadku umów dwustronnych

zawsze zbiega się ono w czasie. W przypadku umów wielostronnych

zazwyczaj bywa różne.

Ustalenie momentu uprawomocnienia się umowy międzynarodo-

wej utrudnia okoliczność, że następuje on jako rezultat różnych

czynności. Prawo międzynarodowe bowiem nie określa procedury

zawierania umów międzynarodowych. W praktyce traktatowej wy-

tworzyły się wpradzie pewne wzorce w tej dziedzinie, ale nie są one

obowiązujące dla państw. Mocy obwiązującej nie nadała im także

konwencja wiedeńska o prawie traktatów z 1969 r., pozostawiając

wybór trybu zawierania umów międzynarodowych państwom.

Można zauważyć, że w praktyce międzynarodowej występują dwa

podstawowe tryby zawierania umów międzynarodowych - prosty

i złożony. Zastosowanie każdego z tych trybów wymaga przygo-

towania i uzgodnienia tekstu umowy, co odbywa się w toku rokowań

między zainteresowanymi stronami. Uzgodnienie tekstu umowy jest

z natury rzeczy łatwiejsze w przypadku umów dwustronnych. W przy-

padku umów wielostronnych odbywa się to na konferencjach między-

narodowych, na których dochodzi do jego uzgodnienia w drodze

głosowania.

Uzgodniony tekst umowy międzynarodowej jest przedstawiany do

podpisania przez strony. Niekiedy przed podpisaniem stosuje się

parafowanie umowy, co polega na złożeniu na niej inicjałów

nazwisk przedstawicieli stron. Praktykuje się to wtedy, kiedy aktowi

192

podpisania nadaje się bardziej uroczysty charakter. Tak więc, zanim

układ o podstawach wzajemnych stosunków między Polską a RFN

został dnia 7 grudnia 1970 r. podpisany przez szefów rządów i minist-

rów spraw zagranicznych obu państw, był on wcześniej parafowany

przez przedstawicieli stron niższej rangi6.

W prostym trybie zawarcia umowy międzynarodowej momentem

decydującym jest jej podpisanie przez kompetentnych przedstawicieli

stron. W tym zakresie, z tytułu pełnionych funkcji są kompetentni

szefowie państw, szefowie rządów oraz ministrowie spraw zagranicz-

nych, a ponadto ich pełnomocnicy. Z chwilą podpisania umowa tego

rodzaju staje się prawomocna, czyli obowiązująca dla stron.

Podpisanie umowy międzynarodowej ma inny charakter w przy-

padku złożonego trybu jej zawarcia. Wtedy dokonanie tej czynności

jest tylko potwierdzeniem, że tekst umowy jest autentyczny i nie

można go zmienić. W praktyce Międzynarodowej Organizacji Pracy

konwencje przyjmowane na jej forum nie są podpisywane przez

przedstawicieli państw, które mają stać się ich stronami, tylko przez

funkcjonariuszy MOP.

Dzień podpisania umowy międzynarodowej uważa się za jej datę,

która jest powoływana, ilekroć jest o niej mowa. Współcześnie prak-

tyka traktatowa jest pod tym względem bardziej różnorodna. Umowy

międzynarodowe, które zostają sporządzone pod auspicjami Organi-

zacji Narodów Zjednoczonych, noszą czasem datę dnia, w którym

zostają wyłożone do podpisania przez przedstawicieli państw.

Złożony tryb zawarcia umowy międzynarodowej zakłada koniecz-

ność dokonania dodatkowej, w stosunku do podpisania, czynności,

w wyniku której umowa staje się prawomocna, czyli obowiązująca dla

stron. Ta dodatkowa czynność określana jest mianem raty fika ej i

lub innym terminem równorzędnym.

Ratyfikacja umowy międzynarodowej jest jej zatwierdzeniem

przez szefa państwa lub wyjątkowo przez parlament. W tym drugim

wypadku rola parlamentu jest wprawdzie decydująca, ale jego decyzja

jest zazwyczaj przekazywana .innym stronom również przez szefa

państwa. Do niego należy też sporządzenie dokumentu ratyfi-

kacyjnego, który jest świadectwem dokonania ratyfikacji, prze-

znaczonym dla innych stron umowy międzynarodowej.

6 K. Kocot, K. Wolfice, op. cit. s. 534-535.

m

Dokonując wyboru między prostym a złożonym trybem za-

warcia umowy międzynarodowej, strony nie są skrępowane norma-

mi prawa międzynarodowego, natomiast mogą kierować się wy-

maganiami swego ustawodawstwa, zwłaszcza ustawodawstwa kon-

stytucyjnego. Zazwyczaj procedurę ratyfikacyjną przewiduje się w sto-

sunku do umów międzynarodowych o większym znaczeniu poli-

tycznym lub też ujętych w bardziej uroczystą formę. Od tej reguły

są jednak dość liczne i znamienne wyjątki. Tak np. umowa pocz-

damska z dnia 2 sierpnia 1945 r. nie zawierała klauzuli ratyfikacyj-

nej7. Brak takiej klauzuli stwarza domniemanie na rzecz zawarcia

umowy międzynarodowej w trybie prostym, czyli w drodze jej pod-

pisania.

Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. nie ustala

rodzajów umów międzynarodowych, które powinny podlegać ratyfi-

kacji przez prezydenta RP. Jednakże wymóg uzyskania upoważnienia

wyrażonego w ustawie na ratyfikację umów międzynarodowych doty-

czących granic państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociąga-

jących za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian

w ustawodawstwie, przesądza kwestię trybu zawarcia tych czterech

kategorii umów międzynarodowych.

W polskiej praktyce traktatowej niektóre umowy międzynarodowe

typu rządowego, jeżeli nie podlegają ratyfikacji przez szefa państwa,

są zatwierdzane przez Radę Ministrów. Natomiast umowy resortowe

są zatwierdzane - zależnie od okoliczności - przez Radę Ministrów,

Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.

Najczęściej formuła klauzuli ratyfikacyjnej stwierdza po prostu, że

umowa międzynarodowa podlega ratyfikacji, czasem zaś stanowi ona,

że ratyfikacja nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Natomiast

bardzo rzadko zdarza się przepis traktatowy zawierający termin

ratyfikacji. Tak np. traktat pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą

z dnia 18 marca 1921 r. w art. XXVI przewidywał dokonanie jego

ratyfikacji w terminie 30 dni, a wymianę dokumentów ratyfikacyjnych

w terminie 45 dni od dnia jego podpisania8. Jeszcze bardziej osobliwy

jest przepis traktatu między Polską a Estonią o przyjaznej współpracy

7 Tamie, s. 15-29.

8 B. Winiarski, Wybór iródel do nauki prawa międzynarodowego. Warszawa 1938,

. 292.

194

i bałtyckim dobrosąsiedztwie z dnia 2 lipca 1992 r. stanowiący, żi

traktat ten wejdzie w życie w dniu wymiany dokumentów ratyfikacyj

nych, która nastąpi 6 maja 1993 r.9

Zamieszczenie terminu, do którego ma nastąpić ratyfikacja czy te;

w którym nastąpi wymiana dokumentów ratyfikacyjnych, koliduje z nor

mą prawa międzynarodowego, według której podpisanie umowy między

narodowej zawierającej wymóg ratyfikacji nie oznacza obowiązku je

ratyfikowania. Czymś innym natomiast jest przepis Konstytucji Między

narodowej Organizacji Pracy, który zobowiązuje państwa członkowskie

do przedkładania do ratyfikacji kompetentnym organom w określonyn-

czasie projektów konwencji przyjętych na forum tej organizacji10.

Odmowa ratyfikacji umowy międzynarodowej przez państwc

oznacza, że nie zostaje ono związane jej postanowieniami. W przy-

padku umów dwustronnych jest to jednoznaczne z tym, że nie zostają

one zawarte. W stosunku do umów wielostronnych skutki nieratyfi-

kowania przez poszczególnych sygnatariuszy mogą być różne zależnie

od treści klauzuli ratyfikacyjnej. W praktyce traktatowej spotyka się

trojakie ujęcie warunków uprawomocnienia się umowy międzynaro-

dowej podlegającej ratyfikacji:

1. Klauzula si omnes uzależniająca uprawomocnienie się umowy

międzynarodowej od ratyfikacji przez wszystkich sygnatariuszy. Przy-

kładem takiej umowy międzynarodowej jest pakt przeciwwojenny

z dnia 27 sierpnia 1928 r., który stał się obowiązujący pod względem

prawnomiędzynarodowym po dokonaniu ratyfikacji przez wszystkich

dziewięciu sygnatariuszy.

2. Klauzula ilościowa zwykła, przewidująca uzyskanie mocy obo-

wiązującej przez umowę międzynarodową, jeśli ratyfikuje ją określona

liczba, w tym nawet dwóch, jakichkolwiek sygnatariuszy. Przykładów

takich umów międzynarodowych dostarczają współczesne konwencje

kodyfikujące poszczególne dziedziny prawa międzynarodowego. Kon-

wencje genewskie o prawie morza z 1958 r. przewidywały jako

warunek ich uprawomocnienia się 22 ratyfikacje, zaś warunkiem

uprawomocnienia się nowej konwencji o prawie morza z 1982 r. jest

60 ratyfikacji, co należy tłumaczyć wzrostem liczby państw świata jaki

nastąpił w tym czasie.

9 DZ.U. z 1993 r. Nr 121, póz. 536 i 537.

10 B. Winiarski, op. cit., s. 200.

195

- 3. Klauzula ilościowa kwalifikowana, która tym się różni od

klauzuli ilościowej zwykłej, że określając liczbę ratyfikacji jako waru-

nek uprawomocnienia się umowy międzynarodowej czyni to z za-

strzeżeniem, że w tej liczbie znajdują się wymienione w niej państwa.

Tak np. uzyskanie mocy obowiązującej przez Kartę Narodów Zjed-

noczonych zależało od ratyfikowania jej przez pięciu stałych człon-

ków Rady Bezpieczeństwa oraz większość innych sygnatariuszy, czyli

łącznie przez 29 państw.

W okresie między podpisaniem a ratyfikacją umowa międzynaro-

dowa nie wiąże swych sygnatariuszy pod względem prawnomiędzyna-

rodowym. Są oni jednak zobowiązani do powstrzymywania się od

wszelkich działań, które mogłyby utrudnić lub uniemożliwić wykona-

nie umowy po jej uprawomcnieniu się w rezultacie ratyfikacji. Pań-

stwo może zwolnić się z tego obowiązku oświadczając, że nie zamierza

stać się stroną umowy, którą podpisało.

Ratyfikacja umowy międzynarodowej przez państwo jest jego

aktem jednostronnym. Skutki prawnomiędzynarodowe ratyfikacji

ujawniają się dopiero w momencie wymiany dokumentów ratyfi-

kacyjnych lub ich złożenia u depozytariusza. Pierwszą procedurę

stosuje się w przypadku umów dwustronnych, drugą zaś w przypadku

umów wielostronnych. W tym drugim przypadku depozytariu-

szem jest jedno z państw sygnatariuszy umowy lub też organizacja

międzynarodowa. Wyjątkowo zdarza się, że umowa międzynarodowa

zamiast jednego państwa-depozytariusza wyznacza ich więcej. Tak np.

umowa o częściowym zakazie prób z bronią jądrową z 1963 r.

przewidziała trzech depozytariuszy: Stany Zjednoczone, Wielką Bry-

tanię oraz Związek Radziecki".

Wymiana względnie złożenie dokumentów ratyfikacyjnych jest

naturalną konsekwencją dokonania przez państwo ratyfikacji umowy

międzynarodowej. Może ono jednak tego nie uczynić i taki niezwykły

przypadek zdarzył się w polskiej praktyce traktatowej. Otóż naczelnik

państwa polskiego ratyfikował konwencję w sprawie urządzenia dróg

wodnych o znaczeniu międzynarodowym z dnia 20 kwietnia 1921 r.,

ale polski dokument ratyfikacyjny nie został złożony, gdyż przeko-

nano się, że wejście w życie tej konwencji w stosunku do Polski

byłoby szkodliwe dla jej interesów12.

Uprawomocnienie się umowy międzynarodowej rozumia-

ne w sensie momentu, począwszy od którego strony nie mogą już

uwolnić się od wynikających z niej obowiązków inaczej niż to przewi-

duje sama umowa lub powszechne prawo międzynarodowe, zazwyczaj

zbiega się w czasie z momentem, od kiedy strony są zobowiązane

stosować jej postanowienia. Ten drugi moment może jednak być

późniejszy, o czym decyduje wola stron wyrażona w umowie. Można

go określić mianem wejścia w życie umowy międzynarodowej,

aczkolwiek terminologia w tym zakresie nie jest używana jednolicie.

Niejednokrotnie wyrażenia „uprawomocnienie się" i „wejście w ży-

cie" umowy międzynardowej są utożsamiane i używane zamiennie.

Wejście w życie w sensie obowiązku stosowania umowy między-

narodowej może nastąpić w czasie konkretnie określonym, na przy-

kład 30 lub 60 dni od daty uprawomocnienia się, albo też wówczas,

kiedy powstaje sytuacja, na wypadek której umowa została zawarta.

Tak np. konwencje genewskie o prawie wojennym z 1949 r. przewidu-

ją wejście w życie po sześciu miesiącach od złożenia co najmniej

dwóch dokumentów ratyfikacyjnych, natomiast powinny one być

stosowane w razie konfliktu zbrojnego.

Bywa też sytuacja przeciwna, kiedy umowa międzynarodowa jest

stosowana zanim stanie się prawomocna. Nazywa się to tymcza-

sowym wejściem w życie. Jest to dopuszczalne, jeśli tak postanowią

strony umowy.

Państwa, które definitywnie wyraziły wolę związania się umową

międzynarodową, stają się jej stronami. W przypadku umowy

wielostronnej status strony mogą uzyskać państwa-sygnatariusze, czy-

li te, które ją podpisały, jak również inne państwa, jeśli jest to umowa

otwarta. Następuje to w drodze ich przystąpienia do umowy

międzynarodowej, w której przygotowaniu nie brały one udziału i nie

podpisały jej. W rezultacie przystąpienia państwa stają się stronami

umowy międzynarodowej, nabywając takie same prawa i obowiązki,

jakie przysługują jej stronom-sygnatariuszom.

"K. Kocot, K. Wolfke, op. cit., s. 431-432.

196

" J. Makowski, Umowy międzynarodowe Polski 1919-1934, Warszawa 1935, s.

267-268.

197

Możliwość przystąpienia do umowy międzynarodowej państw nie bę-

dących jej sygnatariuszami zależy od woli tych ostatnich. Najczęściej

wyrażają ją one w samej umowie. W praktyce traktatowej spotyka się

różne rozwiązania tej kwestii. Jednym z nich jest nie ograniczone prawo

przystępowania. Można uważać, że wielostronne umowy międzynaro-

dowe, których przedmiotem jest kodyfikacja prawa międzynarodowego

oraz które dotyczą interesów całej społeczności międzynarodowej, po-

winny być dostępne dla wszystkich państw świata. W umowach mię-

dzynarodowych zawartych pod auspicjami ONZ dość często zamiesz-

czane są postanowienia ograniczające możliwość przystąpienia do nich

państw. Prawo to przyznają one państwom będącym członkami ONZ

i jej organizacji wyspecjalizowanych oraz stronom Statutu Międzynaro-

dowego Trybunału Sprawiedliwości, a ewentualnie także państwom do-

datkowo zaproszonym do przystąpienia przez Zgromadzenie Ogólne.

Czynnością, która następuje w stosunku do już zawartej umowy

międzynarodowej, a więc nie należy do procedury jej zawarcia, jest

rejestracja. Karta Narodów Zjednoczonych przewiduje w art.

102 rejestrowanie umów międzynarodowych z tym zastrzeżeniem, że

na nie zarejestrowane umowy strony nie mogą powoływać się wobec

jakiegokolwiek organu ONZ. Wszystkie umowy międzynarodowe

zarejestrowane w Sekretariacie ONZ są publikowane w wydawnictwie

„United Nations Treaty Series".

Od publikacji umów międzynarodowych na forum międzynarodo-

wym należy odróżnić publikację państwową, chociaż obydwie nie

mają wpływu na ich moc wiążącą pod względem prawnomiędzynaro-

dowym. W Polsce umowy międzynarodowe, które zostały ratyfikowa-

ne przez szefa państwa, ogłasza _się w Dzienniku Ustaw, a niektóre

inne umowy są ogłaszane w dziennikach urzędowych poszczególnych

resortów. Jeżeli język polski nie jest jednym z języków, w jakim

umowa międzynarodowa została sporządzona, publikuje się jedno-

cześnie jej polskie tłumaczenie.