3.9. Оценка эффективности управления городским хозяйством.
Параметры оценки управления городским хозяйством:
- управленческий потенциал;
- окупаемость затрат на АУП
Трудности оценки управления городским хозяйством:
- размытость затрат на управление;
- комплексность результатов управления (социальные; экономико-технологические; финансовые;
организационная культура);
- размытость сроков получения результатов
3.10. Управление изменениями в городском хозяйстве.
Организационные изменения – это осуществляемые руководством нарушение динамического равновесия региональной организации и перестройка её организационной структуры.
Организационные изменения могут охватывать следующие подсистемы:
- технологии администрирования;
- структура управления;
- методы управления;
- персонал.
Различают стратегические и тактические изменения
Выделяют следующие этапы проведения организационных изменений:
1 этап – Давление и побуждение (менеджеры должны осознать необходимость перемен)
2 этап – Посредничество и переориентация внимания (привлечение консультантов извне)
3 этап – Диагностика и осознание (подключение к анализу состояния дел всего персонала)
4 этап – Нахождение решения и поддержки у сотрудников в его осуществлении (преодолеть себя)
5 этап – Эксперимент и выявление (выявить отрицательные последствия и научить аппарат)
6 этап – Подкрепление и согласие (поощрение активистов, разъяснение персоналу).
Технология преодоления сопротивления изменениям включает следующие этапы:
1 Этап (подготовка изменений):
- обоснование необходимости изменений;
- определение результативных целей изменений;
- выявление сил, которые будут препятствовать изменениям, и мер их нейтрализации;
- определение похода к изменениям (ориентация на технологию управления; ориентация на человека; ориентация на структуру-стратегию);
- составление плана осуществления изменений и организационная подготовка (люди; финансы)
2 Этап (реализация изменений):
- предоставление информации;
- участие и вовлечение;
- помощь и поддержка;
- переговоры и соглашения;
- манипуляция и кооптация;
- явное и неявное принуждение.
Таким образом, современная система управления городским хозяйством представляет собой сложный комплекс, соединяющий в себе, с одной стороны, научные знания в различных отраслях общественного бытия, с другой – набор выкристаллизованных управленческой практикой принципов, правил и процедур, необходимых для осуществления целенаправленной деятельности по неуклонному социально-экономическому развитию городских территорий.
Тема 4. Бюджет городского хозяйства.
План
4.1. Бюджетная система Российской Федерации.
4.2. Управление городскими финансами.
4.3. Оценка финансового состояния городского хозяйства.
4.4. Планирование и прогнозирование бюджета городского хозяйства.
4.4.1. Методы экспертных оценок.
4.4.2. Методы обработки пространственных, временных и пространственно-
временных совокупностей.
4.4.3. Методы ситуационного анализа и прогнозирования.
4.4.4. Имитационное моделирование городского бюджета.
4.1. Бюджетная система Российской Федерации.
Финансы современного российского города представляют собой систему отношений по поводу формирования денежных средств территории и их соответствующего использования.
Основой финансов современного города как территории местного самоуправления является бюджетная (финансовая) система Российской Федерации, которая вместе с финансами региона представляет собой главный фактор внешней среды города и одновременно системообразующий фактор его внутренней среды.
В городском хозяйстве присутствуют различные экономические субъекты, которыми являются юридические или физические лица, выступающие носителями определенных прав и обязанностей. Их совокупность и взаимодействия и образуют городской финансово-экономический комплекс.
В российской экономике участвуют пять основных экономических субъектов:
1) государство как центральное административно-экономическое образование в лице его центральных органов;
2) республиканские, краевые и областные администрации как региональные государственные административно-экономические образования;
3) городские и районные думы, мэрии и администрации как органы негосударственного (общественного) местного самоуправления;
4) хозяйствующие субъекты в лице организаций (корпораций, фирм, предприятий);
5) граждане Российской Федерации, лица без гражданства и подданные других государств.
В соответствии с этим финансовая система РФ слагается из следующих относительно самостоятельных звеньев:
- финансы общегосударственные;
- финансы региональных органов (республиканских, краевых, областных);
- финансы органов местного самоуправления;
- финансы хозяйствующих субъектов (негосударственных, общественных, частных);
- финансы граждан.
Общегосударственные финансы формируются за счет налогов и сборов, госпошлин, доходов от государственных хозяйствующих субъектов (казенных предприятий, государственных финансовых предприятий, фирм и т.п.), продаж госсобственности и т.п. В систему общегосударственных финансов входят:
- федеральный бюджет;
- система государственного страхования;
- государственное кредитование;
- федеральные внебюджетные фонды.
Финансы города состоят из следующих элементов:
- городской бюджет;
- городские внебюджетные фонды.
Они формируются (пополняются) за счет нормированной части федеральных и региональных налогов и сборов, а также исключительно городских (муниципальных) налогов и сборов, штрафов, займов, лотерей и т.п. (Рис. .1).
Рис. 4.1. Модель формирования городского бюджета
Главным регулятором бюджетных поступлений является налоговое законодательство, которое сформулировано в Налоговом кодексе Российской Федерации и других законодательных актах.
Доходная часть городского бюджета формируется за счет закрепленных и регулирующих источников доходов.
Закрепленными (собственными) доходами называют те денежные средства, которые полностью или в фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают от налогоплательщиков непосредственно в бюджет соответствующего уровня, минуя вышестоящие бюджеты. В городского бюджета основную часть закрепленных доходов составляют местные (муниципальные) налоги. Доля последних в общей массе бюджетных средств весьма невелика (примерно около ¼).
Регулирующими доходами называют все денежные средства, кроме закрепленных доходов, которые поступают извне на цели бюджетного финансирования (у ним относятся: процентные отчисления от налогов бюджетов высшего уровня; дотации; субвенции; другие денежные средства из бюджета высшего уровня). Нормативы отчислений в регулирующие доходы региональных бюджетов утверждаются федеральными органами (как правило, ежегодно), что делает регионы жестко зависимыми от финансовых маневров федерального центра. Крупным источником средств являются и региональные налоги и сборы (к ним относятся: налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; региональные сборы и др.).
Финансы органов местного самоуправления (городов и сельских административных районов) включают:
- местный бюджет;
- местные внебюджетные фонды.
Они формируются из нормированной части федеральных налогов, а также из прямых местных налогов и сборов, штрафов, займов, лотерей и т.п.
Собственные доходы муниципалитетов формируют:
- налог на имущество;
- платежи за использование природных ресурсов;
- сборы, пошлины и др.
Регулирующие доходы муниципалитета образуют:
- налог на прибыль;
- подоходный налог с физических лиц;
- налог на добавленную стоимость;
- акцизы и др.
Наряду с выше названными средствами, источниками муниципальных финансов являются финансовые ресурсы предприятий муниципальной собственности, средства немуниципальных предприятий, направляемые на строительство, ремонт и содержание социально-культурных, жилищно-бытовых, коммунальных и др. объектов. Именно внебюджетная часть муниципальных финансов представляет собой наиболее широкое поле деятельности в финансовом обеспечении местных программ.
Финансы хозяйствующих субъектов (организаций) представляют собой систему формирования (образования) и использования фондов. Финансы хозяйствующих субъектов выступают основным источником финансовых ресурсов государственных, региональных и местных органов.
Финансы граждан формируются из заработной платы, пенсий, пособий и т.п., а также из доходов от индивидуального предпринимательства. В условиях рыночной экономики возникает такая форма финансов граждан, как рента, получаемая в виде дохода от ценных бумаг негосударственных пенсионных фондов, фондов банков, ипотеки и т.п.
Совокупность финансовых активов и отношений собственности между продавцами и покупателями этих активов образует финансовый рынок. Составной частью общегосударственного и регионального финансового рынка является финансовый рынок территории общественного самоуправления – города (района).
Сущность финансового рынка города заключается в создании экономического поля отношений по поводу реализации стоимости и потребительной стоимости товаров, выраженной в финансовых активах.
Некоторые авторы относят к функциям финансового рынка также реализацию потребительской стоимости товара. Так, И.Т. Балабанов пишет: «Функциями финансового рынка являются: реализация стоимости и потребительской стоимости, заключенной в финансовых активах…» (Балабанов И.Т. Основы финансового менеджмента. Учебн. пос. М.: Финансы и статистика, 1998, с.25). - На это можно заметить, что на рынке в процессе обмена происходит соизмерение и реализация стоимостей. А что касается потребительной стоимости как вещественного содержания стоимости товара, то она реализуется вне рынка — в процессе производительного или непроизводительного (конечного) потребления товара. В сфере потребления (за пределами финансового рынка) как раз и происходит реализация потребительной стоимости, изменение её натурально-вещественного содержания, материальный износ. В сфере же финансового рынка реализация стоимости происходит в форме обмена неизменных по виду товаров по ценам, обусловленным спросом.
На территории современного города организационное обеспечение формирования финансовых активов субъектов финансового рынка заключается в создании благоприятных условий для консолидации свободных средств и появления у их владельцев стремления к инвестированию (преодолению «предпочтения ликвидности», то есть стремления изъять свои средства из рискованного оборота). Реализация стоимости финансовых активов, выступающих на финансовом рынке в форме товара, осуществляется путем их обмена на деньги или другие активы в пропорциях, указывающих их стоимость. Финансовые активы, не востребованные на рынке, не имеют стоимости, а следовательно, перестают быть активами.
Финансовое обеспечение инвестирования в городское хозяйство предполагает создание предпринимателям благоприятных условий для сбора финансовых ресурсов и их направления в производство, социум и другие приоритетные сферы города.
Городская финансовая стратегия представляет собой систематическую управленческую деятельность по формированию и использованию финансов в решении задач поступательного социально-экономического развития территории города. Такая стратегия обязательно распространяется в целом на городское хозяйство; она также может проектироваться на отдельные территориальные и отраслевые подсистемы городского социально-экономического комплекса. Определяющим фактором в разработке городской финансовой стратегии является государственная и согласующаяся с ней региональная финансовая политика.
Финансовая политика государства — это совокупность направлений, форм и методов воздействия государства на финансовую систему страны для поддержания ее равновесного функционирования. Государственная финансовая политика реализуется в финансовой стратегии и тактике.
Финансовая стратегия государства представляет собой комплекс мер по развитию государственной финансовой системы на длительную перспективу (3 — 5 и более лет). Она строится на основе целевых программ (национальных проектов) и перспективных планов социально-экономического развития. Основным содержанием государственной финансовой стратегии является определение оптимальных направлений формирования федерального и региональных бюджетов и внебюджетных фондов с учетом определенной перспективы, создание благоприятных условий для эффективного бюджетного процесса на уровне территорий местного самоуправления..
Государственный бюджет, как совокупность доходов и расходов страны, может быть:
- сбалансированным (доходы равны расходам);
- с положительным сальдо (доходы превышают расходы);
- с отрицательным сальдо (расходы превышают доходы).
В современной практике довольно распространено явление дефицитности государственного бюджета. Если наиболее развитые и богатые ресурсами страны могут себе позволить довольно длительное превышение расходов над доходами (США, Россия), то для менее богатых природными ресурсами стран, особенно небольшим по численности населения, такой дефицит может обернуться банкротством экономики (Греция).
Преодоление дефицитности федерального бюджета осуществляется тремя путями:
- заимствованиями за рубежом;
- заимствованиями у населения;
- сокращением расходов бюджетной сферы (в основном зарплата бюджетников и государственные заказы).
Если первая мера остается практически незамеченной населением, то вторая и третья весьма существенно отражаются на уровне жизни людей, особенно наименее защищенных.
В целях выравнивания местных бюджетов (регионов и муниципалитетов) государство использует следующие финансовые стабилизаторы: налоги и налогообложение; систему государственного страхования; государственные субвенции, дотации, субсидии, компенсационные выплаты; личные сбережения населения.
Налоги воздействуют на экономику территорий, как и страны в целом, через следующие функции:
а) регулирующую;
б) стимулирующую;
в) распределительную;
г) фискальную.
Государственное страхование способствует сглаживанию неблагоприятного воздействия на экономику территорий различных форсмажорных обстоятельств (в том числе стихийных бедствий).
Государственные субвенции, дотации и т.п. имеют целью выравнивание главным образом уровня обеспеченности социальной сферы разных территорий.
Личные сбережения населения через систему Сберегательного банка РФ в некоторой части используются для решения экономических программ. Однако в отличие от экономически развитых государств пока этот канал инвестиций в российскую экономику, особенно на уровне поселений, используется довольно слабо.
Отличительной особенностью финансовой системы города является неоднородность и структурное разнообразие составляющих её элементов и их связей. Такую финансовую систему отличает повышенный динамизм, обусловленный тем, что она функционирует в условиях непрерывно меняющихся финансовых ресурсов, доходов, расходов, колебания спроса и предложения. Финансовая система города имеет открытый характер; она находится в постоянном взаимодействии с внешней средой. Эта перманентная изменчивость финансовой системы современного города обусловливает необходимость систематической работы по поддержанию (или восстановлению) её равновесия. Это проявляется, с одной стороны, в постоянном поиске источников финансовых ресурсов и средств ускорения платежей от соответствующих субъектов (налогов, неналоговых поступлений, субсидий и субвенций и др.), с другой – в оптимизации каналов и форм использования полученных средств в интересах городского хозяйства.
Таким образом, в общем виде бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, субъектов РФ и местного самоуправления.
Бюджетная система РФ выступает как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве РФ и регулируемая нормами права.
Бюджетная классификация является управленческим действием по группировке доходов и расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Это имеет целью обеспечить сопоставимость бюджетов всех уровней.
Бюджеты субъекта РФ (региональный бюджет) и муниципального образования (местный бюджет) представляют собой формы образования и расходования денежных ресурсов для решения задач и функций, отнесенных к ведению органов соответствующего уровня управления.
Под бюджетным устройством понимаются организация и принципы построения бюджетной системы, её структура и взаимосвязи между элементами данной системы.
В свою очередь под бюджетным процессом понимается– регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществлению контроля за их исполнением.
К внебюджетным специальным фондам отнесены денежные фонды, имеющие строго целевое назначение.
«Государственные финансы - сфера денежных отношений по вопросу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанная с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и его предприятий и использованием этих средств на затраты по расширению производства, удовлетворению социально-культурных потребностей, нужд обороны страны и государственного управления.. Государственные финансы включают средства бюджетов, внебюджетных фондов, государственных кредитов и денежные средства государственных и муниципальных предприятий».
Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории (республике, крае, области)..
Под налогом понимается обязательный взнос налогоплательщика в бюджет и внебюджетные фонды.
Доходы различают:
а) регулирующие доходы это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в нижестоящие бюджеты на предстоящий финансовый год;
б) собственные доходы территориального бюджета – это региональные либо местные налоги и сборы, отчисления от налогов вышестоящих бюджетов, переданные в региональные и местные бюджеты на постоянной основе в твердо фиксированной доле (в процентах).
Субвенцией называются- бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы, юридическому или физическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов»
Субсидией считаются бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Трансфертные платежи представляют собой передаточные платежи, одна из форм перераспределения государственных бюджетных средств.
По экономической сущности бюджет - это денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и управления.
Основные функции бюджета:
- распределительная;
- перераспределение ВВП (20%);
- регулирующая;
- стимулирующая;
- социальная;
- планирования;
- организации;
- контроля».
Основные принципы функционирования бюджетной системы РФ:
- правомерности и обязательности правовой базы;
- единства или централизации бюджета (вертикальности);
- плановости бюджета;
- равновесия, или сбалансированности бюджета;
- многосторонности бюджета;
- многофункциональности бюджета;
- самостоятельности бюджетов;
- полноты отражения доходов и расходов;
- гласности или публичности бюджетов;
- достоверности данных бюджетов;
- адресности и целевого использования бюджетов»
- обязательности исполнения бюджетов;
- единства санкций;
- эффективности и экономичности использования бюджетных средств».
Нормы отчислений от федеральных налогов на постоянной основе:
а) в бюджеты субъектов РФ:
- акцизов на пищевой спирт и спиртосодержащую продукцию – 50%;
- акцизов на автобензин, дизтопливо и масла – 60%;
- на добычу углеводородов – 5%;
- на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе
продукции – 60%;
- сбора за пользование объектами водных биоресурсов (кроме внутренних
водоемов) – 30%;
- платы за негативное воздействие объектов на окружающую среду – 40%;
- налога на доходы физических лиц – 70%;
- единого сельскохозяйственного налога – 30%;
б) в бюджеты муниципальных образований:
- платы за негативное воздействие объектов на окружающую среду – 40%;
- налога на доход физических лиц – 20% , а также 10% - в бюджеты поселковых образований.
Примерная структура доходной части бюджета РФ:
а) налоговые доходы (84%):
- налог на прибыль (ставка 24%) – 18%;
- НДС (ставка 10% на хлеб, молоко и 18% на остальное) – 24%;
- НДФЛ (ставка 13%) – 10%
- акцизы - 10%;
- налог на имущество – 4%;
- платежи за использование природных ресурсов – 6%;
- налоги на внешнеэкономические операции - 7%;
- прочие налоги и сборы – 5%;
б) неналоговые доходы – 7%
(доходы от госсобственности; от продажи имущества; от внешнеэкономической деятельности и др.) ;
в) перечисления от целевых бюджетных фондов – 8%;
г) прочие перечисления – 1%.
Примерная структура расходной части бюджета РФ:
- госуправление, международная деятельность, оборона – 20%;
- обслуживание госдолга – 13%;
- правоохранительная деятельность – 7%;
- ЖКХ – 10%;
- образование - 11%;
- здравоохранение – 9%;
- социальная политика – 8%;
- расходы целевых бюджетных фондов – 8%;
- промышленность и сельское хозяйство, научные исследования – 7%;
- прочие - 7%.
Региональные налоги и сборы:
- налог на имущество организаций (ставка 2%);
- госпошлина;
-транспортный налог;
- налог на игорный бизнес;
- региональные лицензионные сборы.
Местный бюджет (городской, районный)
Собственные налоговые доходы местных бюджетов:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц;
- налог на рекламу;
- налог на наследование и дарение;
- местные лицензионные сборы.
Примерная структура доходной части местных бюджетов:
а) налоговые доходы (70%):
- налог на прибыль – 13%;
- НДС - 10%;
- НДФЛ – 21%;
- налог на имущество предприятий – 10%;
- платежи за пользование природными ресурсами – 5%;
- прочие -11%;
б) неналоговые доходы (от продажи имущества и др.) – 3%;
в) безвозмездные перечисления свыше(27%):
- дотации – 13%;
- субвенции -5%;
- средства по взаимным расчетам – 7%;
- трансферты – 1%;
- прочие 1%.
Примерная структура расходной части местных бюджетов;
- органы управления – 6%;
- правоохранительная деятельность – 2%;
- промышленность, строительство, сельское хозяйство – 4%;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь – 3%;
- ЖКХ – 30%;
- образование – 26%;
- здравоохранение – 16%;
- социальная политика – 11%;
- культура, искусство и прочие -2%.