Тема 15. Местное самоуправление в области планово-финансовой деятельности.

Цель: Изучить деятельность органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности

План:

В системе управления социально-экономическими процессами, происходящими в обществе, регулирования их направления и динамики, обеспечения нормального функционирования всех субъектов рынка особое место занимает планирование.

Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, является одной из функций управления в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения.

Для того, чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, деятельностью коммерческих организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо на всех уровнях управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, подготавливать научно обоснованные меры, обеспечивающие достижение этих целей. Все эти проблемы и решаются в процессе планирования.

Потребность в макроэкономическом планировании в условиях рыночного хозяйства обусловлена рядом обстоятельств, такими, как:

-неспособность механизма свободного рынка обеспечить макроэкономическую стабильность и эффективную сбалансированность национальной экономики, преодолеть циклические колебания производства;

-необходимость сочетания хозяйственных интересов бизнесменов и предпринимателей, а также макроуровневых, региональных и микроуровневых экономических интересов государства;

-рост в общем объеме потребления доли коллективного или общественного потребления. Так как коллективное потребление товаров и услуг в значительной мере регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством, то увеличивается и доля совокупных ресурсов страны, распределяемых им с помощью внерыночных механизмов;

-появление более сложных и чрезвычайно важных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и целых секторов экономики в результате расширения интеграционных процессов;

-обострение глобальных проблем современной экологии (истощение невоспроизводимых природных ресурсов, ухудшение состояния окружающей среды и др.) обусловливает усиливающийся интерес общества, государства к проблемам долгосрочного развития;

-наличие процесса территориального разделения труда и необходимости оптимизации размещения производительных сил.

Формы планирования многообразны. Их различают в зависимости от:

а) уровня планирования: межстрановое, общегосударственное, отраслевое и региональное;

б) горизонта планирования: долгосрочное, среднесрочное и текущее;

в) круга решаемых проблем: стратегическое и тактическое.

Являясь ведущим элементом системы управления, планирование выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов.

В связи с нарастанием динамизма экономических и социальных процессов, происходящих в обществе, быстрым изменением конъюнктуры на внутреннем и внешнем рынках, необходимостью обеспечения стабильного развития общества в долгосрочной перспективе все больше возрастает на макро- и региональном уровне роль стратегического планирования.

Стратегическое планирование представляет собой особый вид практической деятельности людей - плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегии проведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе.

Стратегическому планированию присущи следующие характерные черты:

-устремленность в среднесрочную и дальнесрочную перспективу (на период более одного года);

-ориентация на решение ключевых, определяющих для планируемой системы целей, от достижения которых зависит ее выживание, социально-экономический прогресс;

-органическая увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, требующихся для их достижения, причем как наличных, так и тех, которые будут созданы в планируемой перспективе;

-учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него позитивное или негативное влияние, и разработка мероприятий в максимальной степени ослабляющих их негативное влияние либо нейтрализующих их действия, либо использующих позитивное влияние этих факторов для успешного решения стратегических задач планируемой системы;

-адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и приспособить к ним процесс его функционирования.

Предметом науки стратегического планирования является изучение возможностей использования объективных законов, определяющих развитие экономики, разработки и совершенствования методологии и методики решения многообразных проблем стратегического планирования, а также организации его осуществления.

Объект стратегического планирования - деятельность хозяйствующих субъектов, структурных элементов национальной экономики, всей национальной экономики страны с позиций их будущего состояния в ближней и долгосрочной перспектива.

Под методологией стратегического планирования следует понимать органическое единство логики разработки стратегических планов, методологических принципов, методов составления и обоснования оптимальности плановых показателей стратегических планов.

Решение любых проблем управления, а следовательно, и стратегического планирования имеет определенную логику. Логика стратегического планирования представляет собой упорядоченную последовательность, взаимосогласованность и обоснованность процедур, связанных с решением любой проблемы стратегического планирования, а также определение исходного пункта, от которого должен начинаться весь процесс плановой работы.

Логика стратегического планирования включает в себя следующие структурные элементы:

- определение и формирование целей развития экономики региона в планируемом периоде;

- анализ исходного уровня развития экономики региона в период, предшествующий планируемому, и уточнение параметров достигнутого уровня и его структуры;

- определение объема и структуры потребностей региона в планируемом периоде;

- выявление объема и структуры ресурсов, имеющихся на начало планируемого периода и вновь создаваемых в планируемом периоде;

- согласование, сбалансирование потребностей и ресурсов региона, подготовка проекта стратегического плана.

Так как стратегическое планирование является центральным элементом системы управления регионом, для него также важными являются четыре общих принципа управления, к которым относятся:

принцип единства экономики и политики;

принцип единства централизма и самостоятельности;

принцип научной обоснованности и эффективности управленческих решений;

принцип сочетания общих и локальных интересов и стимулирования личной и коллективной заинтересованности в выполнении управленческих решений.

Кроме вышеназванных общих принципов управления, стратегическое планирование опирается на три специфических принципа, такие как:

1. Обеспечение оптимальной пропорциональности на основе выделения ведущих звеньев. Сущность этого принципа состоит в планомерном, сознательном формировании пропорций, соответствий между структурными элементами экономики региона, исходя из определенного критерия оптимальности.

2. Принципы единства и комплексности стратегических планов. Объективной основой данного принципа является единство воспроизводственного процесса в рамках региона, страны в целом, существование единого экономического пространства, единого рынка с присущей ему инфраструктурой.

3. Принцип единства процесса разработки, обеспечения возможности состоит в том, что разработки проектов планов должны в процессе их составления стремиться обеспечить внутреннюю согласованность всех разделов и показателей плана, точность плановых расчетов, а также возможность их последующей проверки.

Важной составной частью методологии стратегического планирования является система его методов. Под методом стратегического планирования понимают конкретный способ, технический прием, с помощью которого решается какая-либо проблема планирования, рассчитываются числовые значения показателей. К основным методам стратегического планирования относятся:

1. Аналитический метод планирования. Суть этого метода заключается в экономическом анализе и синтезе того или иного явления, показателя плана. Анализ позволяет раскрыть сущность того или иного процесса, закономерностей и фактов, определяющих его изменения в плановом периоде, выбрать правильное направление развития, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей.

2. Балансовый метод планирования представляет собой совокупность приемов, используемых для обеспечения увязки и согласования взаимозависимых показателей. Цель этих приемов добиться баланса (равновесия) между показателями. Он обеспечивает достижение оптимальной пропорциональности и сбалансированности в экономики, позволяет выявить возможные несоответствия и диспропорции в плане.

3. Нормативный метод планирования. Суть его заключается в использовании прогрессивных, технически и экономически обоснованных норм и нормативов.

Норма - это расход ресурсов на единицу продукции и услуг, количество, размер каких-либо затрат.

Норматив - количество производимых или потребляемых материалов и средств на единицу времени, объема, на одного рабочего и т.д.

Без прогрессивных научно обоснованных норм и нормативов невозможны технико-экономические расчеты и обоснования плановых заданий и показателей плана.

В планировании применяется единая система норм и нормативов. Она включает в себя целый комплекс норм и нормативов эффективности общественного производства, затрат труда и заработной платы, расхода и запасов сырья, материалов, топлива, использования производственных мощностей, запасов оборудования и его использование и т.д.

4. Экономико-математические методы и модели. Важнейшими экономико-математическими моделями, используемыми в планировании, являются прогнозный баланс народного хозяйства, межотраслевой баланс производства и потребления продукции, матричные модели и др.

С помощью линейного программирования успешно решаются задачи производственного планирования: составления оптимальной программы выпуска продукции при заданных ресурсах, оптимальной загрузки оборудования.

Большие возможности имеет применение линейного программирования при планировании сельскохозяйственного производства для решения задач распределения посевных площадей между различными культурами, рационального планирования севооборотов, расчета оптимального сочетания отраслей сельскохозяйственного производства, определения наилучшей структуры стада, наиболее эффективных рационов кормления скота и др.

5. Экспертные (оценочные) методы. Они основаны на использовании опыта специалистов-экспертов, интуиции. Лица, привлекаемые в качестве экспертов, являются высококвалифицированными специалистами в соответствующих областях знания, обладающие большим профессиональным и практическим опытом.

6. Программно-целевой метод планирования предполагает единство четкой целевой ориентации, комплексности намечаемых мероприятий, определенности сроков осуществления мероприятий и указаний основных источников ресурсов.

С помощью программно-целевого метода разрабатываются комплексные программы решения узловых, ведущих экономических и социальных проблем развития региона.

Стратегическое планирование на уровне региона - это результат коллективных усилий всех организаций региона и их руководителей. Поэтому для его усиленного осуществления должны быть созданы соответствующие организационные предпосылки, обеспечивающие механизм и усилия, с помощью которых плановики различных уровней получают возможность участвовать в определении будущего региона.

Задача стратегического планирования заключается в том, чтобы определить цели и приоритеты развития региона, - это обеспеченность ресурсами и пути организации действий, позволяющие достигнуть стоящие перед регионом цели, в соответствии со стратегией развития страны.

Процесс стратегического планирования - это определение цели, приоритетов, стратегии и задач, а также распределение ресурсов, позволяющие региону успешно решать задачи своего развития.

Содержательным результатом реализации стратегического плана должны стать перемены в регионе, а именно в:

- поддержке и содействии развитию производств, строительства, высоких технологий и индустрии услуг,

- развитии учреждений образования, здравоохранения, сферы услуг и досуга;

- развитии транспорта и связи;

- проблеме обеспечения занятости и снижения уровня безработицы и бедности;

- развитии жилищно-коммунальной инфраструктуры и благоустройства;

- улучшении окружающей среды;

- развитии общественных работ;

- программах развития социальной защиты населения;

- обеспечении правопорядка и защиты прав потребителей.

Процесс стратегического планирования состоит из трех частей:

1. Цели: задачи, объекты - то, чего регион хочет достигнуть;

2. Способы стратегии - как лучше достигнуть целей;

3. Средства - кто делает, что, когда и какими ресурсами обладает, чтобы достигнуть целей.

Генеральная цель - чего регион хочет достичь? - предполагает изучение следующих вопросов:

Обстоятельства (условия, в которых регион хочет выполнить свои задачи):

- внешние обстоятельства: возможности и проблемы;

- внутренние обстоятельства: сильные и слабые стороны.

Приоритетные задачи и оперативные цели: при тех целях и в тех условиях какое ограниченное число задач надо выполнить и каких тактических целей следует достичь?

Стратегия: выбор предпочитаемых подходов, рассчитанных на достижение целей.

План действий (тактика): организация работы по достижению поставленных целей.

Оценка исполнения: организация мониторинга и уточнение действий в том случае, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных целей.

Стратегический план должен содержать следующие разделы:

1. Оценка современного состояния региона.

2. Определение цели (миссия).

3. Приоритеты деятельности.

4. Обстоятельства и анализ возможностей достижения поставленных целей.

5. Ресурсы.

6. Стратегия достижения поставленных целей.

7. Этапы реализации.

8. План действий.

В разделе "Оценка современного состояния" необходимо дать оценку экономики региона, включая финансовое состояние предприятий, бюджет, отрасли социальной сферы, правопорядок и т.д. Оценка должна содержать реально складывающуюся ситуацию.

Миссия (генеральная цель) региона обеспечивает направления и ориентиры для определения целей и стратегии регионального развития. Например, повышение благосостояния населения региона на основе устойчивого развития экономики.

На основе миссии регион должен сформулировать приоритеты деятельности, на которых должны быть сконцентрированы ресурсы региона. Число приоритетов не должно превышать 3-5, а для отдельных регионов не более 7. Оптимальным является наличие 3 приоритетов деятельности, что позволяет обеспечить их выполнимость.

Формирование приоритетов должно происходить в тесной связи с оценкой стартовых условий, поставленных целью - анализом и ресурсами.

При анализе должны выявляться сильные и слабые стороны, просчеты и возможности, позволяющие систематизировать внешние и внутренние обстоятельства, имеющиеся на момент разработки, и реализовать стратегический план.

В разделе «Внутренний анализ. Сильные и слабые стороны» формируются сильные и слабые стороны регионов, отражающие реальную картину.

Анализ ведется на основе сравнения с другими регионами, странами СНГ, мировым опытом.

Поскольку сферы деятельности различных регионов весьма многообразны, они не могут быть типизированы. Вместе с тем рекомендуется набор характеристик по данному разделу стратегического плана.

К сильным сторонам относятся:

- продвинутость реформ в регионе и результативность;

- слабая зависимость от внешней среды, возможности самообеспечения;

- преимущество в поддержках и ценах (это также может быть отражено и в возможностях);

- адекватное правовое и нормативное обеспечение;

- сильный менеджмент;

- высокопрофессиональный и хорошо организованный аппарат управления;

- интеллектуальные ресурсы и научное обеспечение;

- достаточные ресурсы и мобилизация фондов (земельные, водные, финансовые и т.д.);

социальные услуги на достаточном уровне и т.д.

Слабые стороны - это:

- слабая реформированность из-за отсутствия четких стратегий или планов;

- слабая организация аппарата и низкий профессиональный уровень;

- слабое правовое поле;

- плохое информационное обеспечение;

- низкий уровень технологии;

- экологические проблемы;

- неразвитость транспорта и коммуникаций.

Если при анализе сильных и слабых сторон анализируются внутренние для региона факторы, то оценка возможностей и угроз должна быть посвящена внешним для региона факторам.

К числу возможностей и угроз в качестве примера можно было бы отнести (этот перечень не является исчерпывающим, не обязательным).

Возможности:

- наличие природных ресурсов (земля, вода, полезные ископаемые и т.д.);

- интеграция с другими регионами;

- потенциал снижения цен и издержек на местах;

- поддержка государства;

- организация сильного общественного согласия;

- влияние на развитие региона тех или иных положительных тенденций в обществе;

- наличие (возможность организации) производств, позволяющих выйти на внешние рынки;

транспортная и коммуникационная доступность;

наращивание местных производств, общественных работ, сфер деятельности, обеспечивающих население.

Угрозы:

- давление со стороны оппонентов;

- отсутствие (недостаточность) ресурсов;

- закрытость (недоступность) внешних рынков;

- угроза потери внутренних и внешних рынков и т.д.

Данные стратегии приоритетно выстраиваются от более желательных (быстро и наиболее вероятно ведущих к достижению поставленных целей) к менее желательным (менее исполнительным). Как правило, более желательные стратегии требуют более крупных финансовых ресурсов и меньших затрат энергии, усилий политического руководства и энтузиазма.

Напротив, менее желательные стратегии требуют огромной еженедельной работы, сильной политической воли, повышения энтузиазма.

Никакая стратегия не может быть реализуема, если она не подкреплена ресурсами и, в первую очередь, финансовыми. В целях отбора реально выполнимых стратегий строится матрица стратегий и ресурсов.

Каждая из стратегий подвергается детальному финансовому анализу на предмет потребностей в финансовых ресурсах и резервах. Требуемые ресурсы обычно подразделяются на операционные (текущие) затраты и инвестиционные (капитальные), требуемые для развития (роста, воспроизводства).

Оперативные цели:

- наполняют миссию, приоритеты, задачи реальным содержанием;

- описывают конкретным образом, что должно явиться результатом того или иного действия аппарата управления региона;

- должны быть практичными и конкретными;

- не являются избыточным желанием;

должны иметь хотя бы какой-то шанс на успех и выполнимость;

должны быть приемлемы для измерения успеха или провала.

Цели по возможности должны иметь количественное измерение. При невозможности формирования количественных индикаторов цель может быть сформулирована качественно. При этом она должна быть четкой, конкретной, не допускать расплывчатости формулировки.

Цели формируются регионом исходя, прежде всего, из установок общегосударственного стратегического плана, его приоритетов и ресурсов, Программы действий Правительства Республики Казахстан.

При поставленной цели, установленных приоритетах и наличии ресурсов выбор стратегии, понимаемой как совокупность методов, средств и способов достижения цели, является внутренним делом региона.

Его выбор во многом является следствием глубокого анализа и планирования, профессиональных качеств самого руководства. Стратегические планы каждого региона должны содержать промежуточные цели и задачи на каждый год, квартал.

В соответствии с достижением конечной и промежуточной целей будет даваться ежегодная и ежеквартальная оценка деятельности региона, т. е. осуществляется план действий, определяющий сроки, формы завершения, исполнителей по каждой задаче.

Контрольные вопросы:

1. Полномочия местного самоуправления в области планирования.

2. Прежняя и существующая системы планирования в муниципальных образованиях.

3. Различные подходы к планам и программам социально-экономического развития, принципы развития муниципального образования, проблемы развития малых и средних городов, поиск новых методов планирования социально-экономического развития территорий.

4. Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

5. Взаимоотношения государственной власти и местных органов самоуправлении в бюджетном устройстве и процессе и социальном развитии региона.