13.3. Организация таможенных учреждений
Декрет СНК от 31 марта 1922 года утвердил Временное положение о местных таможенных учреждениях, согласно которому Наркомат внешней торговли составлял перечень таможенных округов по согласованию с Наркоматом финансов. Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ (Главное таможенное управление) таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго, третьего разрядов и таможенные посты. В 1922 году ГТУ объединяло 283 местных таможенных учреждения (134 таможни, 149 таможенных постов), входивших в состав восьми округов:
Петрозаводского;
Западного;
Украинского;
Южного;
Закавказского;
Туркестанского;
Семипалатинского;
Сибирского;
и двух участков:
Петрозаводского;
Крымского.
В системе таможен в 1922 году работало 4850 человек.
12 декабря 1924 года Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст. 1 Устава таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятельностью таможенных учреждений на местах наблюдали уполномоченные НКВТ при СНК союзных республик, в компетенцию которых входило: наблюдение за выполнением таможенными учреждениями в пределах союзной республики законов и распоряжений центральных союзных органов по таможенной части; ревизия таможенных учреждений; рассмотрение конфликтов между таможенными учреждениями и местными органами власти; разработка мероприятий по борьбе с контрабандой.
Главное таможенное управление разрабатывало планы всех таможенных мероприятий общего характера, инструкции и разъяснения к ним, а также организовывала и руководило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ подразделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время правоохранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления; ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыкались на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.
Таможенный устав предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделения учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик (ст. 7). Отделения ГТУ создавались по федеративному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики. В 1925 году отделения ГТУ были созданы в БССР, УССР, ЗСФСР и Средней Азии. Каждое отделение действовало на основании положения. Так, например, Положение об Отделении ГТУ в УССР, утвержденное приказом НКВТ от 10 марта 1925 года, устанавливало, что Отделение действует под прямым руководством ГТУ НКВТ СССР. Начальник отделения и его заместители назначались НКВТ по согласованию с СНК УССР.
Таможенными учреждениями на местах руководили районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые районными таможенными инспекторами. Границы деятельности районных инспекторских управлений устанавливались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной республики, на территории которой действовало данное управление. Инспекторы осуществляли общее руководство деятельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.
В 1925 году в соответствии с планом реорганизации таможенного аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений:
Карельское;
Северо-западное;
Белорусское;
Северокавказское;
Туркменское;
Узбекское;
Алма-атинское;
Зайсанское;
Читинское;
Благовещенское;
Владивостокское.
Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда – в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда – на грунтовых дорогах. Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Таможни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений.
Во главе каждого местного таможенного учреждения стоял управляющий, который осуществлял надзор, руководство своей таможней и другими учреждениями, входящими в состав района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание. В соответствии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 года) его работой руководил управляющий, в состав совещания входили помощники управляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность таможенного учреждения нес управляющий. При железных дорогах создавались таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными организация ми на железных дорогах и в портах организовывались согласительные комиссии. Порядок приема на службу сотрудников Главного таможенного управления и его местных органов определялся трудовым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммерческого характера лично или через подставных лиц; принимать на себя доверенности и поручения по таможенным делам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах.
Таможенный устав 1924 года устанавливал сложную четырехзвенную систему управления таможенным делом: Наркомат внешней торговли (НКВТ); Главное таможенное управление (ГТУ); уполномоченные НКВТ; отделения ГТУ; районные таможенные инспекторские управления; таможни и таможенные посты (рис. 22).
Поскольку таможни первого разряда контролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации таможенных органов была еще более разнообразной: на практике существовала и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни – Астраханская, Архангельская и Московская – подчинялись непосредственно ГТУ).
Рис. 22. Система таможенных органов по Таможенному уставу 1924 года
Принятый в 1928 году Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, определял компетенцию ГТУ. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 года не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений. Кодексом предусматривалось также изложение основных видов таможенных операций, то есть действий, которые осуществлялись таможенниками в ходе осуществления таможенного контроля. Виды таможенных операций определялись в зависимости от способа перевозки пассажиров; условий и требований, которые предъявляются к пропуску груза; видов транспорта, используемого для перевозки пассажиров и грузов (водного, железнодорожного; автомобильного, воздушного).
В соответствии с Таможенным кодексом СССР 1928 года на ГТУ возлагались функции, показанные на рисунке 23.
Рис. 23. Функции Главного таможенного управления в соответствии с Таможенным кодексом СССР 1928 года
Кодекс устанавливал, что управление таможенным делом на всей территории СССР осуществляется Наркоматом внешней торговли через входящее в его состав Главное таможенное управление, права которого значительно расширялись. Детально раскрывались полномочия Таможенно-тарифного комитета при НКВТ, функции уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик, компетенция местных таможенных учреждений.
В то же время в кодексе уже проявлялась тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. Так, не предусматривалось создание районных таможенных инспекторских управлений.
Таможенный кодекс 1928 года подробно регламентировал порядок осуществления таможенных операций, регулировал вопросы ответственности за нарушение таможенных правил, развивал понятие административно наказуемой контрабанды, определял другие аспекты таможенной практики.
Учитывая, что на таможенные органы возлагалась ответственность за непосредственную борьбу с контрабандой, в Таможенном кодексе предусматривались два вида контрабанды (в отличие от положений кодекса 1928 года и дополнений к нему):
наказуемая в административном порядке;
наказуемая в уголовном порядке.
В соответствии с Таможенным кодексом выделялось три вида нарушений: перемещение грузов помимо таможенных учреждений; перемещение грузов с сокрытием от таможенного контроля; хранение, перемещение, продажа и покупка таких грузов на территории СССР. В кодексе подробно излагался механизм этих нарушений, и детализировались их особенности. Определялась двухзвенная система Управления таможенным делом, при которой ГТУ непосредственно замыкало на себя таможни. При этом функции таможенных учреждений сводились к контролю за соблюдением государственной монополии внешней торговли, осуществлению таможенных операций и борьбе с контрабандой.
Таким образом, переход в начале 20-х годов к НЭПу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924-1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени.