Тема 18. Основные типы местного самоуправления за рубежом

Цель: Изучить основные типы местного самоуправления за рубежом

План:

1. Местное самоуправление в США

2. Местное самоуправление в Европейских странах

3. Европейская хартия местного самоуправления

1. На основе анализа экономической литературы и новых статистических материалов на сегодняшний день можно сделать вывод, что современная общественно-экономическая система носит смешанный характер, в которой реализация общественных интересов осуществляется через спектр форм государственной собственности, государственных предприятий, государственного регулирования. В каждой национальной и региональной модели смешанной экономики доля государственного сектора различна и зависит от множества факторов: исторических, экономических, политических, социальных и т.д. Довольно значительный государственный сектор имеет большинство развитых индустриальных стран интегрированной Европы. Так, по имеющимся данным, на долю государственных предприятий приходится около 8 млн. занятых (10,5%), с их деятельностью связано 12,5% вновь созданной стоимости и около 19% валовых капиталовложений в основные фонды рыночной экономики ЕЭС (без сельского хозяйства), или в среднем 1/7 европейской экономики. По странам вклад государственных предприятий в экономику составляет примерно от 1/10 до 1/5. Максимальный в Греции - 23,2%, минимальный в Нидерландах - 8,3%. Государственный сектор объединяет, прежде всего, предприятия инфраструктуры. Госпредприятия преобладают в энергетике (73% занятых), транспорте и связи (60%). На них приходится 305 занятых финансового сектора. В промышленности государственный сектор охватывает 7% занятых. Особенно велико его влияние во Франции, Италии, Испании, Португалии, прежде всего в таких важнейших отраслях, как металлургия, авиастроение, космическая промышленность, судо- и автомобилестроение, химия и пищевая промышленность.

Традиционно невелика роль госсектора в торговле и услугах (за исключением транспорта, связи и финансовых услуг).

Во Франции под контролем государства находится около 100 фирм, многие из которых являются холдингами. На этот сектор экономики приходится примерно 14% всего занятого населения страны, около 16% производства ВВП и до 30% инвестиций.

Большой интерес представляет опыт Италии в организации управления государственным сектором промышленности. Здесь имеется три крупных государственных холдинга: ИРИ (Институт промышленной реконструкции), ЭНИ (Национальное управление жидкого топлива) и ЭФИМ (Управление акционерных участий в финансировании обрабатывающей промышленности). Государственные холдинги занимаются разработкой стратегии, тактики, координацией промышленной политики. Их деятельность финансируется государством, они освобождаются от выплаты процентов по полученным кредитам, могут заниматься выпуском облигаций, гарантированных государством, отчисляя при этом 65% годовой прибыли казначейству. Государственные холдинговые компании находятся в непосредственном подчинении Министерства участия государства в акционерном капитале, которое отвечает за выполнение директив СИПЕ (Межпарламентского комитета экономического планирования), информируя парламент о деятельности и планах государственных предприятий, о продаже и покупке находящихся в государственной собственности акций корпораций и т.д. В Австрии, где вклад госсектора в экономику составляет 28%, государственные корпорации представлены в добывающей, обрабатывающей и химической промышленности. Государственные корпорации - это акционерные общества, в которых весь капитал принадлежит государству. Они работают на принципах коммерческого расчета и подчиняются рыночным законам. Этот тип госпредприятий широко распространен и в Великобритании.

К государственным предприятиям неакционерного типа относятся так называемые "естественные монополии" (водо-, газо- и электроснабжение, связь) и предприятия военно-промышленного комплекса. Данный тип госпредприятий представлен во многих странах Европы.

Государственные предприятия и службы в сфере социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, отдельные сферы культуры) производят невещественные блага и услуги на нерыночных принципах. Внерыночный характер оборота продукта обусловливается здесь особенностями его потребительской стоимости и назначением.

Смешанные государственно-частные предприятия - это предприятия, сочетающие в себе государственные и частные начала. Данная форма позволяет гибко маневрировать объемами государственного капитала, воздействовать на инвестиционную, инновационную, структурную, ценовую политику. Смешанные государственно-частные предприятия с различной долей государственного участия получили широкое распространение во Франции, Великобритании, Италии, США и других промышленно развитых странах.

В странах бывшего социалистического лагеря так же большое внимание уделяется проблемам госсектора. Так, в Венгрии были выделены отрасли и отдельные предприятия, не подлежащие приватизации: всевенгерский трест газовой и нефтяной промышленности и другие предприятия нефте- и газодобычи, электроэнергетический трест и все ТЭЦ, Пакшская АЭС, лесное хозяйство, производство и торговля оружием и др.

В Польше, Румынии и Болгарии предполагалось приватизировать только лишь 50% государственной собственности. В Румынии предприятия базовых отраслей экономики названы "автономными" и их деятельность жестко контролируется государством.

В Китае государственные предприятия, хотя и составляют лишь 19% общего количества промышленных предприятий страны, тем не менее, на их долю приходится около 50% выпуска продукции, 66% налогов и прибыли, переданных государству, 75% остаточной стоимости основных фондов. По мнению г-на Чжоу Синьчэна, директора Института Восточной Европы и Средней Азии, Народного Университета Китая, "реформа госпредприятий ставит своей целью не аннулировать государственную собственность и осуществить приватизацию, а изменить механизм хозяйствования. Государственным предприятиям предстоит выйти на рынок через равноправную конкуренцию и защищать свое доминирующее положение в экономике". И таким образом, "в структуре собственности общественная ее форма, включающая общенародную и коллективную, должна занимать господствующее место».

В Республике Узбекистан предприятия, принадлежащие ключевым отраслям народного хозяйства (топливно-энергетический комплекс, транспорт, связь и пр.), не подлежат приватизации. В таких отраслях, как химическая, золотодобывающая, контрольный пакет акций принадлежат государству.

Однако реформирование госсобственности может привести не только к позитивным результатам. В Аргентине прошедшая ускоренными темпами приватизация на сегодняшний день практически завершена. В результате на долю иностранных инвесторов приходится более 60% приватизированной собственности. Под их контроль перешли нефтяная, газовая, горнодобывающая, автомобильная, химическая, фармацевтическая промышленности, телекоммуникации, электроэнергетика и даже военно-промышленный комплекс, т.е. иностранный капитал получил доступ почти во все отрасли экономики (за исключением сбыта местного угля, добычи и сбыта урановой руды).

В силу того, что иностранный капитал располагал заведомо более мощными свободными финансовыми ресурсами, нежели национальный, для него не составило большого труда занять доминирующие позиции в бывшем государственном секторе аргентинской экономики. Полученные за период массового разгосударствления 10 млрд. долларов ушли на погашение обязательств по внешнему долгу страны.

Таким образом, все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что управление государственным сектором является одной из важных проблем, требующих к себе пристального внимания со стороны правительства, научных кругов, общества в целом, так как от этого зависит будущее государства, его национальная безопасность и экономическая эффективность.

Советы и мэры в американских городах

Поскольку нам трудно дается переход к реальному самоуправлению, это заставляет внимательно и непредвзято присмотреться к зарубежному, в том числе американскому, опыту.

Следует иметь в виду, что в условиях американской федерации отсутствует какая-то единая для всех городов модель самоуправления. Здесь без какого-либо регламентирования сверху местные власти сами определяют сроки пребывания в должностях мэров и депутатов городских советов (в структуре муниципального управления городов США районные советы, за исключением Нью-Йорка, отсутствуют), количество депутатов в этих советах, порядок проведения выборов в исполнительные и представительные органы власти на местах. В компетенцию штатов и городов входит также выбор тех или иных моделей муниципального управления в зависимости от конкретных местных условий.

Сейчас в США функционируют три основные модели городского самоуправления.

СОВЕТ - МЭР

Эта наиболее распространенная модель предусматривает разделение полномочий между исполнительной властью в лице мэра и представительной властью в лице городского совета. При этом полномочия мэра могут быть разными по своему объему, и поэтому в рамках модели "мэр — совет" различают два варианта, которые в США называют "совет и слабый мэр" и "совет и сильный мэр".

При варианте "совет и слабый мэр" полномочия мэра в управлении городом ограничены. Прежде всего, мэр, как правило, является членом городского совета и избирается из состава депутатов этого совета. Он председательствует на заседаниях совета и может выступать с проектами постановлений этого органа представительной власти, которые в США называют ордонансами. "Слабый" мэр имеет право предлагать кандидатуры руководителей различных городских служб и увольнять их только по согласованию с советом. Сам же совет располагает при этом варианте широкими полномочиями. Он не только утверждает или отклоняет все назначения и увольнения мэра, но также осуществляет жесткий контроль за деятельностью исполнительных органов городской власти. У "слабого" мэра отсутствует право вето на решения, принятые советом.

Вариант "совет и сильный мэр" предусматривает наделение мэра всей полнотой власти над городской администрацией. При этом именно мэр, а не совет, полномочен составлять проект городского бюджета, и он же обладает правом вето на решения совета. То, что "сильный" мэр избирается не советом, а на всеобщих городских выборах, значительно усиливает его статус как высшего должностного лица города. Не являясь членом совета, "сильный" мэр по своему усмотрению назначает и увольняет руководителей городских служб и непосредственно руководит городской администрацией. Совет делегирует ему и право от имени города заключать контракты с различными частными фирмами, производящими городские работы.

В то же время и при "сильном" мэре городской совет имеет право принимать постановления, имеющие силу закона. Они регламентируют весь процесс управления городским хозяйством, и на их основании мэр и его администрация осуществляют свои властные полномочия. И хотя "сильный" мэр может наложить вето на любое постановление совета, тот в свою очередь может отклонить это вето, если при повторном голосовании постановление наберет 2/3 голосов депутатов. Кроме того, как бы велики не были полномочия "сильного" мэра, только совет имеет право утверждать или отклонять проект городского бюджета, предложенный мэром, а также утверждать отчет об исполнении бюджета.

КОМИССИЯ

В соответствии с третьей моделью муниципального управления население города избирает депутатов, которые образуют городскую комиссию, представляющую собой одновременно и представительный, и исполнительный орган власти. При такой модели депутаты совместно принимают постановления. В то же время каждый из них возглавляет тот или иной орган административного управления.

Комиссионная модель, правда, иногда не исключает наличие поста мэра, выбираемого из числа членов комиссии (комиссионеров), но он обладает сугубо председательскими функциями и не имеет никаких дополнительных прав и полномочий.

СОВЕТ И УПРАВЛЯЮЩИЙ

Эта модель муниципального управления предполагает, что население города избирает депутатов в городской совет, который осуществляет все свои традиционные функции: принимает постановления, устанавливает уровень местных налогов, утверждает ежегодный городской бюджет. В то же время исполнительная власть передается нанимаемому советом городскому управляющему.

Он, как правило, профессиональный администратор, имеющий опыт руководящей работы в городских органах управления. Его кандидатура рассматривается и утверждается советом, который заключает с управляющим контракт сроком на несколько лет. В рамках срока городскому управляющему предоставляется право руководить всей структурой исполнительной власти, производить назначения и увольнения в городской администрации, представлять совету проект городского бюджета.

Управляющий имеет достаточную самостоятельность в управлении городом, но он обязан все свои действия осуществлять в соответствии с постановлениями совета, и может быть досрочно освобожден от своей должности по решению совета.

МЭР МИННЕАПОЛИСА

Помимо вышеупомянутых основных моделей городского управления в США, жители того или иного города нередко выбирают такую модель организации городской власти, которая соединяет в себе элементы различных моделей. Одной из смешанных моделей является муниципальное устройство города Миннеаполиса — крупного промышленного, финансового и научного центра в штате Миннесота. В основе схемы муниципального управления Миннеаполиса лежит модель "совет и слабый мэр". Властные полномочия мэра усилены тем, что он избирается на свой пост не советом, а на общегородских выборах. Важно и то, что, хотя мэр Миннеаполиса не имеет права по своему усмотрению назначать руководителей городских ведомств, только он выдвигает кандидатуры на эти посты. Затем кандидатуры, предложенные мэром, рассматриваются в исполкоме - специальном подразделении, созданном в структуре представительной власти для рассмотрения кадровых вопросов о высших должностных лицах города. В его состав по должности входят мэр и председатель совета, а также несколько депутатов, в числе которых обязательно должны быть представлены все партийные фракции в совете.

В отличие от "слабого" мэра, мэр Миннеаполиса имеет право вето на постановления совета, которое, впрочем, может быть отклонено квалифицированным большинством депутатов при повторном голосовании. Специфичны полномочия мэра Миннеаполиса по составлению проекта городского бюджета: именно он представляет этот проект совету, но в то же время руководители различных городских ведомств могут не соглашаться с мэром в определении размеров годовых ассигнований по своим ведомствам. В этих случаях они вправе через голову мэра апеллировать к депутатам совета, которые и выносят окончательные решения по всем статьям бюджета.

Есть еще одно важное полномочие, отличающее главу исполнительной власти в этом городе от "слабого" мэра. Оно состоит в том, что совет делегировал ему право заключать контракты с различными частными фирмами, ведущими работы в городе, будь то строительные компании или фирмы по уборке городского мусора.

У КАЖДОГО ГОРОДА - СВОЙ ПРИНЦИП

В целом модель "совет и сильный мэр" характерна для муниципального устройства многих крупных городов США. В свою очередь, модели "совет и слабый мэр", "совет - управляющий" и смешанные модели широко распространены в городах средних размеров. Комиссионная модель в наибольшей степени присуща небольшим городам. Различные модели значительно отличаются друг от друга по своей организационной структуре и соотношению полномочий между представительной и исполнительной властями. Однако каждая из моделей обязательно предусматривает наличие представительного органа в лице городского совета депутатов. Этот орган повсеместно является неотъемлемым атрибутом демократической формы правления. Несмотря на то что объем полномочий у американских мэров может быть разным, все они подотчетны представительной власти.

И при "сильном" мэре, и при наемном городском управляющем, не говоря уже о "слабом" мэре и комиссионной модели городской власти, — везде за городским советом остаются права принимать постановления, имеющие силу нормативного акта, утверждать городской бюджет, устанавливать размеры местных налогов и осуществлять общий контроль над городской администрацией.

Что касается глав городских администраций, то при моделях «совет и сильный мер» и «совет – управляющий» эти должностные лица располагают всей полнотой власти. Они имеют возможность формировать свою «команду» управленцев, быть инициаторами в бюджетном процессе и выступать с крупномасштабными планами городского развития. Советы при этих моделях делегируют главам городских администраций многие полномочия и вмешиваются в их деятельность только в экстренных случаях.

Сами городские советы в США (в отличие от европейских стран) очень немногочисленны по своему составу. Так, например, совет города Миннеаполиса, насчитывающего более 300 тысяч жителей, состоит из 13 депутатов. В калифорнийском городе Конкорд с населением около 100 тысяч человек в совет входят 5 депутатов. В небольших городах, где действует комиссионная модель муниципального управления, вся местная власть может состоять из 3 комиссионеров, причем один из них одновременно является мэром. В крупных же городах с многомиллионным населением депутатский корпус более многочислен. Но, тем не менее, в городском совете Нью-Йорка всего около 50 депутатов, Лос-Анджелеса — 15. Такая компактность городских советов позволяет им эффективно работать.

При большинстве городских советов в США образованы депутатские комиссии, специализирующиеся на различных сферах городской жизни. Как правило, каждый депутат является членом нескольких комиссий. Помимо рабочих заседаний комиссии проводят слушания, на которых для обсуждения проблем могут быть приглашены мэр и другие руководители городской администрации, эксперты, представители общественных организаций. Большинство слушаний носит открытый, публичный характер, на них могут присутствовать корреспонденты и рядовые граждане.

ДЕПУТАТ И АДВОКАТ ОДНОВРЕМЕННО

Жалованье депутатов городских советов в США весьма скромное. Они получают не больше, чем, например, учителя в средних школах. Поэтому большинство совмещает свои депутатские обязанности с другими видами оплачиваемой деятельности. Это не запрещено законом, но должно вписываться в кодекс депутатской этики, согласно которому лицо, занимающее выборный пост, не должно при этом иметь какие-либо свои частные интересы в тех сферах, на которые непосредственно распространяются его должностные полномочия. Вообще, для многих порядочных людей, занимающихся в Америке политикой, это занятие не делает их лично богатыми, но дает им возможность добиваться важных практических результатов в решении насущных общественных проблем.

В то же время для всех депутатов созданы хорошие условия для плодотворной работы. Например, каждый член совета Миннеаполиса имеет помощника-секретаря и небольшой офис, всю необходимую оргтехнику. Кроме того, в здании муниципалитета, где помещаются и мэрия, и городской совет, депутатов и сотрудников исполнительных органов обслуживает большая служебная библиотека.

СОТРУДНИЧЕСТВО И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ

В отношениях между советами и мэрами в американских городах неизменно присутствуют и сотрудничество, и противодействие, что обусловлено как наличием общих задач, так и разной политической природой представительной и исполнительной властей. В условиях американской демократии каждому мэру приходится работать в тесном взаимодействии с советами, без одобрения которых не может осуществиться ни одна крупная инициатива местной администрации. Вместе с тем нередки случаи открытого противостояния совета и мэра. К примеру, при определении приоритетов городских бюджетов. Однако обычно советы и мэры в США работают достаточно слаженно и между ними поддерживается более-менее устойчивый уровень согласия. Большую роль в конструктивном характере отношений между советами и мэрами играют такие факторы, как четкое и законодательно закрепленное разделение полномочий между этими властями, сравнительно высокий уровень политической культуры администраторов и выборных должностных лиц, осознающих необходимость разумных политических компромиссов, а также, наличие других сил, оказывающих значительное воздействие на местную политику. К таким силам относятся, прежде всего, суды, которые часто играют самую активную роль в конфликтах между советами и мэрами. Разрешение этих конфликтов путем юридической процедуры, а не посредством механизма административного соподчинения нижестоящих органов вышестоящим удерживает даже самое острое противоборство между представительной и исполнительной властями в рамках правовой цивилизованности.

В силу федеративного характера американского государства мэры не находятся в прямом административном подчинении у губернатора штата, а последний — у президента США. Аналогично и городские советы напрямую не подчиняются ни законодательным собраниям штатов, ни конгрессу США. Однако все органы и все должностные лица различных уровней обязаны исходить не только из местных постановлений и законов своих штатов, но и так же неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и федеральное законодательство. Что касается местных судебных инстанций, то они вправе отменить любые акты и постановления советов и мэров, если сочтут их противоречащими законам соответствующего штата или местным правовым нормам.

Со своей стороны Верховный суд США, будучи высшим органом конституционного надзора, также может аннулировать как законы штатов, так и постановления городских советов. При этом местные власти не оказываются в функциональном параличе и продолжают действовать на основании закрепленного за ними политико-правового статуса. Современная политическая история США не знает ни одного случая, когда городские советы были бы распущены властями штатов или органами федеральной власти. В то же время президент США вправе направить в города, охваченные массовыми беспорядками, национальную гвардию.

Немалое воздействие на взаимоотношения между советами и мэрами оказывают различные общественные силы. Они создают объединения граждан, которые ведут интенсивную лоббистскую деятельность, проводят массовые акции протеста против тех действий властей, с которыми эти группы не согласны, а также проявляют максимальную активность в ходе выборов мэра или депутатов совета. Большим стимулом для местных властей является и межпартийное соперничество, при котором оппозиция постоянно выискивает слабые места в городской политике. Кроме того, местное законодательство ряда городов предусматривает процедуру досрочного отзыва мэра или кого-то из депутатов по воле горожан, а также проведение общегородских референдумов по налоговым и другим вопросам. Поэтому должностные лица в американских муниципалитетах постоянно учитывают настроения и позиции своих избирателей, которые прямо заинтересованы в том, чтобы исполнительная и представительная власти слаженно решали непростые проблемы современной городской жизни.

Рынок муниципальных ценных бумаг в США

В связи с усилением роли рынка в Казахстане в настоящее время на законодательном и иных уровнях, а также в средствах массовой информации идет интенсивное обсуждение принципов функционирования рынка муниципальных ценных бумаг. В связи с этим представляет значительный интерес опыт функционирования ведущих мировых рынков муниципального долга.

В США «муниципальные ценные бумаги», или «муниципальные облигации», традиционно относятся к долговым обязательством, выпускаемым правительствами штатов, а также местными органами власти с целью финансирования текущих или капитальных затрат.

На протяжении последних полутора столетий рынок долга правительств штатов и местных правительств бурно развивался практически без перерыва. В целях оказания поддержки развитию молодым энергичным городам с 20-х годов ХIХ столетия стало широко применяться долговое финансирование. В начале ХХ века рынок муниципальных ценных бумаг достиг 5 млрд. дол. к 1913 г., когда была принята 16-я Поправка к Конституции США, установившая федеральный налог на прибыль. Согласно этой поправке процентный доход по ценным бумагам, выпущенным властями штатов и местными властями, не облагался данным налогом, в результате чего доходность муниципальных бумаг резко упала по сравнению с корпоративными и федеральными ценными бумагами.

Стремительный рост рынка муниципальных облигаций приостановился только в течение последних лет Великой Депрессии и во время Второй мировой войны. К 1950 г. объем рынка составлял свыше 24 млрд. дол. В начале 70-х годов рост рынка немного замедлился — после дефолта (default — неисполнение или недолжное исполнение обязательств, включая исполнение обязательств третьим лицом) Нью-йоркского муниципалитета по своим векселям в 1975 г. — и по краткосрочным ценным бумагам. В конце 70-х годов рост рынка возобновился.

В настоящее время общий объем муниципальных облигаций в обращении составляет около 1,4 трлн. дол. (около 40% от объема рынка государственных ценных бумаг США, оцениваемого в 3,4 трлн. дол.) при годовом чистом объеме новой эмиссии около 200 млрд. дол.

Из около 82000 единиц муниципальных органов власти в США примерно 50000 осуществляют выпуск ценных бумаг. Существует еще несколько тысяч специальных органов власти, образованных исключительно в целях обслуживания специальных проектов, под реализацию которых были выпущены муниципальные облигации.

Выручка от эмиссии муниципальных ценных бумаг, как прав органов власти в сферах образования, транспорта, жилищного строительства, медицинского обслуживания, водо- и энергоснабжения.

Муниципальные облигации делятся на две основные категории: облигации общего обеспечения и доходные облигации. Обеспечением первых является общая кредитоспособность эмитента, а также его способность взимать налоги. Это означает, что все источники доходов муниципалитета, кроме специально оговоренных, могут быть использованы для погашения долга.

Доходные облигации выпускаются с целью финансирования определенного коммерческого инвестиционного проекта и являются обеспеченными только лишь доходами эмитента от этого проекта (при отсутствии гарантий третьих лиц).

Начиная с конца 70-х годов до настоящего времени объем новых эмиссий доходных облигаций превышает объем выпускаемых облигаций общего обеспечения примерно в два раза (в конце 60-х годов ситуация была обратной). Такая перемена была обусловлена частично появлением новых видов доходных облигаций, однако, в большей степени — недовольством налогоплательщиков высокими ставками налогов на собственность, которые являлись основными источниками покрытия облигаций общего обеспечения, В связи с этим, доходные облигации стали более привлекательным способом финансирования в глазах эмитентов. Таким образом, выпуская доходные облигации муниципалитеты имеют возможность осуществлять финансирование без усиления налогового бремени. В 50-х годах основными целями выпуска подобных облигаций было финансирование строительства автодорог и коммунальных сооружений. В 70-е и 80-е годы акцент переместился на финансирование жилищной сферы, строительство аэропортов, больниц, спортивных стадионов, производство оборудования для борьбы с загрязнением окружающей среды и пр.

Рынок муниципальных облигаций пережил несколько серьезных дефолтов, наиболее значительными из которых был дефолт муниципалитета Нью-Йорка в 1975 г. по выпущенным им векселям, вследствие чего цены на облигации муниципалитета значительно упали, а также дефолт по долгосрочным доходным облигациям, эмитированным Общественной Энергосистемой Вашингтона (WРРSS) на общую сумму 2,25 млрд. дол. Серьезное беспокойство инвесторов в связи с вышеупомянутыми дефолтами вызвал также тот факт, что облигации имели кредитный рейтинг уровня А ведущих рейтинговых агентств Moodys Investors Service Inc. и Standart&Роог's Соrрогаtion. Это явилось предпосылкой развития принципиально новой индустрии - облигационного страхования и гарантирования кредитов. Суть заключается в предоставлении третьей стороной гарантии обслуживания долга эмитентом в случае дефолта последнего. Первые компании, занимающиеся облигационным страхованием, появились в начале 70-х годов, однако в то время доля застрахованного рынка была незначительной. В 1983 г. застраховано было 15% всех новых выпусков, в 1989 г. — уже 25%. На страховой рынок вышли также коммерческие банки.

За последние 15 лет значительно увеличилось количество и объем дефолтов по муниципальным облигациям — в среднем они случаются по 115 различным выпускам муниципальных облигаций с общим объемом эмиссии около 1,6 млрд. дол. Необходимо отметить, что не все дефолты сопровождаются потерями для инвесторов, поскольку финансовые обязательства перед ними могут быть выполнены другими лицами, отличными от эмитента.

Важнейшей характеристикой муниципальных облигаций, отличающей их от всех прочих ценных бумаг, является то, что процентный доход по этим облигациям исторически не облагается федеральным налогом на прибыль. До 1913 г. доходность муниципальных и корпоративных облигаций была примерно одинаковой для сравнимых выпусков. Начиная с 1913 г., когда в отношении муниципальных облигаций была предоставлена данная налоговая льгота, их доходность резко упала по отношению к корпоративным ценным бумагам, а начиная с 80-х годов доходность долгосрочных муниципальных облигаций устойчиво составляет около 75% от доходности сравнимых долгосрочных корпоративных ценных бумаг.

Одним из наиболее значительных изменений в процессе функционирования рынка муниципальных облигаций за последнее время явилось появление регулирования рынка.

До конца 60-х годов на рынок муниципальных ценных бумаг не распространялись какие-либо ограничения федерального законодательства, включая законы о ценных бумагах 1933 и 1934 гг., а их эмиссия не регулировалась никаким федеральным агентством. Начиная с 1913г., когда 16-я Поправка к Конституции США ввела в действие современную систему налогообложения прибыли, все соответствующее законодательство, принимаемое Конгрессом США, закрепляло неналогооблагаемый характер процентного дохода по муниципальным ценным бумагам, а также нераспространение на данный рынок требований законодательства в отношении других рынков ценных бумаг.

После нескольких бесплодных попыток устранить полностью безналоговый статус муниципальных облигаций, а также в связи с рядом судебных разбирательств, начатых Комиссией по Ценным бумагам и Биржам (SЕС) в конце 60-х годов в отношении некоторых участников рынка муниципальных облигаций, государственное регулирование рынка пошло по другому пути. Суть его заключалась во введении специальных ограничений в отношении функционирования рынка, касающихся предоставления эмитентами соответствующей информации с целью обеспечения прав инвесторов и контроля за надлежащим использованием эмитентами особого налогового статуса муниципальных облигаций.

В 1975 г. новым федеральным законодательством в отношении рынка ценных бумаг был учрежден специальный орган — Законодательный Совет по Муниципальным Ценным Бумагам (МSRВ), состоящий из участников рынка и представителей общественности, в задачи которого вменялась разработка и принятие законов, регулирующих деятельность брокеров и дилеров на рынке муниципальных облигаций. Закон о Налоговой Реформе (Тах Rеform Асt) 1986 г. реструктуризировал и значительно дополнил положения, регулирующие рынок муниципальных ценных бумаг.

В 1990 г. SЕС разработала и приняла специальные законодательные акты, которые были направлены против мошенничества на финансовых рынках, а также были призваны защитить инвесторов от несостоятельности эмитентов. Суть этих законодательных актов заключалась в следующем. Каждый андеррайтер, участвующий в эмиссии муниципальных ценных бумаг общим номинальным объемом не менее 1 млн. дол., должен был осуществить проверку и предоставление в МSRB так называемого "официального заявления" эмитентов, представляющего фактически проспект эмиссии. Таким образом, это фактически означало введение информационных требований к эмитентам.

Характер первичного рынка муниципальных облигаций в недалеком будущем, как ожидается, претерпит значительные изменения, связанные с бурным развитием рынка финансовых производных на муниципальные облигации, который берет свое начало с начала 80-х годов и к настоящему времени успел трансформироваться в развитый финансовый рынок.

Рынок муниципального долга США в настоящее время продолжает стремительно развиваться.

Рынок муниципальных ценных бумаг активно развивается также в Японии, Германии, Испании и ряде других стран. В связи с грядущим объединением Европы существуют веские предпосылки для укрупнения и глобализации муниципального рынка, активного выхода на него новых эмитентов.

Необходимо отметить, что основными принципами регулирования федеральным законодательством США рынка муниципальных ценных бумаг являются предоставление эмитентами соответствующей информации с целью обеспечения прав инвесторов и контроль за надлежащим использованием эмитентами особого налогового статуса муниципальных облигаций. Другие вопросы формирования и функционирования рынка муниципального долга относятся к компетенции властей штатов и их политических подразделений.

Кроме того, инвесторам необходимо учитывать, что инвестирование в ценные бумаги федерального правительства не всегда характеризуется меньшим риском по сравнению с работой на рынке муниципальных облигаций. Реакцией же рынка на отдельные случаи дефолтов, задержек выполнения финансовых обязательств эмитентами является не сужение или спад деятельности рынка, а лишь введение адекватных ответных изменений в порядок функционирования рынка и деятельности его основных участников. Например, введение требований в отношении предоставления эмитентами финансовой информации с целью возможности составления правильной инвестиционной оценки того или иного инструмента. Более того, дефолты, как правило, не сопровождаются потерями для инвесторов, что в первую очередь обусловлено развитием с начала 80-х годов страхования на рынке муниципального долга, а также существованием рынка дефолтных облигаций.

2. По мере того, как переходные процессы к цивилизованному рынку разворачиваются в каждой из стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), частью перемен стал процесс передачи ответственности и полномочий центральных правительств органам местной власти (местным правительством). П самоуправления.

В странах Центральной и Восточной Европы, таких как Болгария, Республика Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Россия, Словакия, Украина были созданы одна или несколько национальных ассоциаций местных властей. В Венгрии, к примеру, было создано семь муниципальных ассоциаций, в десяти странах число подобных ассоциаций составляет 19, членство в них представлено либо местными органами власти страны, либо представителями и специалистами органов местной власти, работающих в сферах финансов, планирования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Так, в Венгрии и Польше существуют ассоциации крупных городов, деревень, маленьких городов и городов среднего размера. В нескольких странах - России, Польше, Венгрии, Болгарии - были созданы региональные ассоциации, в Венгрии таких ассоциаций насчитывается 30, в Болгарии - только 6 - 7, некоторые официально зарегистрированы, другие существуют как неформальные объединения.

В Болгарии, Польше и России существуют муниципальные ассоциации, главной функцией которых является предоставление образовательных и других услуг органам местного самоуправления.

В большинстве случаев ассоциации были созданы в силу потребности руководителей органов местной власти решать общие проблемы по взаимодействию с центральным правительством, в частности вопросов, касающихся бюджета, законопроектов и др.

Как известно, муниципальные ассоциации ранее не существовали в этих странах. Городские ассоциации стали возникать в Польше и Болгарии в период между двумя мировыми войнами, но к 1940 году были бесследно вытеснены. Нынешнее поколение местных правительственных лидеров практически не имеет опыта работы в добровольной беспартийной ассоциации местных властей. Без опыта работы в неправительственных организациях новые ассоциации и их лидеры пытаются выработать курс своей деятельности, определяющий круг вопросов и проблем, а также разъяснить принятый курс Правительству и Парламенту.

Пока не завершен процесс реструктуризации правительства, децентрализации власти и перераспределения власти центрального правительства между органами местной власти, общие цели муниципальных ассоциаций часто незаметны из-за междоусобной борьбы, которая и определяет, кто получает больше власти и полномочий.

Общей проблемой для ассоциаций ЦВЕ является финансирование деятельности. Переходные процессы в развитии правительственных структур и экономики поставили местные органы власти в сложное положение по причине увеличения ответственности, отсутствия полномочий по формированию собственных местных доходов и резкого сокращения государственных субсидий. В таких условиях оплата членских взносов муниципальных ассоциаций для многих мэров городов не является приоритетом, тем более что членство в ассоциации и участие в ее работе добровольны.

Большинство ассоциаций местных властей в западных странах предоставляют услуги своим членам за определенную плату, будь-то участие в работе конференции или программе по обучению. В странах ЦВЕ еще не существует такого опыта взимания платы за покрытие затрат и поэтому ассоциации неохотно берут на себя выполнение таких услуг.

Другая широко распространенная в развитых странах практика привлечения коллег и лекторов профессорско-преподавательского состава, выступающих на семинарах и конференциях на добровольной основе, пока еще не утвердилась в данном регионе. Такое положение увеличивает стоимость подобных мероприятий, часто превышающая размер членского взноса. В своем развитии муниципальные ассоциации еще не достигли этапа предоставления многих услуг своим членам, таких как техническое содействие, консультации, обучение и т.д.

Однако есть и значительные достижения в ходе развития ассоциаций в этом регионе. В Венгрии семь национальных ассоциаций сформировали Федерацию Ассоциаций Местного Правительства, которая намеревается разработать пакет услуг для членов семи ассоциаций. Федерация Муниципалитетов в Румынии создала Центр по исследованиям, консалтингу и обучению, который предлагает свои обучающие программы, организует конференции и семинары для членов Федерации и публикует информационную газету местных органов власти, а также пособия по «Передовому опыту» и отчеты о консалтинговых услугах. В Польше, а теперь и в России образован Фонд по Поддержке Местной Демократии, в задачу которого входит обучение сотрудников местного правительства и предоставление общественных программ по местному самоуправлению. В Болгарии Фонд по Реформе Местных Органов Власти был сформирован для оказания административной помощи местным представителям власти в их деятельности по лоббированию и созданию программы по информированию общественности о работе местной власти.

В Польше Совместный Комитет из представителей Центрального Правительства и пяти национальных ассоциаций встречается для обсуждения и рассмотрения законодательных и нормативных предложений. Чешский Совет Городов и Сообществ имеет долгую историю рабочих контактов, как с Правительством, так и с Парламентом по решению вопросов местных органов власти. В разной степени и форме другие муниципальные ассоциации разрабатывают подобные рабочие механизмы.

Муниципальные ассоциации пока не получают поддержки широких слоев общественности, в свою очередь, отсутствие общественного участия и понимания людьми важности самоуправления на местном уровне тормозят становление рыночной экономики и развитие демократических процессов.

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

«Европейская Хартия о местном самоуправлении» является модельной и вобрала в себя все передовое, лучшее в сфере местного самоуправления не только европейских, но и других стран мира.

ПРЕАМБУЛА ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ

О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Государства — члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,

Считая, что целью Совета Европы является достижение более прочного единства между ее членами во имя торжества и защиты, составляющих общее достояние идеалов и принципов;

Считая, что заключение соглашений в области управления является одним из средств, служащих достижению этой цели;

Считая, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

Считая, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств — членов Совета Европы, демократическим принципам;

Исходя из убеждения, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

Исходя из убеждения, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление;

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

Утверждая, что это предполагает существование местных органов самоуправления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств, договорились о нижеследующем:

Статья 1

Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.