Контрольные вопросы
Дайте характеристику развитию таможенной системы в период с 1917 по 1928 годы.
Какую систему управления таможенным делом устанавливал Таможенный устав 1924 года?
В каком законодательном акте Советского периода было предусмотрено наличие Региональных таможенных управлений в структуре таможенных органов?
Какие задачи предусматривал Таможенный кодекс 1964 года
В каком году был учрежден Таможенно-тарифный комитет?
Что входило в компетенцию Таможенно-тарифного комитета?
Охарактеризуйте характер таможенной службы в годы войны и послевоенный период.
Какой законодательный акт предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках?
Какие товары в основном оформлялись таможнями в годы Великой Отечественной войны?
Что входило в обязанности Главного управления государственного таможенного контроля при совете Министров СССР?
Какую систему таможенных органов узаконил Таможенный кодекс 1991 года?
Охарактеризуйте основные тенденции развития таможенного дела в 1960-1980 годы.
Дайте характеристику Таможенного кодекса 1964 года.
Что входило в обязанности Главного управления государственного таможенного контроля при совете Министров СССР?
Какие изменения внесли в организацию таможенного управления Таможенный кодекс СССР и Закон СССР «О таможенном тарифе» 1991 года?
14. Становление и развитие таможенной службы Российской Федерации
14.1. Становление таможенной службы России
Обретение суверенитета, повлекшее за собой экономические преобразования, принципиально изменило место и роль таможенных органов в системе государственного управления РФ.
25 октября 1991 году была образована таможенная служба России. В Указе Президента Российской Федерации говорилось: «1. В целях обеспечения экономической основы суверенитета и государственной безопасности РСФСР, защиты интересов народа Российской Федерации и в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 октября 1991 г. постановляю:
1. Образовать Государственный таможенный комитет РСФСР.
2. Установить, что Председатель Государственного таможенного комитета РСФСР является по должности первым заместителем Председателя Таможенного комитета СССР.
3. Назначить Круглова Анатолия Сергеевича Председателем Государственного таможенного комитета РСФСР».
26 декабря 1991 года Правительство РСФСР утвердило Положение о Государственном таможенном комитете РФ, был образован его центральный аппарат.
Сложность работы, прежде всего, состояла в том, что с распадом СССР России досталось всего лишь 20 % действующих таможен, тогда как доля товарооборота во внешней торговле превышала 50 %. В этих условиях ГТК России разработал программу развития таможенной службы России, которая была одобрена правительством. Программой предусматривалось создание сети таможенных учреждений внутри России и на ее границах, компьютеризация таможенной службы на территории всей России, техническое оснащение таможенных учреждений, переподготовка и повышение квалификации сотрудников, решение социальных вопросов работников таможенных учреждений.
Рассчитанная на несколько лет, программа предполагала создание на территории России в 1992-1993 гг. 227 таможен, из них 201 внутри страны и только 26 на границе.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. № 624 дополнительно к имеющимся 8 тыс. таможенников Государственному таможенному комитету Российской Федерации было разрешено увеличить штатную численность центрального аппарата на 150 единиц, а также увеличивать штатную численность таможенных органов Российской Федерации в 1992-1993 гг. на 7,5 тыс. единиц ежегодно, в 1994-1995 гг. – на 4 тыс. ежегодно.
В решении задач создания таможенной службы Российской Федерации важную роль сыграли реализация программы модернизации таможенных органов, осуществленная в период с 1986 по 1991 годы, разработка перспективных стратегических направлений, превращение таможни в государственный орган, предназначенный для решения экономических и финансовых задач, развитие внешнеэкономической деятельности страны и установление взаимодействия с зарубежными службами по борьбе с контрабандой и наркобизнесом.
В связи с новыми подходами были пересмотрены взгляды на таможенную политику. Ее основу составили три основополагающих принципа. Первый из них состоял в возрождении опыта дореволюционной России. Таможенные органы совместно с другими государственными структурами стали органами экономической защиты новой России как внутри страны, так и на границе. Второй принцип нацеливал таможенную службу на сближение с соседними странами путем упрощения и унификации таможенных процедур в соответствии с мировым опытом. Третий принцип предполагал переориентировку таможенного контроля с границы внутрь страны, где оформлялась основная масса грузооборота.
Перестройка таможенной службы и выполнение вышеуказанных задач осуществлялись в сложных условиях. Непросто складывалась обстановка на границах России со странами Прибалтики, Украиной, Белоруссией и другими вновь образовавшимися суверенными государствами.
Это вызвало затруднения, поскольку почти 80 % внешнеторговых грузов России проходило через таможенные пункты стран СНГ. Были предприняты усилия по принятию соглашений о предотвращении двойного налогообложения.
Прибалтийские страны, не вошедшие в СНГ, на первых порах откликнулись на предложение о создании таможенного союза, но после неоднократных обсуждений все же стали вводить таможенные барьеры в одностороннем порядке, без согласования с Россией.
Смена приоритетов в таможенной службе потребовала огромных усилий в пресечении нарушений таможенных правил, особенно при экспорте сырьевых материалов. Дело в том, что таможенники не располагали приборами контроля за экспортом нефти, транспортировка которой через границу осуществляется как наземным транспортом, так и по трубопроводам.
Вышедший 11 ноября 1991 года Указ Президента России «О либерализации внешнеэкономической деятельности РФ» сыграл ключевую роль в установлении направления экономической политики. Реализация указа потребовала отказа от монополии внешней торговли, совершенствования таможенно-тарифного регулирования и экспортного контроля со стороны Таможенного комитета, министерств экономики, финансов, внешних экономических связей.
Важным событием в развитии таможенного дела явилось принятие в 1991 году нового Таможенного кодекса СССР и Закона СССР «О таможенном тарифе».
В Таможенном кодексе было предусмотрено наличие региональных таможенных управлений (РТУ), что стало важным шагом к восстановлению многоступенчатости в управлении таможенным делом (рис. 26).
Рис. 26. Структура таможенных органов по Таможенному кодексу 1991 года
Таможенными органами России в 1992 году начислено было платежей на сумму 607,6 млрд. руб., в том числе экспортной пошлины – 526,1 млрд. руб., импортной пошлины – 69,4 млрд. руб., сборов за таможенное оформление – 9,4 млрд. руб., внеплановых таможенных доходов – 2,7 млрд. руб. На рисунке 27 представлена структура таможенных доходов России в 1992 году.
Таможенный кодекс СССР содержал и другие важные положения, направленные на модернизацию таможенной системы. Но срок действия этого кодекса оказался непродолжительным из-за распада СССР. Суверенному Российскому государству пришлось практически заново создавать и реконструировать таможенную службу.
Рис. 27. Структура таможенных доходов России в 1992 году
Значительной вехой на этом пути явилось принятие и последующая реализация Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) и Закона РФ «О таможенном тарифе» в 1993 году. Эти законы вместе с принятыми в их развитие и дополнение актами отразили происшедшие в стране изменения: становление РФ, развитие частной собственности; отказ от государственной монополии во внешней торговле; активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством; усиление правовой защиты граждан и хозяйствующих субъектов и т.д.).
В них отразилось стремление России к международному сотрудничеству в области таможенного дела. Следует отметить и то, что они исходили как из отечественного опыта, так и передового зарубежного законодательства и соответствовали международным стандартам в области таможенного дела, отразив стремление России совершенствовать его в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми нормами и практикой.
Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый в 1993 году, включал 14 разделов, 64 главы и 456 статей (аналогичный документ 1991 года имел всего 138 статей). Исходя из новых общественно-политических условий в Российской Федерации, приоритетов рыночной экономики, экономических методов хозяйствования, он отличался детальной проработанностью механизмов таможенного воздействия на хозяйственную детальность.
Учитывая и выражая многообразные экономические интересы хозяйствующих субъектов и, прежде всего российских лиц, в кодексе детально излагаются их права и обязанности, а также права и обязанности таможенных органов РФ, уравниваются в правах должностные лица – работники таможенных органов РФ и граждане, вступающие с ними в отношения.
Стремясь обеспечить совместимость таможенных процедур, разработчики кодекса в значительной степени опирались на международно-правовую среду таможенного дела, а также на нормы единого таможенного законодательства Европейского Сообщества, максимально упрощая таможенные формальности, облегчая условия торгово-посреднической деятельности.
Создавая принципиально новую систему взаимодействия российской экономики с мировым рынком, цивилизованных условий ее вовлечения в международную кооперацию производства, кодекс открывал и новые возможности для предпринимательской деятельности. Достаточно сказать, что если раньше таможенные органы Российской Федерации работали в трех режимах – экспорта (вывоза), импорта (ввоза) и транзита, то теперь заинтересованное лицо получило возможность выбора любого из 15 таможенных режимов или его изменения на другой. Новые режимы позволили также на льготных условиях развивать в России импортозамещающие производства, ориентированные на экспорт готовой, высокотехнологичной продукции.
Большая часть статей Таможенного кодекса Российской Федерации посвящена правоохранительным вопросам. В частности, в новом кодексе был существенно расширен перечень составов преступлений и категорий нарушений таможенных правил, введен раздел о таможенных преступлениях. Если в прежнем кодексе содержалось 17 составов административно-таможенных правонарушений, то теперь их было зафиксировано 40 видов.
Становление и обеспечение дееспособности системы таможенных органов непосредственно связаны с принятием в 1993 году Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе».
Была создана российская правовая база осуществления таможенной политики и таможенного дела в новых условиях. Эти законодательные акты закрепили приоритет фискально-экономических, контрольных, правоохранительных и защитных функций таможенных органов.
Таможенный кодекс РФ и Закон РФ «О таможенном тарифе» впитали в себя многовековой опыт таможенного дела в России, а также многие положения международных концепций, разработанных в документах ГАТТ и Совета таможенного сотрудничества.
В теоретическом отношении Таможенный кодекс и Закон базируются также на широком использовании законов и закономерностей таможенного дела, глубоком и всестороннем их применении при разработке стратегии и тактики деятельности таможенной системы. Впервые на научной основе были рассмотрены содержание таможенного дела и его составные части. В первой статье Таможенного кодекса 1993 года говорилось: «Таможенное дело в Российской Федерации составляют таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь». В Законе, как бы продолжая эту мысль, говорится, что целями таможенного тарифа являются «...рационализация товарной структуры ввоза товаров в Российскую Федерацию; поддержание рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, валютных доходов и расходов на территории Российской Федерации».
Таможенный кодекс, говорилось в преамбуле, «...определяет правовые, экономические и организационные основы таможенного дела и направлен на защиту экономической безопасности Российской Федерации, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела».
Полно и обстоятельно, на солидной методологической основе изложена таможенная политика Российской Федерации, ее тесная связь с внутренней и внешней политикой. Отмечается, что целью таможенной политики является стимулирование развития национальной экономики страны, содействие ее структурной перестройке, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка и решению других вопросов экономической политики Российского государства на основе наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации.
Как следует из положений Закона, тариф направлен на создание условий для прогрессивных изменений в структуре производства и потребления товаров РФ, защиту экономики от иностранной конкуренции и обеспечение условий для эффективной интеграции России в мировую экономику. Положения Закона способствуют реализации протекционистской политики РФ в интересах отечественных производителей.
Таможенный кодекс РФ дополняли положения и инструкции Государственного таможенного комитета Российской Федерации.
В течение 1993 года таможенные органы приобрели статус правоохранительных, стали военизированными организациями. Таможенная служба численно возросла, была значительно развита и материально-техническая база. Была проведена работа по структурной реорганизации таможенной службы, развертыванию сети внутренних и пограничных таможенных органов. Таможенный кодекс Российской Федерации расширил круг таможенных органов, включив в них таможенные посты.
Тогда же возникла служба таможенной охраны. В ее задачи входит выявление, предупреждение и пресечение таможенных правонарушений, обеспечение режима зоны таможенного контроля, безопасности работы таможенных органов, защиты должностных лиц таможенных органов и членов их семей, охрана объектов и материальных ценностей ГТК России и др.
В ноябре 1993 года ГТК России утвердил Методические рекомендации о структуре, штатной численности и характере работы юридических служб таможенных органов России.
Принципиально новым для российской практики стало создание в рамках таможенной службы таможенных лабораторий, предусмотренных Таможенным кодексом Российской Федерации. В 1993 году Центральной таможенной лабораторией (ЦТЛ) было образовано 4 региональных филиала, 4 экспертных поста, разработана необходимая нормативно-методологическая документация, определяющая порядок назначения экспертиз, взятия проб и образцов товаров, организации проведения экспертиз.
Во всех таможенных органах страны были созданы отделы или группы таможенной статистики, АСУ. Была создана сеть региональных пунктов сбора информации, основу которых составили региональные отделы Главного научно-исследовательского вычислительного центра (ГНИВЦ) при соответствующих региональных таможенных управлениях. К концу 1993 года был также пройден этап опытной эксплуатации Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС).
В 1993 году ГТК России впервые подошел к применению в стране системы контроля таможенной стоимости товаров, принятой в международной практике.
В 1993 году таможенными органами РФ было оформлено около 1,8 млн. экспортно-импортных операций, что в 2 раза превысило аналогичный показатель предыдущего года.
С мая 1993 года на ранее оформлявшиеся в упрощенном порядке торговые операции в рамках Содружества Независимых Государств была распространена практика заполнения грузовой таможенной декларации (ГТД), принятая в торговле со странами дальнего зарубежья. Это привело к значительному росту декларационного массива и усилило нагрузку на таможенные органы.
В ГТК России сложилась целостная система управления хозяйственным комплексом таможенной службы, основой „ которой являлась финансовая политика, рассчитанная как на решение внутренних задач, так и на переориентацию таможенной службы на усиление экономических функций, восстановление ранее утраченной функции таможенного дела как инструмента регулирования внешнеэкономических связей.
В 1994 году в таможенной системе России имелось 127 таможен и 413 таможенных постов, насчитывающих 30 тыс. таможенников.
Важным шагом явилось новое направление таможенной статистики, ее международный аспект. Первостепенное значение придавалось внедрению Единой автоматизированной информационной системы (ЕАИС) ГТК России на базе Главного научно-исследовательского вычислительного центра.
Уделялось внимание кадровому обеспечению таможенной системы. В сентябре 1993 года было принято постановление о создании Российской таможенной академии. Целью создания Академии явилась подготовка высококвалифицированных специалистов для таможенных органов Российской Федерации и проведение научных исследований в области таможенного дела.
Новым этапом в работе таможенных органов России послужило Всероссийское совещание руководителей таможенных служб. Проходившее в феврале 1994 года совещание рассмотрело стратегию деятельности таможенных органов в условиях проведения экономической реформы в стране и подвело итог первого этапа по внедрению в жизнь Таможенного кодекса РФ. Совещание способствовало обобщению опыта таможенной службы и на этой основе – дальнейшему развитию теории и практики таможенного дела.
Координация деятельности подразделений экономической службы, их целевой ориентации осуществлялась на основе Комплексной программы повышения роли таможенной системы как экономического регулятора внешнеэкономической деятельности в 1993-1995 годах. В 1993 году доля поступлений таможенных доходов в Федеральный бюджет составила около 15% всей суммы доходов России. По видам платежей экспортная пошлина составила 50% общей суммы, импортная пошлина – 24%, НДС – 15%, акцизы – 2%.
Среди вопросов, решаемых ГТК России, на первом плане были проблемы разработки и внедрения новой структуры и системы управления таможенными органами на основе специализации структурных подразделений таможенных органов в рамках единого технологического процесса таможенного оформления и контроля.
Продолжалась работа по совершенствованию нормативной базы таможенных органов. Был издан ряд документов, в которых реализованы положения Таможенного кодекса Российской федерации и Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе».
Таможенные органы получили документы, упорядочивающие работу таможен практически во всех областях их деятельности, в том числе и по оперативному информированию таможенных органов об изменениях, вносимых в законодательные акты.
Продолжалось совершенствование организационной структуры и управления таможенными органами на основе специализации подразделений.
Более эффективной работе таможенников способствовало внедрение новых технологий, разделение процесса таможенного оформления.
Значительно улучшился контроль за лицензированием товаров, был отработан механизм начисления, взимания и переселения в бюджет таможенных платежей. Этому способствовал выход в свет ряда нормативных актов, определяющих порядок и правила оплаты таможенных платежей и другие процедурные вопросы.
Продолжалось осуществление мероприятий по автоматизации процесса контроля за начислением и оплатой таможенных платежей, обеспечению применения ТН ВЭД как основы системы мер регулирования внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации. Была налажена работа автоматизированной подсистемы формирования исходных данных таможенной статистики внешней торговли России. Дальнейшее развитие получил контроль за поступлением валютной выручки.
Основные усилия были направлены на борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил. С этой целью в штат введен ряд специальных подразделений, выработаны новые формы взаимодействия с правоохранительными органами.
В день третьей годовщины таможенной службы России 25 октября 1994 года было утверждено Положение о Таможенном комитете Российской Федерации. С принятием этого документа завершился этап становления таможенного ведомства Российского государства. В Положении получили дальнейшее развитие статьи Таможенного кодекса, Закона РФ «О таможенном тарифе» и другие законодательные документы.
Государственный таможенный комитет Российской федерации (ГТК России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации.
ГТК России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общественными объединениями.
В Положении записано, что ГТК России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами, указами Президента Российской Федерации, Таможенным кодексом Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
В документе указаны принципы управления таможенной системой и изложены ее задачи. Среди них – организационные, правоохранительные, экономические задачи по обеспечению единства таможенной территории РФ и соблюдению законодательства по таможенному делу. В соответствии с задачами изложены функции, охватывающие широкий круг вопросов деятельности ГТК России по осуществлению таможенного дела, созданию правовых, экономических и организационных механизмов реализации таможенной политики, программ развития таможенного дела.
Выполняя функцию правоохранительного органа, ГТК России особое внимание уделял обеспечению эффективного контроля в торговом и неторговом обороте. Количество дел о контрабанде и нарушениях таможенных правил в 1993 году превысило 24,5 тысяч. В результате было задержано валютных и материальных ценностей на сумму около 100 млрд. рублей, предотвращен вывоз около 4 тыс. предметов старины и искусства, задержано свыше 50 тыс. единиц огнестрельного оружия и боеприпасов, свыше 2,4 т наркотиков.
В 1994 году было возбуждено 1950 дел о таможенных преступлениях на сумму 49 млрд. рублей и 42 тыс. дел о нарушении таможенных правил на сумму 233 млрд. рублей, конфисковано 7,5 тыс. предметов старины и искусства, изъято более 1500 единиц боевого огнестрельного оружия и 27 тыс. единиц боеприпасов, конфисковано свыше 3,1 тонн наркотиков и т.д.
Важное место в деятельности таможенных органов отводится порядку взимания таможенных пошлин и налогов, организации системы контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров, своевременному и полному внесению в федеральный бюджет таможенных пошлин и налогов.
Ряд задач связан с разработкой мер по ускорению товарооборота через таможенную границу, соблюдению режима зоны таможенного контроля. В положении говорится, что таможенные органы выполняют функции органа валютного контроля.
Другие вопросы посвящены выявлению контрабанды и нарушений таможенных правил, борьбе с международным терроризмом.
На таможенные органы возлагается обязанность ведения таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики Российской Федерации. Таможенные органы должны обеспечивать в установленном порядке Президента Российской Федерации, Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации и иные государственные органы информацией по таможенным вопросам.
ГТК России проводил информационно-разъяснительную работу по состоянию и развитию таможенного дела, организует консультации по таможенным вопросам заинтересованных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
ГТК России как исполнительный орган разрабатывал проекты международных договоров по вопросам таможенного дела, вносил в правительство предложения о присоединении к международным договорам, участвовал в деятельности международных организаций, занимающихся таможенным делом, в организации сотрудничества и взаимодействия с таможенными органами иностранных государств.
На ГТК России возлагалась подготовка, переподготовка и повышение квалификации должностных лиц таможенных органов, функционирование научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, осуществление издательской деятельности и другие задачи, связанные с созданием научного потенциала и учебной базы.
В Положении отражены структура управленческого аппарата, принципы и порядок управления, меры ответственности должностных лиц с учетом выполняемых обязанностей, указывается порядок поощрения таможенных работников и другие вопросы.
Выход в свет Положения о Таможенном комитете Российской Федерации в переходный для России период можно рассматривать как повышение роли ГТК Российской Федерации в обеспечении стабильности экономики, валютного контроля и безопасности России.
Таможенные органы Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами и строго соблюдая требования Таможенного кодекса Российской Федерации, наряду с широким кругом задач выполняли фискальные функции.
Повысилось качество оформления и досмотра. Приоритетными направлениями работы таможенных органов в являются:
совершенствование технологии взимания таможенных платежей и контроля за их поступлением в федеральный бюджет в полном объеме;
полное таможенное оформление товаров с одновременными унификацией и упрощением таможенных процедур;
повышение роли таможенной службы как правоохранительного органа;
совершенствование стиля и методов управления структурными подразделениями по всей вертикали таможенной службы.
Важной закономерностью является взаимосвязанность выполняемых задач с приоритетными направлениями в деятельности таможенных органов.