9.2. Виды организационных полномочий
В менеджменте принято различать два основных типа организационных полномочий: линейные и аппаратные.
Линейные полномочия, появившиеся одновременно с возникновением иерархических организаций, означают право непосредственного единоличного командования, отдачи приказов и распоряжений, принятия решений по всем вопросам, возникающим в подчиненном руководителю коллективе, в тех пределах, которые установлены организацией, законом или обычаем. Руководитель, наделенный линейными полномочиями, называется линейным руководителем.
Линейные полномочия лежат в основе формирования организационной структуры, так как они передаются непосредственно от начальника к подчиненному и их делегирование создает иерархию уровней руководства в организации, которая называется скалярной цепью, или цепью команд. Графически скалярная цепь организации представлено на рис. 9.2 (буквами обозначены уровни руководства).
Рис. 9.2. Скалярная цепь
Цепь команд наиболее наглядно проявляется в военных организациях, где линейные полномочия преобладают. Цепь команд, сформированная делегированием линейных полномочий, — отличительная черта всех достаточно крупных формальных организаций.
Возникновение аппаратных полномочий вызвано усложнением организаций и управленческого труда, его разделением и, следовательно, специализацией руководителей. В результате такой специализации сформировался управленческий аппарат (иногда называемый штабом), главное назначение которого — помощь линейным руководителям в принятии и реализации решений (анализ информации, консультации, разработка и подготовка различных вариантов решений, экспертиза, контроль выполнения принятых решений и т.п.). В аппарате управления можно выделить различные подразделения — консультативные, функциональные и обслуживающие, руководители которых наделяются специальными аппаратными (штабными) полномочиями. К конкретным управленческим функциям, выполняемым аппаратными службами, можно отнести планирование, маркетинговые исследования, управление персоналом, документирование, решение юридических вопросов и т.п.
Объем аппаратных полномочий может варьироваться весьма широко: от совсем незначительных, чисто консультативных, до очень широких, почти совпадающих с линейными. Конкретные полномочия, которыми наделяются аппаратные службы, определяются в реальных организациях набором ряда факторов, таких как важность работы данного подразделения и его вклад в достижение
целей организации, традиции организации, авторитет руководителя подразделения, его взаимоотношения с высшим руководством организации и т.п.
Основными разновидностями аппаратных полномочий можно считать:
• рекомендательные;
• полномочия обязательного согласования;
• функциональные;
• параллельные.
Наличие у административного аппарата рекомендательных полномочий означает, что линейные руководители могут (но не обязаны) обращаться к нему за консультациями, когда при решении каких-либо проблем требуются его специальные знания, и тогда соответствующие подразделения и работники аппарата, например юрист или психолог, представляют свои советы и рекомендации. Однако линейный руководитель не обязан им следовать, он может их принять или отвергнуть. Очевидно, что это минимальный объем полномочий, и если аппарат наделен только рекомендательными полномочиями, он должен постоянно доказывать линейному руководству свою полезность и эффективность.
Полномочия обязательного согласования — более широкие аппаратные полномочия. Для линейного руководителя они означают необходимость обсуждать и согласовывать с подразделениями административного аппарата и его специалистами проекты готовящихся к принятию решений, чтобы повысить их обоснованность.
Функциональные полномочия — очень широко распространенный в современных организациях тип аппаратных полномочий. Они означают право руководителя самостоятельно принимать решения, но не по всем вопросам (как в случае линейных полномочий), а только в пределах определенной функции, например по рекламной деятельности или управлению персоналом. Управляющих, наделенных такими правами, принято называть функциональными руководителями.
Параллельные полномочия — это разновидность аппаратных полномочий, которая означает право отклонять решения линейного руководителя. Эти специфические полномочия очень редко используются в коммерческих организациях. Сфера их применения — организации высших уровней государственного управления. Такими полномочиями наделены, например, Федеральное Собрание РФ (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ. Цель делегирования параллельных полномочий — уравновешивание власти и дополнительный контроль при принятии наиболее важных решений. Примером параллельных полномочий в области управления финансами как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях служит необходимость двух подписей на финансовых документах в случае расходования крупных сумм.
Эффективное распределение полномочий — задача высшего руководства организации. От ее успешного решения во многом зависят взаимоотношения между линейными и функциональными руководителями, а также между ними и аппаратными службами. Поэтому чрезвычайно важно определить, какие виды работ и соответственно структурные подразделения будут относиться к сфере линейного руководства и какие — к области аппаратных полномочий.
Так, в большинстве организаций юридические службы относятся к штабным подразделениям и наделяются аппаратными полномочиями. Но в юридической фирме (адвокатской конторе) юридические консультации — основной вид деятельности и, следовательно, относятся к сфере линейного руководства. Или другой пример: управление финансами — ключевая функция в любой коммерческой организации — является областью линейного руководства, а бухгалтерский учет и аудит можно рассматривать как вспомогательное средство для финансового менеджмента, аппаратную работу и, следовательно, область аппаратных полномочий. Однако в аудиторской компании аналитическая работа — основной вид деятельности, и поэтому его возглавляют менеджеры, наделенные линейными полномочиями.
Кроме того, крупные организации часто имеют многочисленный и довольно разветвленный административный аппарат, состоящий из множества подразделений, имеющих свою иерархическую структуру. В этих случаях аппаратные руководители по отношению к своим подчиненным обладают также и линейными полномочиями. Например, главный бухгалтер, наделенный в организации аппаратными (функциональными) полномочиями, по отношению к работникам бухгалтерии является линейным руководителем.
Делегирование полномочий и формирование в организации скалярной цепи связано с двумя важнейшими принципами управления: единоначалия и управляемости, которые существенно влияют на формирование организационной структуры.
Принцип единоначалия означает, что работник должен иметь только одного непосредственного руководителя, только от него получать задачи и полномочия и только перед ним отвечать. Реализация этого правила предполагает строгую субординацию: работник, у которого возникла какая-либо проблема, не может обратиться с ней через голову своего непосредственного руководителя к менеджеру более высокого ранга. Также и руководитель высшего ранга не должен отдавать распоряжения работникам, минуя их непосредственных менеджеров.
Соблюдение этого принципа наиболее жестко обеспечивается в военных и государственных бюрократических организациях, в коммерческих же структурах строгое следование принципу единоначалия, как правило, приводит к снижению их эффективности, так как
при большой скалярной цепи существенно замедляются обмен ин-формацией и принятие решений. Поэтому многие организации в целях повышения гибкости и оперативности сознательно отказываются от соблюдения принципа единоначалия, в частности при формировании проектной и матричной структур управления.
Принцип управляемости означает, что руководитель может эффективно управлять и контролировать работу только ограниченного числа подчиненных. Другими словами, для любого руководителя существует некоторая норма управляемости — определенное число непосредственно починенных ему работников. Теоретики менеджмента, особенно представители его административной школы, немало внимания уделили этому вопросу. Предлагался широкий диапазон конкретных значений нормы управляемости. Большинство авторов считали оптимальной норму от семи до десяти человек. Однако современные исследования показывают, что величина нормы управляемости может варьироваться очень широко, так как определяется набором конкретных условий, действующих часто в противоположных направлениях. Это прежде всего характер и степень сложности задач, выполняемых подчиненными, их мотивация, т.е. заинтересованность в своей работе и ее результатах, уровень квалификации, способности и опыт руководителя, технология контроля и ряд других факторов. Ясно, однако, что в каждом конкретном случае существует определенный предел, за которым менеджер будет не в состоянии эффективно координировать, контролировать и мотивировать деятельность своих подчиненных.
Норма управляемости самым непосредственным образом влияет на характер структуры организации. Чем шире норма управляемости (больше подчиненных), тем короче скалярная цепь и, следовательно, меньше уровней руководства. В этом случае говорят, что организация имеет плоскую структуру. И наоборот, чем уже норма управляемости (меньше подчиненных), тем длиннее скалярная цепь и, следовательно, больше уровней руководства. Такая организационная структура называется высокой.
Выводы
1. Разделение и специализация коллективного труда значительно повышают его производительность, но требуют установления определенных формальных взаимоотношений между подразделениями и сотрудниками организации и их четкой координации. Основное средство установления и поддержания организационных отношений — распределение задач, полномочий и ответственности в процессе делегирования полномочий.
2. Проблема делегирования связана с размерами организации. В малых организациях предприниматель (являющийся и менеджером) может сам выполнять все основные функции, но по мере роста масштабов организации часть своих задач руководитель вынужден передавать подчиненным, а поскольку для их выполнения необходимы ресурсы, то вместе с задачами руководитель делегирует и часть своих полномочий. Полномочия — это ограниченное право распоряжаться ресурсами организации.
3. Полномочия связаны с определенной должностью, а не с конкретным человеком, занимающим ее в данный момент.
4. Процесс делегирования задач и полномочий всегда двусторонний, что требует учитывать не только волю и желание руководителя, но и возможности подчиненного.
В процессе делегирования задач и полномочий часто возникают сложности, связанные с нежеланием руководителей передавать полномочия, а подчиненных — принимать их. Такие сложности вызваны как причинами психологического характера, так и нарушением баланса за-дач и полномочий.
5. Делегирование задач и полномочий порождает в организации проблему распределения ответственности. Следует различать ответственность исполнителя (обязательство выполнять делегированные ему задачи и отвечать за результаты своего труда) и ответственность руководителя (обязательство отвечать за выполнение задач и результаты труда подчиненных ему работников).
Руководитель, делегируя часть своих полномочий, не может вместе с ними передать подчиненным часть своей ответственности, продолжая отвечать за их дела. Таким образом, ответственность (в отличие от полномочий) не делегируется.
6. В организациях различают два типа полномочий: линейные и аппаратные. Линейные означают право самостоятельного, единоличного принятия решений, отдачи приказов и распоряжений. Делегирование линейных полномочий формирует скалярную цепь — иерархию уровней руководства.
Аппаратными полномочиями (рекомендательными, обязательного согласования, функциональными, параллельными) наделяются специалисты и менеджеры административного аппарата, чьи функции заключаются в анализе информации, разработке и подготовке вариантов решений и оказании помощи линейным руководителям в организации и контроле их выполнения.
7. Делегирование полномочий и формирование в организации скалярной цепи требуют соблюдения двух важнейших принципов управления: единоначалия и ограниченности нормы управляемости, непосредственным образом влияющих на тип организационной структуры.