Тема 16. Местное самоуправление в области использования и охраны земли и других природных ресурсов
В международной практике разграничение полномочий между уровнями управления, а также определение соответствия закрепления функции за тем или иным уровнем управления базируется на следующих ключевых принципах:
- принцип территориального соответствия: предоставление той или иной услуги населению (соответственно, выполнение функции) должно закрепляться за тем уровнем управления, территория которого охватывает всех возможных потребителей данной услуги;
- принцип экономии от масштаба: предоставление услуги должно закрепляться за тем уровнем управления, который может наиболее эффективно их обеспечить;
- принцип субсидиарности: определенная функция должна закрепляться за органами управления, максимально приближенными к потребителям данной услуги.
Хотя в некоторых из стран СНГ приняты законы, регулирующие процесс децентрализации общественных услуг, понимание того, как это выполнить на практике, невелико, если судить по имеющимся результатам. Технически многие услуги можно предоставлять на местном уровне, но на практике возникает путаница по поводу того, кто за что отвечает, и реформаторы часто не знают, какие критерии использовать для разделения общественных услуг на местные, региональные и национальные (таблица ). Таблица - Типичное распределение ответственности между уровнями управления
Например, водоснабжение, организация общественного транспорта, дошкольное обучение и погребальные услуги относятся к сфере местных интересов и, соответственно, должны предоставляться местными органами власти без вмешательства государства. Потребители данных услуг – местные жители наиболее эффективно могут оценить эффективность их предоставления.
Что касается обеспечения общественного порядка, здравоохранения, среднего и высшего образования и телекоммуникаций, то эти вопросы превышают местную компетенцию и их предоставление требует значительных расходов, поэтому есть основания предполагать, что за их решение должны отвечать региональные и национальные органы. В Узбекистане, например, поскольку государство гарантирует всеобщее бесплатное образование, все вопросы, связанные с образованием, находятся в исключительной компетенции государства и в этой связи только государственные органы могут открывать, закрывать или реорганизовывать образовательные учреждения разных уровней. Однако это касается только тех услуг, которые предусмотрены в Конституции.
Принципы деятельности местных органов государственной власти, как указано выше, включают в себя право владеть определенным имуществом и проявлять инициативу по всем вопросам управления местными делами, включая право распоряжаться собственными финансами в соответствии с законом. Ограниченность практических масштабов местной финансовой автономии решительно снижает возможности местных органов власти, ставя их в зависимость от благожелательности региональных органов и центральной администрации. Финансирование местных органов – один из самых сложных вопросов в программе децентрализации, особенно в странах СНГ.
Финансовая автономия встречает постоянные препятствия в этих странах из-за того, что различные положения национального законодательства позволяют сотрудникам центрального правительства напрямую вмешиваться в выполнение самых основных функций местных органов власти. Существует внутренняя взаимосвязь между степенью децентрализации компетенций и финансовой автономией, предоставляемой местным органам власти.
Местные бюджеты в этих странах, как правило, не самостоятельны и местные органы власти в высшей степени зависят от государственных ассигнований, субвенций и других финансовых вливаний из региональных или государственных бюджетов. Ассигнования центрального правительства местным органам власти имеют большое значение. Однако, тот факт, что в среднем только 10 % доходов местных органов власти поступает от местных налогов и выплат в местные бюджеты, является основным вопросом и предметом беспокойства местных органов власти в большинстве стран содружества [74].
Существующие трудности в области финансирования связаны с ограниченными возможностями местных органов власти выполнять финансовые обязанности и оперировать адекватными бюджетами в трансформирующихся странах. На самом деле, эти трудности стали реальной угрозой политическим реформам в СНГ. Тщательный анализ всех этих трудностей позволил выявить следующие типичные черты:
- нестабильность и запутанность законодательства в финансовой сфере;
- финансовая и административная зависимость от регионального и государственного бюджетов;
- недостаток профессиональных знаний и навыков, необходимых для управления, контроля и оценки местных финансов;
- отсутствие системы стимулирования для местных органов власти, нацеленной на достижение максимальной финансовой автономии;
- практическое отсутствие технической поддержки, необходимой для модернизации и расширения возможностей местных органов власти коммуникации с населением;
- дробление муниципальных образований и, соответственно, местных органов власти, что усложняет взаимоотношения между национальным правительством и местными органами власти, которые обычно слишком малы, чтобы эффективно предоставлять все местные услуги на местном уровне.
Процесс реформы местного финансирования включает в себя больше, чем формальное создание новых организаций. Он является частью эволюционного развития рынка коммунальных услуг, который реагирует на экономические и социальные обстоятельства. Однако необходимо сравнивать не только нормативные характеристики, но и финансовую политику.
Что касается системы финансового регулирования, то в некоторых странах были осуществлены значительные изменения, например, только в Венгрии финансовая реформа была проведена перед структурными изменениями. Однако во многих странах принятие таких норм последовало за основными реформами. Следует особо подчеркнуть два момента.
Первый - это возрастающая роль налогов в структуре доходов местных бюджетов. Самостоятельные источники дохода играют большую роль в определении потенциальных возможностей различных органов местного самоуправления. Налогообложение является инструментом для стимулирования регионального экономического развития. С этой точки зрения местные стратегии могут способствовать курсу стабилизации. Однако наряду с этим существует опасность того, что налогообложение предпринимательских видов деятельности будет противоречить гарантиям всеобщих и равных рыночных условий, требуемых, к примеру, Европейским Союзом. Кроме того, между муниципалитетами с разными потенциальными возможностями возникает все больше различий. Разумеется, расчет и распределение этих ресурсов среди муниципалитетов не одинаковы.
Второе явление - изменение характера участия государства. Часто вводится система дотаций, заменяющая субсидии. В основном нормативные положения принимаются парламентом, что ограничивает принятие индивидуальных совещательных решений. Органы местного самоуправления должны обращаться с заявлением об оказании помощи в установленном порядке, решение принимается демократическим путем. Наряду с общими дотациями, вводятся также и специальные дотации для особых целей.
В большинстве случаев налоговые поступления играют значительную роль и их значение все повышается. Тем не менее, нельзя пренебрегать уравнительной функцией государственных дотаций, обусловленной огромными различиями среди муниципалитетов. Разумеется, возрастающие масштабы государственных дотаций ведут к росту дефицита государственного бюджета. С этой точки зрения, тенденции финансовой политики к ограничению участия государства в местном финансировании получают все большее признание. Однако различия в местных условиях также возрастают, что приводит к негативным последствиям для развития местного самоуправления в переходный период.
На основе вышеизложенного нами предлагается отразить существующие взаимосвязи между основными этапами процесса децентрализации в соответствии с рисунком 3.
Определяющую роль в проведении преобразований в системе государственного управления играют политические факторы, в основе которых лежит само государственное устройство, выбранные направления развития страны, интересы правящих кругов и т.п. Политические факторы будут определять базовые процессы децентрализации государственного управления – передачу функций государственного управления и делегирование полномочий.
Рисунок
- Функциональные аспекты децентрализации
То есть, определение будущих полномочий органов местного самоуправления, примерная их организационная структура, оказание поддержки инициатив в этом направлении либо, напротив, противодействие со стороны правительства - все эти аспекты относятся к политической сфере, где распределяются сферы влияния между заинтересованными группами.
В соответствии с проявлением политических факторов будут развиваться и правовые аспекты децентрализации. Их основу составляет законодательная база государства во главе с Конституцией, а также нормативно-правовая база, касающаяся данного вопроса, и существующая процедура внесения изменений в законодательные акты. На правовой основе определяется круг полномочий местных органов управления, разрабатываются положения о функционировании исполнительных и представительных органов.
Законодательная база определяет, в свою очередь, экономические аспекты децентрализации, в основе которых находятся муниципальная собственность и финансовые ресурсы. Круг вопросов в данной сфере включает в себя определение источников формирования местных бюджетов и направлений их расходования, процедуры выделения муниципальной собственности из общегосударственной или иные пути ее формирования – все эти вопросы в оптимальном варианте должны быть хотя бы контурно очерчены в нормативно-правовой базе.
При этом правовые акты могут быть следующих видов [16]:
- основные акты конституционного характера, исполнительные акты по органам власти на каждом уровне, избирательный закон, закон о государственном управлении, акт о работниках местных органов;
- дополнения в некоторые акты, где необходимо отразить изменения функций МОВ (например, об образовании, охране окружающее среды, о содержании дорог, землепользовании и пр.);
- вводные законы, определяющие порядок и процедуры проведения реформ – как правило, теряют силу после окончания процесса реализации.
В случае, когда местным органам вменяется выполнение исключительно местных или региональных функций, во главе процесса децентрализации ставятся факторы экономические. Таким образом, приведенная схема приобретает прямо противоположный характер – в первую очередь определяются факторы экономические, затем они закрепляются законодательно и в соответствии с определенной таким образом необходимостью функционирования местных органов управления корректируется система политических факторов.
Среди основных преград для осуществления децентрализации в постсоциалистических странах можно выделить следующие: концентрированный политический и экономический контроль национальной бюрократией, которая может препятствовать перераспределению властных полномочий и созданию эффективных форм контроля; недоверие государственным структурам, оставшееся в наследство от прежней системы, наличие прочных неофициальных отношений, которые оказывают влияние на принимаемые решения; и, наконец, возникающие в развивающихся странах разногласия между демократической и рыночной системами.
Тем не менее, на настоящий момент в большинстве стран с транзитной экономикой, усиление местного управления требует решения нескольких вопросов: - институциональная система и правовая база нуждаются в развитии и упрочнении в ужесточившихся обстоятельствах (включая в некоторых государствах изменение территориальных границ, а также недостаток опыта в реализации принципа равномерного распределения оказываемых правительством услуг населению);
- необходимость разработки приоритетов развития страны и эффективного управления ими, зачастую при полном отсутствии инфраструктурной базы; - настоятельная необходимость в создании механизмов участия граждан в принятии решений, этот момент в некоторых государствах осложняется тем, что требуется достичь соглашения между различными этническими и социальными группами.
Таким образом, осуществление децентрализации предполагает сложный процесс, включающий в себя несколько основных моментов. Во-первых, государство определяет степень свободы деятельности местных органов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль. Во-вторых, необходимо определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномочий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуру системы государственного управления. В-третьих, жизненно важным для деятельности местных органов власти будет их правовая и административная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И, наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий (от самостоятельности в распределении средств местных бюджетов до возможности самостоятельно формировать систему налогообложения) местным органам управления.
Контрольные вопросы:
Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью: раздела прежней государственной собственности, приватизации, ведения хозяйственной деятельности с иным имуществом.
Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности.
Компетенция местного самоуправления в области использования земли: владения, пользования, распоряжения и контроля за использованием земель на территории муниципального образования, а также регулирования использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, недр для строительства подземных сооружений местного значения.
Полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Принципы охраны окружающей среды.
Учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов. Экологическая безопасность. Средства экологических фондов.
Особо охраняемые природные территории местного значения, государственная и общественная экологическая экспертиза.