Тема 14. Местное самоуправление в Казахстане. Административно-управленческие реформы в Казахстане.

Цель: Изучить административно-управленческие реформы в Казахстане касающиеся местного самоуправления в Казахстане.

План:

1. Местная власть в Казахстане до 18 в.

2. Местное управление в Области сибирских киргизов в начале 19 в.

3. Местное управление в Оренбургской области и в Южном Казахстане в первой половине 19 в.

4. Реформы 1867-68 г.г. Положения об учреждении генерал-губернаторств.

5. Местное управление в Казахстане в начале 20 в. Преобразования в системе управления в результате национально-освободительной революции 1916 г. Введение местного самоуправления Временным правительством.

Местное самоуправление возникает не сразу в виде системы, а сначала в виде определенных предпосылок, формирующихся при благоприятных условиях.

В I тысячелетии до н.э. в период возникновения царской власти на территории Казахстана появляются «сатрапы» (наместники), назначаемые в административные единицы.

В Х-ХП в.в. местная власть осуществлялась в степных районах ильчи-башами, в оседлых регионах – мехтарами, хакимами, раисами.

В конце ХП – начале ХШ века местная власть на территории Казахстана сосредотачивалась в руках чингизидов и темников.

К началу 18 в. Казахское ханство из унитарного государства превращается в федерацию со сложной внутренней структурой.

В начале 19 в. главное местное управление в Бокеевском ханстве возлагалась на хана и его администрацию.

В 1822 г. губернатором Зап. Сибири М.М. Сперанским был разработан «Устав о сибирских киргизах»

В 1831 г. начались административные преобразования в Оренбургской области.

В 1867 г. был принят «Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями» и Указ «Об учреждении Туркестанского генерал-губернаторства», в 1868 г. – «Временное Положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях»

Местная власть в генерал-губернаторствах осуществлялась областными управлениями. Некоторые изменения в административно-правовой системе Казахстана произошли в конце 19 в. в результате принятия Положения 1886 г., 1891 г.

Определенные преобразования в системе управления произошли в результате национально-освободительной революции 1916 г. Восставшее население перешло к самоуправлению, отстраняя от власти представителей колониальной администрации, начало избирать ханов. Введенное Временным правительством в результате победы Февральской революции местное самоуправление приближалось к населению. Обязанности местной администрации были возложены на комиссаров Временного правительства.

Согласно инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24.12.1917 г. устанавливалась новая форма власти на местах – Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Вопрос о роли Советов острее встает после окончания гражданской войны, с переходом к мирной жизни. В период НЭП была принята серия положений о Советах.

С конца 20-х начала 30-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственно-партийного руководства.

40-е и первая половина 50-х годов являются самым «глухим» периодом в развитии советского местного самоуправления.

В конце 60-х начале 70-х годов были законодательно закреплены функции местных Советов в координации деятельности предприятий и организаций различных ведомственных принадлежностей.

Период 1977-1990 г.г. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления.

Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного самоуправления можно считать принятие Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

И сейчас как раз наступил тот момент, когда достигнутый уровень экономического развития требует нового этапа политического реформирования, демократизации. Особенно востребованным, на наш взгляд, на сегодняшний момент является Закон о местном самоуправлении. Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Реализация многих задач повышения качества жизни населения, как известно, осуществляется не в масштабах государства, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан. В этой связи именно на данном уровне должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, обеспечения безопасности, предоставления медицинского обслуживания, получения стандартного образования, создания рабочих мест, оказания транспортных, торговых, бытовых и коммунальных услуг.

Поэтому институт местного самоуправления может и должен рассматриваться как главное звено механизма взаимодействия гражданина, общества и государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития человечества в целом, в центре которой стоит человек со своими интересами и потребностями. С созданием и развитием местного самоуправления однозначно связывается эффективное решение всех социальных, экономических, экологических и других проблем конкретной местности, которые лучше известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций.

Зародившись в глубокой древности, территориальное самоуправление получило научную разработку в политических сочинениях утопистов, либералов, марксистов. Существуют англо-американская и европейская модели местного самоуправления, которые дают этому процессу разные определения. Общая суть их том, что местное самоуправление — это предоставление самостоятельности местным органам власти для решения текущих проблем в интересах местного населения.

Корни самоуправления у казахов, как и у многих народов, лежат в эпохе возникновения родовых и племенных общин, когда складывался кочевой уклад жизни. Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разрешать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и имели большой вес. После вхождения Казахстана в состав России царская администрация с целью эффективного управления краем попыталась внедрить элементы самоуправления в виде выборов из представителей знати старших султанов окружных приказов и управителей областей, аульных старшин, а также судов биев с ограниченной юрисдикцией. С целью решения некоторых местных вопросов разрешались аульные и волостные сходы.

Вследствие реформ 1867—1868 гг. в Казахстане аулы, волости, округа стали административно-территориальными единицами Российской империи и «туземная администрация» была жестко интегрирована в управленческую вертикаль. С образованием Казахской ССР в 1936 г. статус союзной республики практически не изменил существующего централизованного командно-административного управления. В Конституции Казахской ССР 1937 г. о местных органах управления было сказано: «Органами государственной власти в областях, районах, городах, поселках и аулах являются Советы народных депутатов».

Конституцией Казахской ССР 1978 г. также не предусматривалось наличие местного самоуправления. Тоталитарное государство не могло допустить разделения властных полномочий и функций с негосударственными институтами, каковыми по своей природе являются органы местного самоуправления.

15 февраля 1991 г. был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», т.е., по существу, этот закон был первым официальным государственным актом, учреждающим местное самоуправление в Казахстане, однако в нем нашла отражение советская практика государственного строительства, в ней отсутствовала грань между местным государственным управлением и местным самоуправлением, а сами понятия порой подменялись.

В Конституции 1993 г. вообще не было предусмотрено такого демократического института общества, как местное самоуправление.

В ныне действующей Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 г. в ст. 89 п. 1 сказано, что «в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения», что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами совместно, путем объединения усилий всенародно избранных представительных органов — маслихатов — и исполнительных органов — акимов и акиматов — по решению общегосударственных задач на региональном уровне.

Правительством Республики Казахстан за 14 лет создана законодательно-правовая база (Стратегия развития Казахстана до 2030 г., Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 г., Программа Правительства на 2005—2007 гг., Концепция региональной политики на 2002—2006 гг., Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»), направленная на реформирование в сфере государственного управления, в частности, разделение функций центральных и местных органов власти, предоставление самостоятельности местным органам государственного управления в пределах компетенций, установленных законодательством.

Первый шаг к своей модели, к своему варианту самоуправления Казахстан сделал в октябре 2001 г., проведя экспериментальные выборы акимов сельских округов в 28-ми административно-территориальных единицах. В этих выборах был выдержан принцип Европейской хартии местного самоуправления, т.е. население прямыми выборами избирало членов представительного органа, а затем члены представительного органа — руководителя исполнительного органа, т.е. акима. Но необходимо понимать, что в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления в казахстанскую действительность перенести нельзя. У нас свои традиции, особенности, своя ментальность. Учитывая опыт других транзитных стран и исторический опыт Казахстана, нам необходимо выработать собственную систему местного самоуправления.

Процесс развития местного самоуправления предполагает рост гражданской активности населения. Однако практика показывает, что при высоком росте количества публикаций во всех средствах массовой информации на темы развития гражданского общества, неоднократных выступлениях Президента Казахстана о приоритетности социального партнерства для обеспечения устойчивого развития, массе семинаров, организованных международными фондами-донорами, активность населения остается на очень низком уровне. Например, многие неправительственные организации при поддержке международных фондов предприняли попытки быстрого внедрения западного опыта участия граждан в местном управлении в нашей стране. Но они оказались не так эффективны, как ожидалось. Об этом свидетельствует крайне низкий процент участия населения в выборах, безразличие к процессу обсуждения программ социально-экономического развития территорий. Причинами такого результата стали, прежде всего: отсутствие практики демократического принятия решений местного управления; недостаточная инициатива населения; слабость «третьего сектора» и неразвитые механизмы социального партнерства; мощная централизация государственной власти и т.д. Реакция населения на попытки отдельных НПО изменить ситуацию показывает высокий уровень непонимания своей новой роли собственника и гражданина. Пассивность приводит к неэффективности уже действующих гражданских институтов, например выборов. Приходится признать, что уровень нормативных актов, регулирующих вопросы участия, взаимодействия и партнерства с властью, выше уровня активных действий общества. Именно это отставание мешает сделать следующий шаг в совершенствовании законодательства. Необходимо «подтянуть» значительную часть общественных организаций и потенциально активную часть населения к ушедшему вперед авангарду.

В чем причины пассивности? Наверное, самыми важными из них можно определить:

1. Неверие в то, что усилия влияют на процесс принятия решений.

2. Отсутствие практического опыта участия в управлении.

3. Отсутствие необходимых знаний.

Незнание преодолевается обучением, опыт приходит во время работы, недоверие преодолевается примерами успешной деятельности.

В контексте обучения больших масс граждан основам управления огромный интерес вызывает такая форма деятельности, как кооператив собственников квартир (КСК). В чем его особенности?

КСК является самой массовой организацией граждан. В пяти тыс. КСК Казахстана состоят более шести млн собственников квартир. В КСК есть признак территориальности, и, что самое важное, кооперативы являются структурой самоорганизации и самоуправления. Некоторые могут не согласиться и заявить, что КСК являются авторитарными, «закрытыми» организациями, которые манипулируют мнением жителей. Я бы не стал вешать такой ярлык на все КСК, так как есть очень много положительных примеров эффективной деятельности кооперативов, но доля правды в таких заявлениях есть. Жителям было предоставлено право создать общественную организацию и с помощью демократических процедур принимать решения, направленные на благо большинства. Своим участием или равнодушием мы построили именно то, что имеем. Мы интуитивно переносим устаревшие привычки и штампы на свою деятельность и в результате вместо структуры общественного самоуправления у нас получается подобие административного ЖЭКа.

Участие в деятельности КСК дает гражданам уникальные возможности получить практический опыт управления. Кооператив, по сути, является микросообществом со своей конституцией, которую можно совершенствовать — Уставом, выборным законодательным органом — собранием, исполнительным органом — правлением, контролирующим органом — ревизионной комиссией, бюджетом. Именно в КСК можно научиться видеть общую картину, а не только разрозненные проблемы, получить навыки ведения дискуссии на равных, умение достигать консенсуса, балансировки потребности и возможности, организации общественного контроля. Перечисленные знания и навыки являются основой для успешной деятельности в сфере развития гражданского общества. Поэтому мы можем назвать КСК школой подготовки граждан для эффективного участия в процессе принятия местных управленческих решений.

В кооперативе очень сильна мотивация на позитивные изменения. При этом процесс участия в деятельности кооператива прост и понятен, возможность повлиять на решение намного выше, чем влияние на решение акимата и маслихата, изменения от наших решений происходят быстро, польза от позитивных решений реальна, причинно-следственные связи между участием и пользой очевидны.

Посмотрим на КСК через ключевые моменты понятия «самоуправление». Право и реальная возможность под свою ответственность решать вопросы, непосредственно влияющие на жизнь — все это прямо применимо к КСК на уровне управления общей собственностью. Право определено Гражданским кодексом РК и Законом РК «О жилищных отношениях». Возможность есть — госорганы не мешают; знаний достаточно; время для участия в деятельности КСК, при желании, также можно найти. Про ответственность тоже понятно — все решения должны быть выполнены членами КСК непосредственно или оплачены. Естественно, что все решения КСК очень близки к нам и прямо влияют на нашу жизнь.

Механизм прост и понятен, но граждане очень слабо участвуют в деятельности КСК. В этой связи КСК является не только школой, но и индикатором готовности наших граждан к участию в более серьезных процессах. Конечно, можно сказать, что на КСК у наших жителей просто аллергия. Они готовы к участию в политической жизни, к выборам, разработке планов развития территорий, к участию в бюджетном процессе, то есть ко всему, кроме КСК. Наверное, это ошибка. Развитие знаний, умений и готовности брать на себя решение все более сложных вопросов происходит последовательно и нельзя пропустить такую важную и хорошо мотивированную ступеньку, как организация общественного самоуправления в КСК.

Однако если в городах ситуация медленно, но верно меняется и заметна положительная тенденция в развитии общественного сознания, то сельские сообщества катастрофически отстают от этих процессов вследствие недостаточной информированности и отсутствия какого-либо гражданского образования.

Жители села в большинстве своем не сразу осознали, что произошло после развала Советского Союза и образования нового государства — Республики Казахстан. Отдельная часть сельского населения, стереотипы которых соответствуют системе ценностей «развитого социализма», испытывают ностальгию по авторитарному прошлому. Их трудно убедить ценностями западной демократии. Многие сельчане среднего возраста оказались без работы, т.к. совхозы и колхозы развалились, а крестьянские хозяйства сразу создать удалось немногим. Молодежь всеми силами стремится уехать из села, поэтому образование получают в городе по специальностям, которые практически не смогут быть востребованы на селе в ближайшее время.

Внедрение системы местного самоуправления начнется и в сельской местности. Этот подход имеет ряд объективных причин — наиболее эффективное и последовательное продвижение института выборности предполагает его поэтапное внедрение снизу вверх. Между тем именно сельские территории менее всего, на наш взгляд, готовы к внедрению подобной практики. В своем Послании народу Казахстана «Казахстан на пути экономической, социальной и политической модернизации» от 2005 г. Президент страны говорит о том, что «все эти годы мы двигались в направлении демократизации, учитывая реалии страны по принципу “сначала экономика, потом политика”». И, именно исходя из этой точки зрения, успешная реализация принципа выборности акимов сельских округов может встретить много объективных проблем, среди которых можно уже сейчас выделить несколько — рыночные отношения еще недостаточно прочно укоренились в сельской местности, значительное количество сельчан живет в условиях натурального хозяйства, пока слабо развит институт частной собственности, большое количество населения сельской местности является безработным — получателями адресной социальной помощи. У сельского населения ниже уровень образования, информированности, социальной и политической активности, практически отсутствует «третий сектор».

Поэтому для успешной реализации реформы по демократизации и развитию местного самоуправления необходимо ускорить экономическую, социальную и политическую модернизацию села и, главным образом, развивать местные человеческие ресурсы и демократическую культуру. А это возможно только через развитую систему гражданского образования, которое должны финансировать местные органы власти через систему государственного социального заказа.

Местные учебные учреждения и консалтинговые организации должны стать основой для вышеупомянутой помощи местным органам управления. Для эффективного проведения реформы и расширения политического участия граждан в ее реализации нужны профессиональные организации, способные проводить обучение или предоставлять помощь иного рода. Это могут быть организации с различным статусом — некоммерческие НПО, коммерческие организации, структуры, созданные объединениями местных органов власти, или даже государственные учреждения.

В результате расширения их опыта и навыков работникам местных органов управления понадобится все меньше и меньше знаний общего характера, но возрастет потребность в специализированных курсах. Что касается обучения, необходимо также знать потребности. Мы должны определить целевые группы и провести оценку их потребностей. Также необходимо определить задачи, которые выходят за рамки обучения. Учебные центры должны стать центрами знаний и информации. Они должны объединять различных специалистов, способствовать созданию разных объединений местных органов власти и людей и организовывать обмен опытом.

Для выполнения этих задач необходимо создать стабильные организации. Вопрос в том, кто может это сделать, каков будет статус этих учреждений, как они должны быть организованны для того, чтобы отвечать нуждам обучающихся, расположенных на большой территории. Опыт других стран показывает, что это могут быть НПО, организации, созданные объединениями местных органов власти, государственные учреждения и, наконец, коммерческие предприятия. В каждой стране существуют свои преимущества и недостатки. В каждом случае необходимо разрабатывать долгосрочные стратегии для того, чтобы создать финансовую основу, которая будет формироваться по мере развития местного управления и исчезновения иностранной помощи. Учебные учреждения также должны приспосабливать свои структуры к изменяющимся функциям.

Вследствие появления новых проблем, которые должны решать местные органы власти, изменяются учебные дисциплины. Но, с другой стороны, повышается квалификация административных работников. По мере увеличения нужд обучающихся особое внимание необходимо уделить изменениям в методах обучения. Необходимо также вводить интенсивные методы обучения, чтобы обучающиеся (большинство из них являются взрослыми людьми с профессиональным опытом, но без навыков обучения) могли применять эти курсы, сокращая сроки обучения и получая более легкий доступ к местам обучения (интерактивные методы, самообучающие материалы и т.д.). Наряду с обучением, необходимо развивать и другие формы помощи (например, программы активизации местных сообществ), равно как и консультативные услуги в различных сферах, начиная от реструктуризации коммунальных услуг или финансового управления и заканчивая стратегиями развития.

Обучение граждан — главный залог эффективного внедрения института местного самоуправления и расширения политического участия населения в нашей стране. Только через обучение можно аккумулировать критическую массу информированного населения, обладающего необходимыми знаниями и гражданской активностью, вовлеченного в процесс решения проблем местного сообщества.

Контрольные вопросы:

1. Местная власть в Казахстане до 18 в.

2. Местное управление в Области сибирских киргизов в начале 19 в.

3. Местное управление в Оренбургской области и в Южном Казахстане в первой половине 19 в.

4. Реформы 1867-68 г.г. Положения об учреждении генерал-губернаторств.

5. Местное управление в Казахстане в начале 20 в. Преобразования в системе управления в результате национально-освободительной революции 1916 г.

6. Введение местного самоуправления Временным правительством.