Тема 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 169 —

 порушення встановленого законом порядку фінансування

виборчого процесу;

 перешкоджання або втручання в роботу виборчих комісій або

в діяльність членів виборчих комісій, пов’язану з виконанням

ними своїх повноважень;

 перешкоджання голосуванню на виборчих дільницях;

 порушення таємниці голосування;

 примус виборців голосувати всупереч їх волевиявленню;

 порушення вимог закону під час видачі виборчих бюлетенів:

видача громадянам виборчих бюлетенів з метою надання їм

можливості проголосувати за інших осіб чи проголосувати

більше ніж один раз в ході голосування, видача виборчих бю-

летенів громадянам, які не включені до списку виборців на

виборчій дільниці, або видача громадянам заповнених вибор-

чих бюлетенів;

 передача іншим особам незаповнених виборчих бюлетенів,

крім випадків, передбачених законом;

 фальсифікація виборчих документів та фальсифікація під-

сумків голосування.

Законами України може бути встановлено відповідальність і за

інші порушення виборчого законодавства.

§ 13. Референдне право і референдний процес

Окрім виборів, ще однією формою безпосередньої демократії

визнаються референдуми. Хоча в сучасних умовах пряме народне

управління державними справами в принципі неможливе, в деяких

країнах окремі елементи прямого народовладдя все ж мають місце. У

Швейцарії, наприклад, за ініціативою визначеної законом кількості

громадян можуть проводитися референдуми законодавчого харак-

теру, на розгляд яких може бути винесено будь-який закон, і будь-

який закон таким референдумом може бути прийнято або відхиле-

но більшістю голосів тих, хто взяв участь у голосуванні. А в деяких

випадках громадянам на розгляд може пропонуватися навіть не за-

конопроект, ініційований владними структурами, а конкретна зако-

нодавча ініціатива, висловлена окремими громадянами. О днак між

референдумом та правом законодавчої ініціативи існує суттєва від-

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 170 —

мінність. П ерший є досить поширеним різновидом голосування, що

проводиться на вимогу населення або за рішенням парламенту, уряду

чи глави держави. На нього виносяться для обговорення питання, що

стосуються, як правило, змін конституції або визначення загального

політичного курсу країни. Т аким чином, референдум можна вважати

узаконеним засобом використання народної волі для здобуття пере-

моги над іншими виборними політичними силами. О днак громадяни

лише дуже вузького кола держав користуються правом законодав-

чої ініціативи, що припускає ситуацію, за якої окремий громадянин

або група осіб можуть висунути власний законопроект або запропо-

нувати які-небудь поправки чи зміни до конституції або звичайних

законів. Я кщо їх пропозиція матиме достатню попередню підтримку

і буде сформульована із дотриманням усіх встановлених законом ви-

мог, то вона передається на безпосередній розгляд електорату, який

або схвалює, або відхиляє її.

Право громадян на законодавчу ініціативу є крайнім проявом

прямої демократії. О днак використання його у сучасному світі вель-

ми обмежено, оскільки пересічні громадяни вважаються легковірни-

ми і недалекоглядними, такими, що легко піддаються популістським

закликам й так само легко йдуть на поступки, а відтак, їм не мож-

на довіряти прийняття серйозних державних рішень. На відміну від

права законодавчої ініціативи громадян національний референдум є

загальноприйнятим соціально-правовим інститутом, який викорис-

товується практично в усіх демократичних країнах сучасного світу.

На практиці право законодавчої ініціативи громадян застосову-

ється в різних формах у Швейцарії, Л іхтенштейні, С ША, Італії, І с-

панії та С ловаччині.

У Швейцарії, де чітко прослідковується етнічний та релігійний

розподіл, але політика носить цілісний характер, перший голос, що

виходить від громадян, був зафіксований ще в 1294 р., а перший за-

гальнонаціональний референдум був скликаний в 1802 р. С ьогодні

пропозиція про внесення змін до конституції має супроводжуватися

скликанням загальнонаціонального референдуму в період дворіч-

ного терміну, якщо петиція була підписана хоча б 100 000 громадян

(1% населення). А якщо надійшла пропозиція про прийняття ново-

го федерального закону, декрету або підписання договору, то досить

і 50 000 громадян для того, щоби скликати референдум. За останні

кілька десятиліть на рік приймалося по 5–6 ініціатив, що виходили

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 171 —

від громадян. Більше третини парламентських заходів, які громадя-

ни вважають неприйнятними, відхиляються. За останні 50 років у

Швейцарії було проведено загалом близько 400 референдумів.

У С ША конституції 23 штатів (з 50) дозволяють громадя-

нам висувати власні ініціативи. За останнє століття надійшло по-

над 1800 статусних пропозицій, 40% з яких були схвалені. П риблиз-

но дві третини ініціатив виходили із західних штатів А мерики, деякі з

них, наприклад “пропозиція 13” в Каліфорнії в 1978 р. по скороченню

податків, привели до змін не лише в окремих штатах, а й в усій дер-

жаві в цілому.

В І талії громадяни можуть скликати референдум і обговори-

ти конституційні зміни, відхилені обома палатами парламенту,

або, навпаки, накласти вето на будь-який закон (крім фінансових),

прийнятий в законодавчій палаті. Д ля цього необхідно лише зібра-

ти 500 000 підписів (0,9% населення). Д ля того, щоб результати рефе-

рендуму мали законну силу, явка має перевищити 50%.

У С ловаччині загальнонаціональний референдум скликається

на вимогу не менш як 350 000 громадян (7% населення), однак його

рішення матимуть силу також лише в тому випадку, якщо явка пере-

вищить 50%.

Референдуми скликаються для розв’язання широкомасштабних

завдань: затвердження суттєвих конституційних змін або фундамен-

тальних змін загальнополітичного курсу.

Референдуми, на яких обговорюються конституційні поправ-

ки, є звичайним явищем, особливо в тих державах, де референдуми

в принципі скликаються нечасто. Можна визначити вісім загальних

умов, за якими скликаються конституційні референдуми:

1. Зміни у визначенні державного статусу. Можна скликати

референдум для підтвердження статусу незалежності або,

навпаки, зміни державного суверенітету. П одібні випадки

були зафіксовані при проголошенні незалежності С ловенії

в грудні 1990 р., трьох П рибалтійських республік — Литви,

Латвії, Е стонії — у лютому-березні 1991 р., Хорватії в трав-

ні 1991 р., України — в грудні 1991 р. тощо. О днак учасники

референдуму можуть відхилити пропозицію про прийняття

незалежності, як це було у випадку з Бермудськими острова-

ми, британською колонією, у серпні 1996 р., та із Квебеком,

франкомовною канадською провінцією, в 1980 і 1995 рр.,

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 172 —

або не погодитися з об’єднанням із сусідньою державою, що

мало місце в Молдові у березні 1994 р. О днак возз’єднання

Німеччини в 1990 р. і “мирне розлучення” Ч ехії і С ловаччини

в 1992–1993 рр. відбулися без скликання референдумів, за рі-

шенням парламенту і мовчазної згоди населення.

2. Зміни у внутрішній державній структурі. Р еферендум може

бути скликано задля затвердження заміни унітарної струк-

тури держави на федеративну, як було у випадку з Бельгією

в 1993 р. В Шотландії та Уельсі у 1979 і 1997 рр. і П івнічній

Ірландії в 1998 р. також вирішувалося питання щодо децен-

тралізації влади.

3. Входження до складу регіональних і міжнародних (міждер-

жавних) організацій. Р еферендуми зазвичай скликалися в

країнах, які планували увійти до складу Європейського С о-

юзу або вирішували питання стосовно продовження членства

у ньому (наприклад у Великій Британії в червні 1975 р.), а

також щодо укладення значних міжнародних договорів, як,

наприклад, Маастрихтського договору в 1992 р. В Д анії на

референдумі, що відбувся в червні 1992 р., 51% тих, хто взяв

участь у голосуванні, відхилило умови цього договору, але

вже через рік, у травні 1993 р., більшість — 57% — проголо-

сувала “за”. Норвегія двічі, в 1972 і 1994 рр., відмовлялася

вступати до Європейського С оюзу і натепер не входить до

його складу. В І спанії у березні 1986 р. спеціально скликали

референдум, аби вирішити, чи варто продовжувати членство

країни у НАТО . До речі, в Україні також планується провес-

ти референдум щодо майбутнього членства нашої країни в

Організації П івнічноатлантичного Д оговору.

4. С хвалення чи відхилення нової конституції (Основного Зако-

ну). Ця причина є найбільш поширеною для скликання рефе-

рендуму, і вона принаймні пояснює, чому за останній час було

прийнято так багато конституцій, так часто зверталися до го-

лосування на референдумах. Т акі референдуми проводилися в

багатьох країнах, наприклад, в А ндоррі, П еру і Р осії в 1993 р.,

Вірменії і Казахстані в 1995 р. В А лбанії в листопаді 1994 р.

громадяни відхилили запропоновану урядом нову конститу-

цію, а в липні 1997 р. вони проголосували проти відновлення в

країні монархії. Найсвіжіший приклад — Сербія, де референ-

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 173 —

дум щодо прийняття нової конституції було проведено лише

в жовтні 2006 р. Конституційний референдум проводився та-

кож у більшості країн Європейського С оюзу — щодо ратифі-

кації укладеного в 2004 р. Д оговору щодо прийняття спільної

конституції ЄС. У більшості країн-учасниць референдум вже

проведено, і конституція затверджена. В кількох з них кон-

ституція була ратифікована парламентом. О днак у Франції та

Нідерландах громадяни відхилили європейську конституцію,

хоча і в цих країнах планується проведення повторного пле-

бісциту щодо цього питання.

5. С хвалення значної зміни політичного режиму. О станнім ча-

сом для цієї мети референдуми скликалися в Замбії (в 1990 р.),

Мавританії і С ’єрра-Леоне (в 1991 р.), в Конґо (в 1992 р.) і

в Малаві (в 1993 р.), де однопартійні системи пропонувало-

ся замінити на багатопартійні і таким чином усунути режим

правління однієї партії і забезпечити політичний плюралізм.

У ПАР в березні 1992 р. відбувся референдум, в якому могли

взяти участь тільки представники білої раси; на ньому вирі-

шувалося питання про зрівняння в правах усіх етнічних груп

і ліквідації расизму і расової дискримінації. Д о слова, цей ре-

ферендум завершився успіхом.

6. С хвалення внесення змін у тип виконавчої влади. В Бразилії

в квітні 1993 р. учасники референдуму виступили за збере-

ження обмеженої президентської форми правління. В Р осії у

грудні 1993 р. і в Білорусі у травні 1995 р. на референдумі було

прийнято рішення про посилення президентської влади.

7. С хвалення змін до виборчої системи. У Новій Зеландії в лис-

топаді 1993 р. учасники референдуму підтримали ідею уряду

щодо зміни системи простої більшості на систему пропорцій-

ного представництва. В І талії у 1993–1994 рр. на референдумі

було вирішено скасувати систему пропорційного представни-

цтва, а також припинити державне фінансування політичних

партій і рухів.

8. Затвердження продовження строку дії виконавчої влади.

В Казахстані, Т уркменістані та Узбекистані, авторитарно-

націоналістичних державах Центральної А зії, в 1994–1995 рр.

відбулися референдуми, де вирішувалося питання щодо про-

довження строку правління президентів до 5–8 років. В Єгип-

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 174 —

ті подібні референдуми раніше проводилися регулярно, через

певні проміжки часу. Г олосування на них відбуваються так

само, як і на звичайних виборах.

Скликання референдуму з метою обговорення змін у політично-

му курсі найбільш характерно для таких країн, як Швейцарія, І талія,

Ірландія, Д анія, де подібне явище вже міцно вписується в політичний

контекст. Д осить часто скликаються референдуми для розв’язання

спірних і навіть гострих для суспільства (навіть суспільної моралі)

соціальних питань, як то стосовно розлучень, усиновлень, абортів,

евтаназії тощо. В І талії коло питань, що виносяться на референдум,

значно ширше і охоплює закони, що стосуються зброї, навколишньо-

го середовища, вживання легких наркотиків і алкоголю, індексації за-

робітних плат, приватизації національної промисловості, скасування

деяких урядових актів, обговорюються проблеми торговельних і мит-

них союзів та засобів масової інформації і меж свободи слова тощо. В

Англії навіть відбувся референдум, де в одному з міст учасники схва-

лили пропозицію щодо підвищення оподаткування на підтримку міс-

цевої влади. Г олосування відбувалося поштою і по телефону. Т реба

сказати, що засоби голосування значно модернізувалися. На виборах

в Нідерландах вперше було використано електронну систему голо-

сування через мережу І нтернет.

В Україні інститут референдуму також є невід’ємним складовим

елементом демократичної інституціалізації влади, що за часів неза-

лежності набув нового змістовного наповнення і став важливим пра-

вовим механізмом для вирішення найбільш суспільно значущих про-

блем на загальнодержавному та місцевому рівнях.

Із референдумами пов’язана новітня історія України як неза-

лежної і суверенної держави. 1 грудня 1991 р. відбувся всеукраїн-

ський референдум, на якому переважна більшість громадян України

(90,32%), що взяли участь у народному волевиявленні, проголосува-

ли за підтвердження юридичної сили А кта проголошення незалеж-

ності України, урочисто прийнятого Верховною Р адою Української

РСР 24 серпня 1991 р. П ісля проведення всеукраїнського референду-

му незалежність України було визнано на міжнародному рівні.

У подальшому всеукраїнський референдум щодо внесення змін

до Конституції України вдалося провести 16 квітня 2000 року, але

попри очевидну на перший погляд легітимність його результатів рі-

шення цього референдуму залишилося нереалізованим в силу низки

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 175 —

об’єктивних причин. О днак теперішній розвиток національного пра-

вотворення сприяє вдосконаленню національної правової системи,

системи права України, провідне місце в якій по праву належить кон-

ституційним відносинам.

Референдне право як підгалузь конституційного права позиці-

онується як спрямоване на належне вирішення важливих проблем

суспільного та державного життя. П ідтвердженням того, що інститут

референдуму не втрачає своєї актуальності, є численні ініціативи сто-

совно проведення всеукраїнського референдуму щодо вступу Укра-

їни до низки міжнародних організацій і міждержавних об’єднань

(НАТО , ЄЕП тощо).

На сьогодні інститут референдуму сформувався як складне ба-

гатоаспектне явище правового буття, що може бути визначене як

референдне право України. П опри умовність застосування категорії

“підгалузь” саме термін “референдне право” дає змогу сформувати на-

лежні методологічні підходи для комплексного виявлення основних

юридичних властивостей цього правового явища.

Референдне право, так само як право виборче, слід розгляда-

ти в об’єктивному та суб’єктивному значенні. В об’єктивному сенсі

референдне право виступає інститутом конституційного права, а в

суб’єктивному — як право громадян України брати участь у народно-

му волевиявленні, передбачене ст. 38 Основного Закону. Т ож рефе-

рендне право в його об’єктивному значенні — це сукупність якісно

однорідних норм конституційного права та норм інших галузей пра-

ва, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з безпосередньою

реалізацією народного суверенітету шляхом проведення всеукраїн-

ського та місцевих референдумів.

За сутністю та змістом інститут референдного права об’єктивує

форму безпосередньої демократії. Він нормативно закріплює волеви-

явлення громадян України, які мають право на участь у референду-

мах, вирішувати найважливіші питання суспільного та державного

значення шляхом прямого голосування.

Інститут референдного права має свій предмет і метод правового

регулювання. Предметом інституту референдного права є суспільні

відносини, пов’язані з організацією та проведенням всеукраїнсько-

го та місцевих референдумів. П ід методом референдного права слід

розуміти прийоми та способи регулювання суспільних відносин, що є

предметом референдного права. Д ля референдного права властиві ті ж

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 176 —

методи, що й для інших публічних галузей, в першу чергу, для консти-

туційного права України. Найбільш характерним для референдного

права є імперативний метод, оскільки результати референдумів уста-

новлюють положення, наділені імперативною юридичною силою.

Інститут референдного права має комплексний характер. Буду-

чи складовою системи конституційного права, він містить у своєму

складі норми інших галузей публічного права. Зазначена багатома-

нітність нормативного вмісту цього правового інституту визначає

особливий правовий режим існування референдного права в системі

національного права України. А ле він має і свою власну структуру.

Інститут референдного права складається із взаємопов’язаних ін-

ститутів (субінститутів), що регулюють предмет і питання всеукра-

їнського та місцевих референдумів; правовий статус суб’єктів рефе-

рендного процесу; порядок організації та проведення референдумів, а

також реалізації їх рішень; юридичну відповідальність за порушення

референдного законодавства; фінансове та інформаційне забезпечен-

ня референдумів тощо.

Порядок організації та проведення всеукраїнського та місцевих

референдумів, а також реалізації їх рішень регулюються, здебільшого,

процесуальними нормами, що утворюють такий важливий інститут

(субінститут) референдного права України, як інститут референд-

ного процесу. Згадані правові інститути (субінститути) перебувають

між собою у стійких органічних взаємозв’язках і утворюють систему

референдного права, що знаходить своє об’єктивне і завершене ви-

раження в системі референдного законодавства, яке формують Кон-

ституція України, Закони України “Про всеукраїнський та місцеві

референдуми”, “Про Центральну виборчу комісію”, “Про місцеве са-

моврядування в Україні” та інші нормативно-правові акти.

Право громадян України на участь у референдумі забезпечуєть-

ся системою загальних і спеціальних (юридичних) гарантій. Зокрема,

порушення права громадян на участь у референдумі тягне за собою

юридичну відповідальність на підставі закону.

Референдне право як підгалузь національного конституційного

права знаходить своє логічне завершення у референдному процесі.

Матеріальні норми, упорядковані в межах системи референдного

права, реалізуються в певному нормативно визначеному порядку, що

отримав у юридичній науці назву “референдний процес”. Характер-

ною ознакою порядку організації та проведення референдумів є те,

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 177 —

що він об’єктивується в системі процесуальних норм. Т ому найбільш

вдалим терміном, що визначає сутність і зміст порядку організації та

проведення референдумів, є саме термін “референдний процес”. Цей

термін не є новим для юридичної науки. І снування такої юридичної

категорії де-факто визнається в багатьох юридичних джерелах, утім,

де-юре, чинне законодавство про референдуми не дає визначення по-

няття референдного процесу, на відміну від процесу виборчого.

Зокрема ряд фахівців справедливо відзначають, що вибори ін-

ституціалізуються у вигляді виборчого процесу, під яким слід розу-

міти врегульовану законодавством специфічну діяльність уповно-

важених органів і громадян держави, спрямовану на формування

якісного та кількісного складу представницьких органів державної

влади та органів місцевого самоврядування. Референдний процес має

схожі з виборчим процесом ознаки (є формою реалізації політичного

права громадян; склад суб’єктів референдного процесу частково збі-

гається із системою учасників виборчого процесу; існують схожі ста-

дії — складання списків виборців, утворення дільниць для голосуван-

ня; саме голосування та оприлюднення його результатів тощо), але

суттєво відрізняється за предметом правового регулювання. Я кщо

виборчий процес є нормативно визначеним способом формування

представницьких органів публічної влади, то референдний процес є

формою безпосереднього вирішення громадянами України важливих

питань загальнодержавного і місцевого значення.

Референдне право є важливим інститутом у складі конституцій-

ного права України й водночас виступає пріоритетним інститутом

форм безпосередньої демократії, який також є інститутом такої під-

галузі конституційного права, як виборче право.

Референдний процес є досить складним поняттям, похідним

від конституційного та юридичного процесу в цілому. Р еферендний

процес, як і юридичний процес взагалі, слід розуміти в об’єктивному

та суб’єктивному значеннях. В об’єктивному сенсі референдний

процес — це інститут (підгалузь) референдного права та субінсти-

тут конституційного права. Виходячи із зазначеного, референд-

ний процес — це інститут конституційного права, що об’єднує

конституційно-правові та інші галузеві норми права, які регулюють

суспільні відносини, пов’язані з ініціюванням, організацією й прове-

денням всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізаці-

єю їх рішень на практиці.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 178 —

Референдному процесу, в його об’єктивному значенні, властиві

такі юридичні ознаки:

 предметом референдного процесу є суспільні відносини,

пов’язані з ініціюванням, організацією і проведенням всеу-

країнського та місцевих референдумів, а також із реалізацією

їх рішень;

 йому властиві ті ж методи правового регулювання, що й кон-

ституційному процесу в цілому;

 референдний процес об’єднує у своєму складі переважно

процесуальні норми та інститути конституційного права й ін-

ших галузей права, що регулюють правовідносини, пов’язані

з реалізацією громадянами України права на участь у рефе-

рендумі.

У суб’єктивному значенні референдний процес слід розуміти як

сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямо-

ваних на реалізацію права громадян на участь у референдумі. Ці дії

(ініціювання, організація та проведення референдумів і реалізація

їх рішень) визначаються як стадії референдного процесу. Т обто, у

суб’єктивному значенні референдний процес — це сукупність норма-

тивно визначених стадій реалізації права громадян на участь у рефе-

рендумах.

Основними ознаками референдного процесу в його суб’єктивному

значенні є:

 цілеспрямований і послідовний характер діяльності суб’єктів

референдного процесу;

 системний характер стадій референдного процесу;

 об’єктивізація референдного процесу в нормах чинного зако-

нодавства;

 інваріаційний характер референдного процесу залежно від

виду референдуму;

 свобода вибору громадян України щодо участі у референд-

ному процесі на будь-якій його стадії та свобода прийняття

рішення щодо питань, які виносяться на всеукраїнський та

місцеві референдуми.

Отже, референдне право України як інститут національного кон-

ституційного права має складний комплексний характер і об’єднує

у своєму складі матеріальні та процесуальні норми різних галузей

права, що визначають поняття і види референдумів, принципи рефе-

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 179 —

рендного процесу і предмет референдумів, правовий статус суб’єктів

референдумів, акти референдумів, юридичну відповідальність за по-

рушення законодавства про референдуми, а також порядок ініцію-

вання, організації та проведення і реалізації рішень всеукраїнського

та місцевих референдумів.

Референдне право України є одним із найважливіших еле-

ментів системи національного конституційного права, оскільки

об’єднує у своєму складі конституційно-правові норми, що визна-

чають одну з пріоритетних форм безпосередньої реалізації народ-

ного суверенітету.

§ 14. Поняття і види референдумів.

Предмет референдуму

З метою забезпечення народовладдя і безпосередньої участі гро-

мадян в управлінні державними та місцевими справами в Україні

проводяться референдуми.

Референдум (від лат. referendum — те, що має бути повідомле-

ним) — це прийняття рішень з найважливіших питань державного та

громадського життя громадянами України шляхом голосування.

Розрізняють імперативний та консультативний, конституцій-

ний та законодавчий, а також обов’язковий і факультативний рефе-

рендуми.

Рішення імперативного референдуму має найвищу юридичну

силу і не потребує жодного затвердження. Р ішення ж консульта-

тивного референдуму жодної юридичної сили не має. Й ого призна-

чення полягає в установленні думки голосуючих з приводу того чи

іншого питання. Звичайно, ця думка може бути врахована органами

державної влади чи місцевого самоврядування під час прийняття рі-

шень з питань, винесених на референдум, але таке врахування не є

обов’язковим.

Конституційний референдум — це референдум, внаслідок яко-

го затверджується, змінюється або відхиляється конституція. Я кщо

ті самі питання вирішуються стосовно звичайного закону, референ-

дум є законодавчим.

Обов’язковий референдум — це референдум, проведення якого є

обов’язковим для вирішення визначених законом питань. Я кщо ж ре-

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 180 —

ферендум є одним з можливих, але не обов’язкових шляхів вирішен-

ня тих чи інших питань, референдум вважається факультативним.

Питання проведення референдумів в Україні врегульовано Кон-

ституцією та Законом України “Про всеукраїнський та місцеві рефе-

рендуми” від 3 липня 1991 р.

В Україні проводяться всеукраїнські референдуми, референду-

ми А втономної Р еспубліки Крим та місцеві референдуми.

Закони та інші рішення, прийняті всеукраїнським референду-

мом, мають вищу юридичну силу щодо законодавчих актів Верховної

Ради України, Верховної Р ади А втономної Р еспубліки Крим, норма-

тивних актів П резидента України, Кабінету Міністрів України, ви-

конавчих органів влади А втономної Р еспубліки Крим, підзаконних

актів міністерств і відомств України та А втономної Р еспубліки Крим,

рішень місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Р ішення,

прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодо

рішень місцевих рад, на території яких він проводиться.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

1) затвердження Конституції України, її окремих положень та

внесення до Конституції України змін і доповнень;

2) прийняття, зміна або скасування законів України або їх окре-

мих положень;

3) прийняття рішень, які визначають основний зміст Конститу-

ції України, законів України та інших правових актів.

Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання

щодо реалізації права народу України на самовизначення та входжен-

ня України до складу державних федеративних і конфедеративних

утворень або вихід з них.

На всеукраїнський референдум не виносяться питання:

1) віднесені законодавством України до компетенції органів

суду і прокуратури;

2) податків та бюджету;

3) амністії та помилування;

4) про вжиття органами державної влади України надзвичайних

і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку,

захисту здоров’я та безпеки громадян;

5) пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових

осіб, що належать до компетенції Верховної Р ади України,

Президента України та Кабінету Міністрів України.

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 181 —

Предметом місцевого референдуму може бути:

1) прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених

законодавством України до компетенції органів місцевого са-

моврядування відповідних адміністративно-територіальних

одиниць;

2) прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих

рад та їх виконавчих органів;

3) питання дострокового припинення повноважень відповідної

місцевої ради та її голови.

Місцевими референдумами у відповідних адміністративно-

територіальних одиницях вирішуються також питання про об’єднання

в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які

мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового

рівня місцевого самоврядування у сільських районах (об’єднання у

сільську громаду жителів кількох сіл) тощо.

На місцеві референдуми не виносяться питання:

1) про скасування законних рішень органів державної влади та

місцевого самоврядування вищого рівня;

2) віднесені до компетенції органів суду і прокуратури;

3) податків та бюджету;

4) пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових

осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та

її виконавчих органів.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Р а-

дою або П резидентом України. Верховна Р ада України проголо-

шує проведення всеукраїнського референдуму з питань про зміну

території України. П резидент України призначає всеукраїнський

референдум:

 за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйо-

нів громадян України, які мають право брати участь у рефе-

рендумі, за умови, що підписи щодо призначення референду-

му зібрано не менш як у двох третинах областей України і не

менш як по 100 000 підписів у кожній з них;

 на затвердження всеукраїнським референдумом рішення Вер-

ховної Р ади України, прийняте не менш як двома третинами

від її конституційного складу, про внесення змін до розділів

Конституції України “Загальні засади”, “Вибори. Р еферен-

дум” та “Внесення змін до Конституції України”.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 182 —

Місцеві референдуми призначаються відповідними місцевими

радами. Зокрема місцева рада призначає місцевий референдум на

вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загально-

го складу ради, або на вимогу, підписану однією десятою частиною

громадян України, які постійно проживають на території відповідної

адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь

у референдумі.

Закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують

будь-якого затвердження державними органами і можуть бути ска-

совані або змінені лише новим референдумом. Зміну або скасування

законів та інших рішень, прийнятих референдумом, може здійснити

також відповідно Верховна Р ада України, Верховна Р ада А втономної

Республіки Крим, місцева рада більшістю не менш як у дві третини

від свого загального складу з обов’язковим наступним затверджен-

ням на референдумі, який повинен бути проведений протягом шести

місяців після внесення зміни або скасування.

Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виноси-

лися на референдум, може бути проведено не раніш як через п’ять

років, а місцевий референдум — не раніш як через рік від дня прове-

дення попереднього референдуму з цих питань.

§ 15. Реалізація права вимоги референдуму.

Порядок його призначення і проведення

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право

брати участь громадяни України, які на день проведення референду-

му досягли 18 років і постійно проживають відповідно на території

України або села, селища, міста, району у місті, району чи області. У

референдумах не беруть участі громадяни, визнані судом недієздат-

ними.

Вимога депутатів, які становлять не менш як половину від за-

гального складу відповідної ради про проведення референдуму, реа-

лізується шляхом поіменного голосування на пленарному засіданні

відповідної ради або шляхом збирання підписів депутатів.

Право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про прове-

дення всеукраїнського референдуму належить громадянам України,

які мають право на участь у референдумі, а під вимогою про призна-

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 183 —

чення місцевого референдуму — громадянам України, які постійно

проживають на території відповідної адміністративно-територіальної

одиниці і мають право на участь у референдумі.

Збирання підписів організовують і здійснюють ініціативні

групи референдуму. Ініціативна група всеукраїнського референду-

му утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь

не менш як 200 осіб, які мають право на участь у референдумі. Іні-

ціативна група місцевого обласного, районного, міського (міст рес-

публіканського і обласного підпорядкування), районного у місті

референдуму утворюється на зборах за участю не менш як 200 гро-

мадян України, а міського (міст районного підпорядкування), се-

лищного і сільського референдуму — на зборах за участю не менш

як 50 громадян України, які мають право на участь у референдумі

і постійно проживають на території відповідної адміністративно-

територіальної одиниці.

Перед початком зборів проводиться реєстрація учасників збо-

рів, складається їх список. На зборах обираються їх голова і секретар.

Подальший порядок денний повинен включати обговорення доціль-

ності проведення референдуму та формулювання питання, що про-

понується на нього винести. У разі схвалення більшістю учасників

зборів пропозиції про проведення референдуму та затвердження

формулювання питання, що пропонується на нього винести, обира-

ється ініціативна група, якій доручається організація збирання під-

писів громадян.

Ініціативна група всеукраїнського референдуму складається

не менш як з 20 громадян України, які мають право брати участь у

референдумі. І ніціативна група місцевого референдуму складаєть-

ся не менш як з 10 громадян України, які мають право брати участь

у референдумі і постійно проживають на території відповідної

адміністративно-територіальної одиниці.

Про проведення зборів складається відповідний протокол.

Ініціативні групи всеукраїнського референдуму реєструються

Центральною виборчою комісією за поданням голів районних, місь-

ких (міст республіканського та обласного підпорядкування) рад, на

території яких проведено збори громадян, які обрали ініціативну гру-

пу. І ніціативні групи місцевого референдуму реєструються головами

місцевих рад, у межах території яких пропонується провести місце-

вий референдум.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 184 —

Для реєстрації ініціативної групи голові відповідної ради пода-

ються документи зборів громадян, зокрема протокол про їх прове-

дення, а також підписане членами ініціативної групи зобов’язання

про додержання ними законодавства України про референдум. У разі

відповідності поданих документів вимогам закону голова відповідної

місцевої ради у 10-денний строк подає документи щодо ініціативної

групи всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії

або реєструє ініціативну групу місцевого референдуму, після чого у

триденний строк видає їй свідоцтво про реєстрацію та посвідчення

членів ініціативної групи. У разі відповідності поданих документів

щодо ініціативної групи всеукраїнського референдуму вимогам зако-

ну Центральна виборча комісія у 15-денний строк реєструє ініціатив-

ну групу всеукраїнського референдуму, після чого у триденний строк

видає їй свідоцтво про реєстрацію та посвідчення членів ініціативної

групи.

Загальна кількість створюваних ініціативних груп по кожному

референдуму законом не обмежується.

Від дня одержання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група

має право організовувати та безперешкодно здійснювати збирання

підписів громадян на підписних листах під вимогою про проведен-

ня референдуму. Загальний термін збирання підписів з питання про

проведення всеукраїнського референдуму не повинен перевищувати

трьох місяців, а місцевого референдуму — одного місяця від дня одер-

жання свідоцтва про реєстрацію першої із створених по цьому рефе-

рендуму ініціативних груп.

Протягом десяти днів від дня останнього за часом підпису гро-

мадян на підписному листі і не пізніше зазначеного терміну збирання

підписів під даною вимогою про проведення референдуму підписи

членів ініціативної групи на підписному листі повинні бути засвід-

чені посадовою особою, спеціально призначеною для цього головою

районної, міської (міст республіканського та обласного підпорядку-

вання) ради, на території якої проводиться збирання підписів ініціа-

тивною групою всеукраїнського референдуму, або головою місцевої

ради, що зареєструвала ініціативну групу місцевого референдуму.

Під час збирання підписів голова відповідної місцевої ради, де за-

свідчуються підписи членів ініціативної групи, організовує перевірку

зазначених у підписних листах відомостей. У разі виявлення пору-

шень порядку збирання підписів та оформлення підписних листів го-

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 185 —

лова районної, міської (міст республіканського і обласного підпоряд-

кування) ради, на території якої здійснюється діяльність ініціативної

групи всеукраїнського референдуму, вносить відповідне подання до

Центральної виборчої комісії.

Центральна виборча комісія після розгляду подання у 10-денний

строк може прийняти рішення про припинення діяльності членів іні-

ціативної групи, які допустили порушення, визнання недійсними їх

посвідчень, а також підписних листів або підписів окремих громадян,

внесених до підписних листів з порушенням передбаченого законом

порядку.

Якщо порушення допущено під час збирання підписів для про-

ведення місцевого референдуму, рішення про припинення діяльності

членів ініціативної групи, визнання недійсними посвідчень, підпис-

них листів та підписів окремих громадян приймається у 10-денний

строк головою тієї місцевої ради, де зареєстрована ініціативна група

місцевого референдуму.

Після завершення збирання підписів ініціативна група у триден-

ний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається за-

гальна кількість підписів громадян, зібраних на території відповідної

місцевої ради. Г рупа всеукраїнського референдуму у тижневий строк

передає підсумковий протокол та акт разом з вимогою про проведен-

ня референдуму до Центральної виборчої комісії.

Центральна виборча комісія забезпечує реєстрацію документів,

надісланих усіма ініціативними групами всеукраїнського референду-

му з даного питання; протягом одного місяця від дня надходження від-

повідних документів проводить вибіркову або повну перевірку віро-

гідності надісланих документів; підбиває загальні підсумки збирання

підписів в цілому по Україні, про що складає відповідний протокол.

Протокол та документи перевірки у триденний строк передають-

ся Центральною виборчою комісією з всеукраїнського референдуму

до Верховної Р ади України або П резидента України, що розглядають

їх у двотижневий строк від дня надходження.

У тому разі, коли у визначений законом строк під вимогою про

проведення референдуму не зібрано достатньої кількості підписів

громадян України, всеукраїнський або місцевий референдум не про-

водиться.

Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в

Україні утворюються комісії з референдуму. Комісії з референдуму

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 186 —

можуть бути утворені на основі існуючих виборчих комісій. У разі

оголошення і проведення одночасно двох або кількох референдумів

комісії, утворені в передбаченому законом порядку, є спільними для

всіх одночасно оголошуваних референдумів. У разі, якщо референ-

дум проводиться одночасно з президентськими чи парламентськими

виборами, може бути утворено спільні комісії з референдуму та ви-

борів.

У бюлетені для голосування вміщується назва проекту (проек-

тів) закону, рішення, що виноситься на референдум, і пропонується

громадянину відповісти “так” або “ні” на питання про прийняття або

відхилення цього проекту (проектів). У разі винесення на референ-

дум двох або кількох питань для кожного з цих питань встановлюєть-

ся окремий бюлетень. П ри цьому зміст бюлетеня не може суперечити

суті формулювання питання, визначеного у вимозі про проведення

референдуму.

Громадянам, політичним партіям та громадським організаціям,

масовим рухам і трудовим колективам надається право безпере-

шкодної агітації за пропозицію про оголошення референдуму, за

прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референ-

дум, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, при-

йняття закону чи рішення. Д ля реалізації цього права зацікавленим

особам і організаціям надаються приміщення для зборів, забезпечу-

ється можливість використання засобів масової інформації. Винесе-

ний на референдум проект закону, рішення обговорюється в межах

України або тієї адміністративно-територіальної одиниці, де прово-

дитиметься референдум.

Громадянин під час заповнення бюлетеня викреслює в ньому

одне з двох слів: “так” або “ні”. У разі проведення одночасно двох чи

кількох референдумів або винесення на референдум двох чи кількох

питань громадянин одержує і заповнює бюлетені окремо по кожному

з референдумів та питань.

Проект закону, рішення вважається схваленим громадянами,

якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих,

хто взяв участь у референдумі. С ам референдум визнається таким,

що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини грома-

дян, внесених у списки для голосування. П овідомлення про результа-

ти референдуму публікуються відповідною комісією не пізніш як на

десятий день після референдуму.

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 187 —

Якщо під час проведення всеукраїнського або місцевого референ-

думу було допущено грубі порушення вимог закону, Верховна Р ада

України у місячний строк, а відповідна місцева рада — у 15-денний

строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий

референдум на всій території України, відповідної адміністративно-

територіальної одиниці або її частини. У такому випадку може бути

прийнято рішення про утворення комісій з референдуму в новому

складі.

Закони, інші рішення, прийняті референдумом, оприлюднюють-

ся у встановленому законодавством України порядку опублікування

правових актів Верховної Р ади України та місцевих рад і вводяться

в дію з моменту їх опублікування, якщо у самому законі, рішенні не

визначено інший строк. Д атою ж прийняття закону, рішення вважа-

ється день проведення референдуму.

Варто додати, що окрім імперативного в Україні передбачено

можливість проведення консультативного референдуму, тобто до-

радчого опитування громадян з метою виявлення волі громадян при

вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значен-

ня. Р езультати дорадчого опитування розглядаються і враховуються

при прийнятті рішень відповідними державними органами.

Слід наголосити, що опитування громадської думки, які прово-

дяться в іншому порядку, ніж це передбачено законом, або з питань,

які відповідно до закону не можуть виноситися на всеукраїнський та

місцевий референдуми, не мають статусу дорадчого опитування грома-

дян і не тягнуть за собою правових наслідків, що з нього випливають.

Запитання для самоконтролю

1. Назвіть основні етапи державотворчого процесу в Україні та

визначте, який з них, на Вашу думку, мав найбільше значення

для державного будівництва суверенної Української держави.

2. Р озкрийте поняття виборчого права в об’єктивному та

суб’єктивному значеннях. П роведіть умовну паралель між ак-

тивним і пасивним виборчим правом; беручи за основу різні

види виборчих цензів, поміркуйте над тим, становлення якого

з них — активного чи пасивного — справило більший вплив

на становлення в молодих демократіях світу громадянського

суспільства.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 188 —

3. Я кі вибори та за якою виборчою системою проводяться в

Україні? Зіставте переваги й недоліки кожної з відомих Вам

виборчих систем і встановіть, яка виборча модель, на Вашу

думку, найбільш відповідає умовам представницької демо-

кратії в сучасній Україні.

4. На яких загальних принципах базується виборче право?

Чи всі вони належним чином закріплені у виборчому законо-

давстві України?

5. Р озкрийте зміст основних засад виборчого процесу і до-

ведіть або спростуйте, що всі вони реалізуються на кожній

його стадії.

6. П ерелічіть основні етапи виборчого процесу та спробуйте в

межах кожного з них виокремити ті виборчі дії і процедури,

без яких перехід від одного етапу виборчого процесу до іншо-

го буде неможливим.

7. В чому полягають основні відмінності у територіальній орга-

нізації місцевих виборів і виборів П резидента України та на-

родних депутатів?

8. Я кі методи організації й адміністрування виборів Ви знаєте?

Який з них застосовується в Україні? В чому полягають від-

мінності у правовому статусі Центральної виборчої комісії і

виборчих комісій нижчих рівнів?

9. Назвіть умови, за яких рішення, дії чи бездіяльність виборчих

комісій можуть бути оскаржені суб’єктами виборчого проце-

су, і охарактеризуйте порядок такого оскарження, передбаче-

ний чинним законодавством України.

10. Що таке Д ержавний реєстр виборців? Я кі відомості до ньо-

го заносяться? Я кими правами при його складанні і веденні

користується виборець, яким чином та за яких умов він може

ними скористатися?

11. Виконання яких організаційно-правових дій передбачає спра-

ва із ведення Р еєстру виборців? Хто і яким чином може здій-

снювати його публічний контроль?

12. Я ким чином відбуваються вибори П резидента України і на-

родних депутатів? У чому схожість і відмінність їх виборчих

стадій?

13. Р озкрийте поняття “виборчий поріг” (“виборчий бар’єр) і “ви-

борча квота”. Я ким чином розподіляються депутатські манда-

ТЕМА 2.

Виборчий і референдний процес в Україні

— 189 —

ти на виборах до Верховної Р ади України між політичними

партіями і виборчими блоками політичних партій, які взяли у

них участь?

14. В чому полягають особливості проведення позачергових і

повторних позачергових виборів народних депутатів? В які

строки і за яких умов вони відбуваються?

15. За якими принципами визначається загальна кількість депу-

татів місцевих рад?

16. С кільки підписів необхідно зібрати на підтримку кандидатів

у депутати місцевих рад та кандидатів на посади відповідно

сільського, селищного, міського голови? Я ким чином має від-

буватися збір цих підписів?

17. Я кі порушення виборчого законодавства Ви знаєте? Я кі

види юридичної відповідальності можуть наставати за ці по-

рушення?

18. Д айте визначення поняттю “референдарний процес”. Ч им ви-

борчий процес відрізняється від процесу організації і прове-

дення загальнодержавних і місцевих референдумів?

19. Хто може висувати вимоги щодо призначення та проведення

референдуму? Я ким чином відбувається реалізація права на

таку вимогу?

20. П роаналізуйте положення норм Закону України “Про всеу-

країнський і місцеві референдуми”. Я кі з них прямо чи опо-

середковано суперечать чинній Конституції?

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 190 —

Тема 3.

Пор ядок ор ган ізації та д іяльно сті

Вер ховно ї Рад и Укра їни

Законодавча влада — це та, котра управляє

і спрямовує сили держави на охорону

інтересів її членів.

Джон Локк

§ 1. Вступ до парламентського права

У загальному вигляді парламентське право визначають як комп-

лекс правових актів і юридичних норм, що регламентують організацію

і діяльність парламентів. Р ізні аспекти цієї тематики здавна аналізу-

валися в юридичній і політологічній літературі. П ершу спробу систе-

матизації нормативних і регламентних актів, на основі яких форму-

ються і працюють представницькі органи влади, здійснив на початку

XIX ст. Д ж. Бентам. І нші тогочасні мислителі ставили питання про

взаємозв’язок між правовими умовами та особливостями функціону-

вання парламентів, акцентуючи увагу на виборах як “основній формі

сучасного конституціоналізму”, принципах правової держави, розпо-

ділі влади між окремими гілками та основах законодавчого процесу.

У 60-х рр. XIX ст. систематично вивчив і узагальнив парламентські

процедури Г енрі М. Роберт у фундаментальній праці “Правила пар-

ламентської процедури”. Д еякі сучасні дослідники цю працю нази-

вають “моделлю парламентської поведінки”, а її автора — батьком

сучасної парламентської процедури.

Нині правові основи діяльності парламентів висвітлюються пе-

реважно в межах конституційного та конституційно-процесуального

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 191 —

права. У більш загальному вигляді, з акцентом на інституціональних

і неінституційних чинниках функціонування політичної системи сус-

пільства, це питання розглядається в руслі політичної науки.

Але сутнісні характеристики парламентського права ще не на-

були в юридичній науці довершеного вигляду. Найголовніші недо-

ліки — слабкість систематизації напрацьованого матеріалу, супер-

ечливість оціночних суджень. А це, в свою чергу, суттєво ускладнює

пошуки виведення якоїсь прийнятної для більшості експертів фор-

мули і на її основі — витлумачення принципів та сфер політико-

правового регулювання парламентського права. У середині 90-х рр.

минулого століття І . Степанов слушно наголошував, “що не лише

у вітчизняній, а й, доцільно вважати, в усій світовій літературі по-

няття парламентського права не отримало якогось розгорнутого

тлумачення”1. З певними застереженнями цю оцінку можна екстра-

полювати й на сьогодення.

Видається очевидним, що пошуки істини в цьому питанні слід

вести на шляху систематизації й гармонійного поєднання досягнень

наук конституційного права і політології.

Сьогодні існує чимало поглядів на сутність парламентського

права, його предмету, джерел і методів правового врегулювання. Зу-

пинимося на чотирьох основних.

Найпростішим маємо визнати концепт, згідно з яким парламент-

ське право вважається складовим інститутом права конституційного.

Для формування такого “права” цілком достатньо виокремити на-

укові розділи чи глави з підручників з конституційного права, в яких

ідеться про врегулювання питань парламентських виборів і функці-

онування парламентських органів. А ле цей погляд є не лише найпро-

стішим, а й водночас найменш перспективним, бо, по суті, нівелює

положення про парламентське право, що базується на певній специ-

фіці його предмета та методу (якщо такої специфіки немає, то, влас-

не, не може бути й окремої сфери правовідносин, що врегульовується

парламентським правом).

При цьому слід враховувати, що вагомим критерієм, за яким

конституційне право вирізняється серед інших галузей, слушно ви-

значають метод правового регулювання. П ригадаємо, “головний ме-

1 С тепанов И . Российское парламентское право: сущностные и

регулятивно-целевые ориентиры формирования // Г осударство и пра-

во. — 1994. — № 11. — С . 7–8.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 192 —

тод конституційно-правового регулювання владно-імперативний,

який базується на владі й підкоренні”. А ле ж метод парламентсько-

правового регулювання має певну специфіку. Хоча в ньому й ви-

користовуються владно-імперативні прийоми, але це не виключає

застосування різноманітних координуючих та узгоджувальних про-

цедур, а також інших механізмів, покликаних забезпечувати струк-

турні та функціональні прояви народного представництва. Д о того ж

останні не можуть інтерпретуватися винятково за шкалою принципу

владної субординації “розпорядження-виконання”. Вони також, ра-

зом із іншими конституційними засадами, формують систему парла-

ментського права.

Прихильники протилежної точки зору зосереджують увагу на

процесуальних аспектах парламентаризму, і, в першу чергу, на пар-

ламентській процедурі. Т акий собі “процедурний парламентаризм”,

притаманний, до речі, американському конституційному праву,

збіднює предмет парламентського права як такого, звужуючи його

до суто організаційно-розпорядчого механізму, який не може відпо-

відати рівню самостійної сфери правового регулювання. За слуш-

ним зауваженням А . Саїдова, “не може бути парламентського права

без розгорнутих вихідних теоретичних настанов і прикінцевих те-

оретичних узагальнень”1. Не виникає жодних сумнівів у тому, що

за всієї важливості процедурних норм парламентська діяльність

усе-таки ґрунтується передовсім на матеріальних нормах О сновно-

го Закону і виходить із принципів конституційного і певною мірою

конституційно-процесуального права.

Найбільш глибоким і широко підтримуваним науковцями слуш-

но вважається бачення парламентського права, наведене академіком

Б. Топорніним, а також вченими-дослідниками І . Степановим і Т . Ха-

брієвою. Вони виходять з того, що парламентське право базується на

нормах конституційного права, на ґрунті яких виник масив правових

норм, що якраз і тяжіє до виокремлення його в парламентське право.

Зокрема, Б. Топорнін вважає, що цей масив правових норм важко від-

окремити від конституційного права, бо, по-перше, він вийшов із його

надр і є продуктом його розвитку, і по-друге, норми конституційного

права становлять невід’ємну частину парламентського права, містять

його основні засади. Водночас вчений вказує: “Парламентське право

1 Национальные парламенты мира: энцикл. справ. // А . Х. Саидов; Р ос.

акад. наук, И н-т государства и права. — М.: Волтерс Клувер, 2005.

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 193 —

не лише виявило всі якості самостійної галузі права, а й дедалі біль-

ше відокремлюється від конституційного права”1. С аме такий ракурс

проблеми має стати визначальним для подальшого опрацювання

предмета парламентського права.

Але, в контексті наведеного погляду, лише глибокі емпіричні до-

слідження дадуть змогу дати відповідь на три основні питання: яким

має бути в парламентському праві співвідношення між матеріаль-

ними і процесуальними нормами? Ч и можливе взагалі проведення

будь-якої “межі” між ними, і яким має тоді бути його дефінітивне

тлумачення?

Згідно з концепцією І . Степанова та Т . Хабрієвої, у структурі

парламентського права, що включає матеріальні і процесуальні нор-

ми, переважають останні. Я кщо в конституційному праві первісність

належить статутно-інституціональній групі норм і принципів, то в

парламентському — процесуально-організаційній, організаційно-

технологічній. Виходячи з такого погляду, парламентське право вони

визначають “як особливу систему юридичних принципів і норм, що

регулюють внутрішній устрій парламенту й пов’язані з ним організа-

ційні відносини, сам процес парламентської діяльності, взаємовідно-

сини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом”2.

Хоча з цим твердженням не можна не погодитися, враховуючи

також і те, що нами парламентське право все ж розглядається в рам-

ках конституційно-процесуального права, наведена концепція, за всієї

своєї переконливості, все-таки не може вважатися єдино правильною

і на сьогодні довершеною. Д еякі дослідники не лише вказують на її

слабкі місця та прогалини, а й пропонують власне бачення тієї сфери

суспільних відносин, які має врегульовувати парламентське право.

Зазначимо: вони не наводять власних системних визначень, а тому

їхнє бачення не слід вважати якимось окремим концептом, а швидше

обґрунтуванням його окремих принципів. Варто звернути увагу й на

те, що в деяких країнах окремі аспекти парламентської діяльності не

врегульовуються ані матеріальними, ані процесуальними нормами

взагалі. Т ак, у конституціях багатьох держав Західної демократії від-

сутня норма щодо формування уряду на основі волевиявлення парла-

1 О черки парламентского права / П од ред. и с предисловием Б. Топорни-

на. — М., 1993.

2 П арламентское право Р оссии. Учеб. пособие / П од ред. И . Степанова,

Т. Хабриевой. — М., 1999.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 194 —

ментської більшості, але політична доцільність і, зрештою, здоровий

глузд зумовлюють його формування саме на такій основі. Це не слід

вважати якимсь прорахунком, адже розвинене демократичне суспіль-

ство не потребує детальної регламентації суспільних відносин у цій

сфері. Більше того, на основі такого принципу якраз і постає так зва-

на реальна конституція будь-якої справді демократичної держави.

Ведучи мову про право парламентське, сучасні дослідники дедалі

частіше наголошують на потребі виокремлення “політичного права”.

А цей термін, до речі, вже має понад двохсотлітню історію. На думку

окремих вчених, до нього може бути віднесена та сфера суспільних

відносин, що детально не врегульовується ані матеріальними, ані

процесуальними правовими актами. А . Ковлер переконливо аргумен-

тує наявність “політичного права”, по-перше, можливістю “старіння”

деяких норм конституційного права й неможливістю (чи недоціль-

ністю) їх оперативного вдосконалення; по-друге, впливом на реальну

Конституцію держави політичних традицій і звичаїв, які потребують

вивчення та упорядкування не лише політичною наукою, а й полі-

тичним правом з його власними методами дослідження; по-третє,

досвідом країн із неписаними конституціями (передовсім Великої

Британії, Канади і А встралії), в яких статутне право, що регламентує

політичну діяльність, є, по суті, парламентським правом.1

Цікавим, але водночас і небезпомилковим видається наведений

А. Ковлером перелік сфер суспільного життя, котрі мали б, на його

думку, стати об’єктом регламентації політичного права: виборча

система, статус політичних партій і громадських об’єднань, врегу-

лювання діяльності представницьких органів влади; статус вищих

посадових осіб, що не врегульований конституційним правом і та ін.

Наведені Ковлером параметри парламентського права безпосеред-

ньо фокусуються й на проблемах організації та діяльності парламен-

тів. Єдиним істотним недоліком такого бачення слід визнати те, що

з’ясування кола питань, зазначених у наведеному переліку, все-таки

потребує застосування не лише суто політичних заходів, а й викорис-

тання правових і процесуальних норм.

Подолання цього недоліку, ймовірно, можливе лише на шляху

системного поєднання в єдиній формулі парламентського права всіх

трьох наведених чинників. Відтак парламентське право може бути

1 Л евина М. Парламентское право Великобритании, XVII — начало

XIX в. — М., 2000.

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 195 —

визначено як особлива система юридичних принципів і норм, по-

літичних правил і традицій, що регулюють внутрішній устрій пар-

ламенту й пов’язані з ним організаційні відносини, регламентують

процес парламентської діяльності, визначають порядок здійснення

парламентських процедур, обумовлюють характер взаємовідносин

з іншими державними органами влади та безпосередньо з виборчим

корпусом, який формує представницьку владу, що його формально

уособлює.

На основі цієї дефініції до кола питань, що мають бути врегульо-

вані парламентським правом, слід віднести: виборчу систему, роль у

парламентському процесі політичних партій і громадських організа-

цій; статус парламенту та порядок його роботи; законодавчий процес;

порядок взаємодії парламенту з іншими органами державної вла-

ди; парламентський контроль; міжпарламентське співробітництво;

організаційно-адміністративне й матеріально-технічне забезпечення

роботи парламенту; статус політичних інститутів і вищих посадових

осіб, не врегульований нормами конституційного права.

До джерел парламентського права слід віднести передовсім Кон-

ституцію (як основне джерело), а також норми поточного законодав-

ства, регламенти парламентів та їх палат, судові прецеденти, рішення

конституційних судів, конституційні традиції і звичаї.

§ 2. Місце парламенту в механізмі державної влади.

Еволюція парламентаризму в сучасному світі

Єдиним джерелом влади у демократичній державі є народ.

Структура влади теоретично побудована так, що державні справи

вирішуються саме за його волею. О скільки пряме правління народу

в сучасних умовах є практично неможливим, народ здійснює свою

волю через представників, яких обирає за допомогою законодавчо

закріпленої процедури виборів. Т ак обираються голова виконавчої

влади і представники влади законодавчої. Т аким чином, народ опосе-

редковано, через своїх повноважних представників стає автором за-

конодавчих рішень, які визначають суспільно-політичні норми жит-

тя і устрою суспільства.

Діяльність парламенту є надзвичайно важливою і суттєво впли-

ває на діяльність виконавчої й судової гілок влади. П арламент є орга-

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 196 —

ном представницької влади. Він є основною владною структурою дер-

жави, що може протистояти виконавчій владі у її прагненні отримати

якомога більше прав для реалізації власних повноважень. Будь-який

дисбаланс у протистоянні цих двох владних гілок завжди несе у собі

елемент загрози для демократії. На протязі багатьох століть знані сві-

тові філософи, політологи та соціологи, працюючи над теоретичними

засадами побудови демократичного суспільства, намагалися врахува-

ти всі можливі прояви негативних рис характеру людей, які стоять за

владним кермом, аби створити такі умови, за яких неконтрольовані

дії владних осіб були б неможливими1.

У більшості європейських країн парламенти створювались як

органи протидії необмеженій владі монарха. В А нглії, наприклад, по-

літичні тези проти королівської влади почали публікуватися почина-

ючи з ХІІ ст. У цих творах говорилося, що законодавча влада повинна

належати королю, знаті і народу. П ерше розгорнуте вчення про владу

містилося у творах Д жона Л окка, який був прихильником конститу-

ційної монархії і висунув ідею, за якою вона мала розподілятися на

три гілки: законодавчу, яка приймає закони; виконавчу, яка ці закони

виконує; і союзну (федеративну), яка відає зовнішньою політикою.

За теорією Л окка, органи влади не повинні бути рівноправними. За-

конодавча влада має найвищий статус, але не є абсолютною. Вона є

владою від народу, якому належить верховна влада. І деї Л окка мали

значний вплив на становлення парламентаризму в А нглії. О днак

творцем класичної теорії поділу влад був Шарль Л уї Монтеск’є. С аме

він запропонував розрізняти три основні гілки влади: законодавчу,

виконавчу і судову. Кожна з них, на його думку, мала бути рівною

іншій. П роте й тут законодавча влада ставилася на перше місце. П ра-

ці Монтеск’є мали великий вплив на розвиток суспільно-політичної

думки в Європі. На базі його ідей були розроблені Конституції

США та Франції.

Ідеї Монтеск’є ґрунтовно розвинув ще один відомий громадсько-

політичний діяч епохи П росвітництва І ммануїл С ієс. За його тео-

1 П ри створенні системи, за якої люди керуватимуть людьми, найбільша

складність полягає в тому, що спершу треба надати урядові змогу контро-

лювати підлеглих, а потім змусити його контролювати самого себе. Нако-

пичення всієї влади — законодавчої, виконавчої і судової — в одних руках,

незалежно від того, чи вона спадкова, самозвана чи виборна, — можна з

певністю визначити як тиранію (Джеймс Медісон).

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 197 —

рією, прості люди не можуть правити державою. Це можуть робити

лише їх представники. П роте виборці того чи іншого депутата не мо-

жуть нав’язувати йому свою волю. Д епутати є представниками всього

народу, а не лише своїх безпосередніх виборців, тих, хто за них голо-

сував. Вони повинні здійснювати законотворчість, визначаючи і реа-

лізуючи “загальний інтерес”.

Будучи переконаним, що звичайні пересічні громадяни не здатні

керувати державою, С ієс заявляв про абсолютні переваги представ-

ницької демократії над демократією прямою і безпосередньою. Він

же, до речі, сформулював концепцію депутатського мандату: мандат

повинен бути вільним, депутат повинен діяти відповідно до своїх

переконаннь і сумління. Народ під час виборчого процесу може ви-

значити лише мету діяльності своїх представників, але повинен дати

їм повну свободу дій для досягнення суспільної мети. Народ у будь-

який час може відкликати своїх депутатів, якщо вони відхиляються

від визначених дій.

Іммануїл С ієс стверджував, що влада представників народу по-

винна бути необмеженою і дорівнювати владі самого народу. Й ого

ідеї мали великий вплив на політичне життя Франції та Нідерландів.

Генеральні Штати під впливом його ідей ухвалили рішення про не-

прийнятність імперативних мандатів для депутатів, і вільний мандат

став основою парламентського представництва. І мператор Наполеон

навіть висловив якось думку, що ідея вільного мандату зробила для

Франції більше за численні військові перемоги, якими відзначилося

його славетне правління.

Треба сказати, що теорія народного представництва, сформульо-

вана у Франції за часів революції, не зазнала суттєвих змін до нашого

часу. Щоправда, тепер ми не говоримо про те, що народ не може керу-

вати країною, а посилаємося на організаційні перепони, які з велики-

ми труднощами можуть бути подолані у малих країнах. Т аким чином,

сучасна теорія парламентаризму криє в собі досвід французьких ре-

волюційних ідей і традиційного англійського консерватизму.

Парламент — унікальний і дуже давній інститут внутрішньої

структури сучасної державності. С ьогодні парламенти мають біль-

шість держав світу. П роте раніше це був швидше виняток із загаль-

них правил, аніж усталена закономірність.

Попередниками парламентів були державні установи представ-

ницького характеру С тародавньої Г реції та Р иму (легіслатури). Т ак,

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 198 —

перші відомості про участь представницьких органів в управлінні

полісами С тародавньої Г реції датуються близько 1300 р. до н. е., а

в А фінах уже в 1045 р. до н. е. вищим органом влади стали Народні

збори — загальний установчий орган влади. У С тародавньому Р имі

влада перейшла до колегіального представницького органу (Сенату)

трохи пізніше, після вбивства останнього (сьомого) царя (“рекса”)

Риму Т арквінія Г ордого.

Протягом VIII — XIV ст. у країнах Європи виникали станово-

представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монар-

ха (наприклад, іспанські кортеси, французькі Г енеральні Штати, Р ада

королівства в А нглії). Класичним у цьому плані є приклад становлен-

ня та розвитку представницької установи в А нглії, яка вважається іс-

торично першим у світі парламентом1. Й ого історія бере свій початок

з 1215 р., коли було підписано Велику хартію вольностей, а вперше він

був скликаний у 1265 р., коли разом зібралися поважні кола англій-

ської громади, які досить широко як на той час представляли інтереси

країни (поряд із баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного

графства і по два представники від кожного вільного міста).

З кінця ХІІІ ст. англійський парламент почав працювати на по-

стійній основі — згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він по-

винен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального

представницького законодавчого органу почалася лише після бур-

жуазних революцій XVII — XVIII ст., коли станово-представницькі

органи стали невід’ємною частиною державного механізму майже в

усіх державах Західної і Центральної Європи. Власне, саме з появою

національних держав парламент посідає важливе місце в системі дер-

жавних органів. О днак парламенти того часу відзначалися тим, що

були побудовані за цензовим принципом, і до них таким чином могли

обиратися лише представники вищих прошарків суспільства. Т ому

основною метою парламентів кін. XVIII — поч. ХХ ст. була боротьба

за обмеження влади монарха і захист інтересів буржуазії.

В 20–60-і рр. ХХ ст. роль парламентів відчутно знизилася. Вони

або перетворилися в декоративні, маріонеткові установи в країнах з

тоталітарним режимом, ставши прикриттям для диктатури партії та

її вождя, або були пригнічені виконавчою владою в демократичних

1 Насправді історично першим у світі парламентом є парламент І сландії —

альтинг, який було утворено в 930 р.

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 199 —

державах, таких як Велика Британія та Франція. З кінця 60-х рр. роз-

починається процес відродження старих традицій парламентаризму,

що продовжується і дотепер. П арламенти, постійно “відвойовуючи”

нові права і повноваження, стали вельми важливими органами у дер-

жавній структурі більшості розвинутих демократичних країн.

Процес відродження парламентаризму багато в чому був обу-

мовлений такими факторами:

 виборче право, як активне, так і пасивне, здобули не лише усі

дорослі чоловіки, а й усі жінки;

 було ліквідовано численні цензи (майнові, станові тощо), що

перетворило парламент із органу, який виражав інтереси мен-

шості суспільства, у справді представницький орган народу;

 засоби масової інформації підсилили інтерес громадян до ін-

ституту парламенту, його безпосередньої діяльності;

 парламентські вибори, принаймні до нижньої палати парла-

менту (там, де їх дві), стали вільними, загальними, прямими,

рівними і таємними;

 було удосконалено виборчі системи, структуру парламентів і

порядок їх діяльності, парламентські процедури;

 парламенти стали завойовувати все більший авторитет, пра-

цюючи компетентно та ефективно;

 збільшилася кількість міжпарламентських організацій і

асамблей наднаціонального характеру, зросла їх роль у між-

народних публічних відносинах.

Сьогодні парламент (від фр. parler — розмовляти) являє собою

загальнодержавний представницький орган державної влади, осно-

вним завданням якого є вираження волі народу шляхом прийняття

законів, які регулюють найважливіші суспільні відносини, а також

здійснення в межах своєї компетенції контролю за діяльністю вико-

навчої влади.

Парламент є загальнонаціональним вищим представницьким і

законодавчим (установчим) колегіальним органом влади, який відо-

бражає суверенну волю народу і здійснює свої повноваження на по-

стійній основі.

Сучасному парламенту притаманні такі ознаки:

1) загальнодержавний орган, наділений верховною законодав-

чою владою, яка уповноважує його монопольним правом на

видання актів вищої юридичної сили — законів;

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 200 —

2) парламент діє в системі колективного прийняття рішень — це

обов’язково колегіальний орган, що складається з парламен-

таріїв (депутатів), чисельність яких має бути достатньою для

адекватного забезпечення його представницького характеру;

3) як представницька установа народу парламент провадить

свою діяльність згідно з належними йому правами, визначе-

ними виключною сферою його компетенції;

4) формується парламент (у повному складі або частково, на-

приклад, лише нижня палата) на виборних засадах — шляхом

загальних прямих виборів населення, що забезпечує його ле-

гітимний характер;

5) парламент — це орган загальної компетенції, до його відання

належить широке коло питань державної діяльності, які по-

требують законодавчого врегулювання; він бере участь у реа-

лізації практично всіх основних функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обу-

мовлюється тим, яка модель організації влади і, відповідно, форма

правління існують у тій чи іншій державі. Відповідно до цього можна

виділити такі типи парламентів:

1. Парламенти типу арени — існують в країнах, де в основу ор-

ганізації державної влади покладено модель “гнучкого” поді-

лу влади. П арламент такого типу відіграє вирішальну роль у

формуванні уряду, який несе перед ним політичну відпові-

дальність. Д іяльність парламентів типу арени значною мірою

зводиться до обговорення ідей та напрямів державної політи-

ки, що формується урядом. П одібні парламенти формуються

у країнах з парламентською формою правління (Велика Бри-

танія, І талія, Г реція тощо).

2. Парламенти типу конгресу (трансформаційні, або перетво-

рювальні парламенти) — існують в країнах, де організація

державної влади будується відповідно до моделі “жорсткого”

поділу влади. Т акі парламенти існують у країнах із президент-

ською (дуалістичною) формою правління, яка характеризу-

ється відсутністю інституту парламентської відповідальності

органів виконавчої влади. П ри цьому головним завданням

подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення

основних напрямів політики держави, тобто безпосереднє пе-

ретворення політичних ідей в реальні закони — звідси і їхня

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 201 —

назва. Виконавча влада за таких умов може ініціювати пев-

ний політичний курс, але всякий раз “він має апробуватися на

міцність і розсудливість” у парламенті (США, Росія).

3. Парламенти змішаного типу — існують в країнах із змішаною

формою правління, де в основу організації державної влади

покладено елементи як моделі “гнучкого”, так і моделі “жор-

сткого” поділу влади (Україна).

4. Представницькі установи соціалістичного типу — існують у

соціалістичних країнах і відіграють роль “маріонеткової” уста-

нови при органах виконавчої влади, забезпечуючи видимість

демократичного характеру процесів організації і здійснення

державної влади (КНР).

5. Консультативні ради — існують у монархічних державах аб-

солютистського типу і є дорадчими органами при главі дер-

жави, які можуть бути ним розпущені в будь-який час (Сау-

дівська А равія).

За характером функцій, здійснюваних парламентами, а також їхніх

взаємовідносин з органами виконавчої влади виділяють парламенти:

1) активні — відіграють значну роль як у прийнятті законів, так

і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (Конгрес

США, Верховна Р ада України);

2) реактивні — на їх діяльність значний вплив мають уряди,

хоча парламент зберігає значні повноваження у сфері контр-

олю за виконавчою владою (парламенти Великої Британії,

Канади, А встралії);

3) маргінальні — фактично повністю контролюються виконав-

чою владою, через що їхній внесок у формування політики

держави досить незначний (Національні збори Й орданії, П а-

лата представників Марокко);

4) мінімальні — органи, які виконують декоративну функцію,

утворюються з метою надання видимості легітимності існую-

чому режиму (парламенти соціалістичного типу).

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої та четвертої груп,

лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх

формування, характер компетенції та організаційні принципи і фор-

ми діяльності не мають нічого спільного із парламентаризмом.

За структурою парламенти поділяють на однопалатні (монока-

мерні) та двопалатні (бікамерні). П ереважна більшість парламентів

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 202 —

великих і середніх за розміром демократичних країн мають бікамер-

ну структуру (наприклад, Велика Британія, С ША, Іспанія, І талія, Ні-

меччина, Франція, П ольща). Вибір тієї чи іншої структури парламен-

ту обумовлений формою державного устрою (федерації найчастіше

мають двопалатні парламенти: нижня палата представляє інтереси

всього населення, верхня — безпосередньо інтереси суб’єктів феде-

рації), історичними традиціями (парламент унітарної Британії скла-

дається з двох палат починаючи з XIV ст.), вимогами законодавчого

процесу (парламент ФРН, нижня палата якого — Бундестаґ, приймає

закони, а верхня — Бундесрат, схвалює деякі з них, може накласти на

них вето, пропонувати доповнення до законів, вже прийнятих Бун-

дестаґом, направляти спірні питання на розгляд погоджувальної

ради, що складається з представників обох палат) тощо.

Проблема структури парламенту неоднозначно оцінюється в

юридичній науці. Ч имало вчених схиляються до думки про доціль-

ність бікамерної структури парламенту (звичайно, якщо мова не йде

про парламенти невеликих за чисельністю населення країн). На ко-

ристь цієї позиції висловлюються такі аргументи:

 бікамерні парламенти відповідають європейській демокра-

тичній традиції, згідно з якою необхідність подвійного пред-

ставництва пов’язується з соціальною чи географічною різно-

манітністю;

 наявність двох палат є важливою гарантією гласності, публіч-

ності законодавчої влади, врахування позиції меншості (опо-

зиції) в парламенті;

 бікамерна структура сприяє підвищенню якості законодавчої

діяльності, здійсненню ефективного парламентського контр-

олю та втіленню державної політики на національному та ре-

гіональному рівнях.

Що ж до недоліків бікамерної структури парламентів, то до них

відносять фактори ускладнення та уповільнення перебігу законодав-

чого процесу.

Бікамерні парламенти, у свою чергу, поділяють на егалітарні та

нерівноправні. Е галітарними є парламенти, обидві палати яких ма-

ють однакові повноваження в законодавчій сфері, а уряд підзвітний

кожній з них у рівному обсязі (Бельгія, І талія). Більш поширеними

є нерівноправні парламенти, палати яких не мають однакових по-

вноважень, діяльність уряду визначається більшою мірою нижньою

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 203 —

палатою, а верхня палата характеризується менш представницьким

характером, що обумовлено особливостями порядку її формування

(Велика Британія, І спанія, Франція).

Залежно від способу конституційного закріплення компетенції

виділяють такі види парламентів:

1. Парламенти з необмеженою компетенцією (суверенні пар-

ламенти або парламенти з абсолютно невизначеною компе-

тенцією), які існують у країнах з парламентською формою

правління, де в “чистому” вигляді реалізовано принцип пар-

ламентаризму, що передбачає верховенство парламенту у

системі органів державної влади. Конституції цих держав

(наприклад Конституція Я понії 1946 р.) не містять переліку

повноважень парламенту, з чого й випливає юридична необ-

меженість його компетенції за предметом, тобто вважається,

що він може видавати закони з будь-яких питань державного

та суспільного життя.

2. Парламенти з відносно обмеженою компетенцією функці-

онують у федеративних, децентралізованих унітарних дер-

жавах, а також в державах, де в основу організації державної

влади покладено модель “жорсткого” поділу влади. П ри цьо-

му компетенція парламенту обмежується фундаментальними

правами, питаннями, які згідно з конституцією віднесено до

сфери компетенції виконавчої та судової гілок влади, до ви-

ключної компетенції суб’єктів федерації чи до сфери компе-

тенції місцевого самоврядування (США).

3. Парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією харак-

терні для країн, де реалізовано французьку конституційну

модель організації влади. Конституції таких держав встанов-

люють чіткий і вичерпний перелік питань, з яких парламент

має право приймати закони (Україна).

Чисельний склад парламенту визначається з урахуванням різ-

новекторних чинників. Т ак, з одного боку, чисельність парламенту

(його нижньої палати) має бути достатньою для забезпечення його

представницького характеру, а щоби парламент виступав реальним

представником народу і виразником його інтересів (представниць-

ким мандатарієм нації), до його складу мають входити відносно чис-

ленні об’єднання парламентарів (депутатські групи та фракції), які

відображали б інтереси значних прошарків суспільства. Крім того,

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 204 —

чисельність парламенту має забезпечити можливість формування

його робочих органів (профільних комітетів та спеціальних комісій),

які здійснюють законопроектну і контрольну діяльність. З іншого

боку, надмірна чисельність парламенту суттєво ускладнює організа-

цію його роботи. О птимальною, з огляду на ці обставини, вважається

чисельність парламенту в 350–500 депутатів.

Водночас на чисельність парламенту можуть впливати й такі чин-

ники, як його структура, чисельність населення країни, форма дер-

жавного устрою тощо. Д ля прикладу, чисельність членів парламентів

європейських країн коливається від трохи більше 20 членів (Націо-

нальна рада Монако має 24 члени; Л андтаґ Л іхтенштейну — 25, П ала-

та депутатів Л юксембурґу, Національна асамблея Уельсу та Велика

Генеральна рада С ан-Маріно — по 60) до понад 600 (659 членів у П а-

латі громад Британського парламенту, 669 у Бундестазі ФРН тощо).

Рекордну кількість депутатів має Національний конгрес КНР, який

складається з майже 3000 (точніше 2984) членів.

У різних країнах парламенти мають різні назви: парламент (Па-

лата лордів і П алата громад) у Великій Британії, Конгрес (Сенат і

Палата представників) у С ША, Верховна Р ада в Україні, Національ-

на рада в С ловаччині, Народна рада в С ирії, Федеральні збори (Дер-

жавна Д ума і Р ада Федерації) в Р осії, Д ержавні збори в Угорщині,

Народні збори в Болгарії, Національна асамблея в П ольщі, С ейм у

Латвії, Л итві, Е стонії, Г енеральні кортеси в І спанії, А самблея респу-

бліки в П ортугалії, Фолькетинґ у Д анії, С тортинґ в Норвегії, Р іксдаґ

у Швеції, Г енеральні штати в Нідерландах, Бундестаґ і Бундесрат у

Німеччині, С абор у Хорватії, Кнесет в І зраїлі, Меджліс в І рані, А зер-

байджані, Т уркменістані, Хурал в Монголії, Збори народних пред-

ставників у Китаї, Національний конгрес у Мексиці, Народна асамб-

лея народної влади на Кубі тощо.

Парламенти виконують чимало функцій. Класичну їх класифі-

кацію запропонував відомий англійський державознавець Вільям

Берджґот. Д о них він відносив законотворчість, участь у формуванні

інших органів влади (виконавчих органів), політичне волевиявлен-

ня та контроль за урядом, загальне представництво нації та інтересів

суспільства. П роте парламент є найважливішим і найголовнішим

республіканським інститутом влади передусім тому, що саме він

схвалює закони (принаймні в демократичних країнах). І цю свою

основну функцію — законодавчу — парламент не повинен передава-

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 205 —

ти виконавчій владі ні за яких обставин1, хоча це, безумовно, в деяких

країнах трапляється, а в деяких навіть практикується постійно.

Парламенти сучасних держав виконують не лише свої традицій-

ні функції, а й беруть участь в міжнародній діяльності і разом з глава-

ми держав, урядами, дипломатичними і консульськими установами

й службами є зовнішньополітичними органами. Вони впливають на

зовнішню політику держави через бюджет і механізми правотворчос-

ті, приймають закони, що регламентують зовнішні зносини. В ряді

випадків парламенти беруть участь у призначенні посадових осіб, в

обов’язки яких входить здійснення зовнішніх зносин, контролю за

діяльністю державних органів, що забезпечують виконання міжна-

родних зобов’язань. П арламенти, як правило, ратифікують укладе-

ні державами міжнародні договори, які лише після цього набувають

статусу обов’язкових.

У конструюванні та конституюванні парламентів істотну роль

відіграла наука теорії держави і права, від якої пізніше відокремили-

ся конституційне право та політологія. Я к відзначає відомий італій-

ський фахівець з конституційного права А . Піззоруссо, парламент-

ське право “часто розглядалося як сфера інтересів політологів, а не

юристів. Т им не менш той розвиток, який парламентське право про-

йшло за останній час, справив дуже вагомий вплив на проникнення

цієї науки на рівні університетської освіти і наукових досліджень”.

Парламентське право стало одним з тематичних блоків політич-

ної компаративістики. Я кщо політична наука приділяє увагу парла-

ментам в плані подання загальних характеристик шляхом порівнян-

ня типових рис парламентських інститутів, то парламентське право

як самостійна галузь юридичної науки вивчає закономірності, роль і

місце парламенту в тріаді розподілу влад, а також представницький

характер організації і діяльності представницьких органів народу.

1 А ктуально тут звучать слова Д жона Л окка, який казав: “Оскільки повно-

важення законодавчого органу походять від народу шляхом позитивного

добровільного дозволу й установлення, вони не можуть порушувати межі

цього дозволу; а оскільки він передбачає лише творення законів, законо-

давчий орган не має і не повинен мати права передавати свої повноважен-

ня на творення законів до інших рук”.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 206 —

§ 3. Верховна Рада України

як єдиний орган законодавчої влади в Україні

Чинна Конституція України визначає Верховну Р аду України

як єдиний загальнонаціональний, постійно діючий, однопалатний

колегіальний виборний представницький орган законодавчої влади

у складі 450 народних депутатів України, які обираються на основі

загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного го-

лосування строком на п’ять років.

Пріоритетною рисою українського парламенту як органу зако-

нодавчої влади є його виключність як єдиного органу законодавчої

влади у державі, універсальність у системі органів державної влади,

що зумовлена, насамперед, унітарним характером державного устрою

нашої країни, внутрішньою структурою Верховної Р ади та низкою

інших важливих обставин. Т ож нині в Україні не існує інших органів

законодавчої влади, окрім Верховної Р ади України. Не передбачена й

можливість делегування нею своїх законодавчих повноважень іншим

державним органам чи посадовим особам.

Верховна Р ада України є загальнонаціональним представниць-

ким органом державної влади, оскільки вона має право представляти

увесь Український народ — громадян України всіх національностей.

Колегіальний характер Верховної Р ади як парламенту України

полягає насамперед у її складі і порядку роботи. Верховна Р ада, як

уже відзначалося, складається з 450 народних депутатів і є повно-

важною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші

конституційно визначені повноваження за умови обрання не менш як

двох третин від її конституційного складу і складення новообраними

народними депутатами присяги. Ця конституційна вимога є умовою

правомочності Верховної Р ади протягом всього періоду скликання і

не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого за-

сідання першої сесії.

Більше того, Верховна Р ада правомочна приймати закони і ре-

алізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови

присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування (на-

явності кворуму) не менше тієї кількості народних депутатів, яка

згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідно-

го рішення1. Нагадаємо, що закони, постанови та інші акти Верховна

1 Р ішення Конституційного С уду України № 17-рп/2002 від 17.10.2002 р.

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 207 —

Рада України приймає більшістю від свого конституційного складу,

крім випадків, передбачених Конституцією України.

Виборний характер українського парламенту, як і парламентів

інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом

виборів народних депутатів України. Ці вибори є вільними і прово-

дяться на основі загального, рівного і прямого народного волевияв-

лення шляхом таємного голосування.

Постійний характер діяльності українського парламенту поля-

гає, зокрема, в тому, що народні депутати обираються до Верховної

Ради строком на п’ять років і здійснюють свої повноваження в ній на

постійні основі. Верховна Р ада працює сесійно.

Ці та інші риси парламенту зумовлюють притаманне лише йому

місце в системі органів державної влади. П арламент України є про-

відним органом у системі органів державної влади. Він представляє

і реалізує повноваження пріоритетної гілки державної влади — за-

конодавчої, бере участь у формуванні органів виконавчої і судової

влади, здійснює контроль за додержанням прав і свобод громадян, є

загальним представником народу і виразником його волі. П арламент

України має багатогранні відносини з іншими органами державної

влади та із суб’єктами політичної системи: політичними партіями,

громадськими організаціями тощо.

Місце Верховної Р ади в державному апараті України відобража-

ється в її функціях і компетенції. П арламент України — орган загаль-

ної компетенції. Шляхом здійснення законодавчої діяльності він бере

участь в реалізації всіх функції Української держави, передбачених

Конституцією України. Г оловними функціями Верховної Р ади є:

1) законодавча функція; 2) представницька функція; 3) установча

(державотворча, організаційна) функція; 4) функція парламентсько-

го контролю; 5) фінансова функція; 6) зовнішньополітична функція.

Пріоритетною функцією Верховної Р ади є, природно, її законо-

давча функція1. В найбільш загальних рисах вона являє собою перед-

бачений Конституцією напрям діяльності Верховної Р ади, який поля-

гає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що

втратили чинність (в порядку скасування), або у призупиненні їх дії.

1 Я кби закони могли говорити вголос, вони б у першу чергу поскаржилися

на законодавців. Т ак твердив відомий правознавець і громадський діяч

Джордж С евіл Ґаліфакс. І , як не дивно, його слова з часом набувають все

більшої актуальності на тлі новітніх суспільно-політичних реалій.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 208 —

Представницька функція Верховної Р ади являє собою вид і на-

прям діяльності парламенту України, що полягає в представництві

Українського народу — громадян України всіх національностей — у

здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення,

узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів. А дже

загальновизнано, що парламенти є не лише законодавцями, а й “Ве-

ликим журі” кожної нації.

Іншою, не менш важливою функцією Верховної Р ади є її уста-

новча (державотворча) функція. П ріоритетними напрямами діяльнос-

ті парламенту по здійсненню цієї функції є, звичайно, формування та

участь у формуванні органів виконавчої і судової влади. Ч астиною

установчої діяльності парламенту є також формування внутрішніх ор-

ганів Верховної Р ади — комітетів, комісій, апарату Верховної Р ади, а

також органів парламенту зі спеціальним статусом — Рахункової пала-

ти і Уповноваженого Верховної Р ади з прав людини (омбудсмана).

Значне місце в діяльності Верховної Р ади, як і парламентів інших

країн, займає парламентський контроль. П арламентський контроль

здійснюється, зокрема, за діяльністю уряду, за додержанням консти-

туційних прав і свобод громадян, за надходженням і використанням

бюджетних коштів, за діяльністю інших органів влади, а також щодо

питань, які становлять суспільний інтерес для України.

Верховна Р ада України має значні повноваження по здійсненню

бюджетно-фінансової функції. Зокрема Верховна Р ада затверджує

законом Д ержавний бюджет та вносить у відповідній формі до нього

зміни, здійснює контроль за його виконанням, приймає відповідне рі-

шення щодо звіту про його виконання тощо.

Про зовнішньополітичну функцію Верховної Р ади свідчать по-

вноваження парламенту щодо визначення засад зовнішньої політики,

ратифікації і денонсації міжнародних договорів, схвалення рішення

про надання та прийняття фінансової допомоги, про надання та при-

йняття військової допомоги іноземним державам або від іноземних

держав та міжнародних організацій.

Окрім перелічених функцій Верховна Р ада як український пар-

ламент реалізує низку інших владних повноважень, наданих їй Кон-

ституцією та законами.

Ефективність діяльності Верховної Р ади по здійсненню належ-

них їй функцій і повноважень, перш за все як єдиного органу законо-

давчої влади, залежить від стану нормативного регулювання порядку

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 209 —

(процесу) цієї діяльності. Вихідні засади нормативного врегулюван-

ня матеріальної, а особливо процесуальної сторони функціонування

парламенту України закладені у відповідних положеннях Конститу-

ції України. О днак, враховуючи обсяг та багатоаспектність функцій

Верховної Р ади України, вказані конституційні положення потребу-

ють конкретизації та деталізації. Т ака деталізація здійснюється як у

законах, так і в підзаконних нормативно-правових актах1, які, власне,

і утворюють систему нормативного регулювання діяльності Верхо-

вної Р ади. Д о цієї системи входять Конституція України, Р егламент

Верховної Р ади України2, Закони України “Про статус народного де-

путата України” від 17 листопада 1992 р., “Про комітети Верховної

Ради України” від 4 квітня 1995 р., інші законодавчі акти3, які регу-

люють порядок діяльності Верховної Р ади України.

Залишається додати, що повноваження Верховної Р ади України

припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Р ади

України нового скликання. П ри цьому варто звернути увагу на те, що

Президент України має право достроково припинити повноваження

Верховної Р ади України. Це можливо за наявності лише однієї з та-

ких підстав:

1) протягом одного місяця у Верховній Р аді України не сформо-

вано коаліцію депутатських фракцій відповідно до ст. 83 Кон-

ституції України;

1 Згідно з Р ішенням Конституційного С уду України

№ 4-рп/2008 від 1 квітня 2008 року, яким була визнана неконституційною

Постанова Верховної Р ади “Про Р егламент Верховної Р ади України”

від 16 березня 2006 року з наступними змінами і доповненнями, порядок

роботи Верховної Р ади України може визначатися виключно законами

України, зокрема законом про Р егламент Верховної Р ади України.

2 П орядок діяльності Верховної Р ади України згідно з П остановою Вер-

ховної Р ади “Про деякі питання нормативно-правового забезпечення

порядку роботи Верховної Р ади України” від 8 квітня 2008 року

визначається Т имчасовим Р егламентом, який діє до прийняття

Верховною Р адою України Закону “Про Р егламент Верховної Р ади

України”.

3 Д о цих законодавчих актів, зокрема, належать П останова ВР “Про

перелік комітетів Верховної Р ади України”, П оложення про порядок

роботи з проектами законів, постанов та інших актів ВР, Положення про

помічника-консультанта народного депутата України , П оложення про

Апарат Верховної Р ади та ін..

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 210 —

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів

України не сформовано персональний склад Кабінету Міні-

стрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідан-

ня не можуть розпочатися.

Щодо випадку, коли протягом тридцяти днів однієї чергової се-

сії пленарні засідання не можуть розпочатися, треба відзначити, що

виникнення у П резидента України права на дострокове припинення

повноважень Верховної Р ади України на цій підставі пов’язане з тим,

що пленарні засідання Верховної Р ади не можуть розпочатися через

недодержання порядку роботи Верховної Р ади, встановленого Кон-

ституцією України та Р егламентом Верховної Р ади, що унеможлив-

лює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного

органу законодавчої влади в Україні1.

Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної

Ради України приймається П резидентом України після консульта-

цій з Г оловою Верховної Р ади України, його заступниками та голо-

вами депутатських фракцій у Верховній Р аді України.

Повноваження Верховної Р ади України, що обрана на позачерго-

вих виборах, проведених після дострокового припинення П резидентом

України повноважень Верховної Р ади України попереднього скликан-

ня, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання.

Повноваження Верховної Р ади України не можуть бути достро-

ково припинені П резидентом України в останні шість місяців строку

повноважень Верховної Р ади України або П резидента України.

§ 4. Планування роботи та організація діяльності

Верховної Ради України

Форми роботи Верховної Ради

Верховна Р ада проводить свою роботу сесійно. Сесія — це регу-

лярне зібрання народних депутатів України відповідного скликання,

що проводиться у визначений час, у визначеному місці і за встановле-

ною законом процедурою.2

1 Р ішення Конституційного С уду України № 11-рп/2004 від 19.05.2004 р.

2 Р ішення Конституційного С уду України № 17-рп/2002 від 17.10.2002 р.

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 211 —

Сесії бувають чергові та позачергові.

Відкриття сесії Верховної Р ади оголошується головуючим на

пленарному засіданні на початку її першого пленарного засідання,

закриття — по завершенні останнього пленарного засідання. Кожна

сесія Верховної Р ади починається і завершується виконанням у залі

засідань Верховної Р ади Д ержавного Г імну України.

Сесії Верховної Р ади складаються із засідань Верховної Р ади, за-

сідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціаль-

них комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями,

роботи народних депутатів у депутатських фракціях та з виборцями.

Комітет, тимчасова спеціальна чи тимчасова слідча комісія можуть

проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Вер-

ховної Р ади лише за процедурним рішенням останньої.

Засідання Верховної Р ади можуть бути пленарними, урочисти-

ми, а також можуть проводитися у формі парламентських слухань.

Чергові сесії Верховної Р ади, крім першої, починаються першого

вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року, а завершу-

ються відповідно не пізніш як за 45 та 10 днів до початку наступної

сесії. Верховна Р ада може прийняти постанову про зміну строків за-

вершення сесії. І нформація про дату і час початку чергової сесії Вер-

ховної Р ади, а також про місце і час реєстрації народних депутатів

апаратом Верховної Р ади не пізніш як за три дні до початку роботи

чергової сесії доводиться до відома кожного народного депутата та

публікується в газеті “Голос України”.

Верховна Р ада процедурним рішенням може доручити окремим

комітетам, тимчасовим спеціальним чи тимчасовим слідчим комісі-

ям продовжити їх роботу після закінчення чергової сесії парламенту.

Продовжити роботу після закінчення чергової парламентської сесії

комітет, тимчасова спеціальна чи тимчасова слідча комісія можуть

також за власною ініціативою, якщо за це проголосувало більше по-

ловини членів відповідного комітету чи комісії від їх складу, затвер-

дженого Верховною Р адою. П ро прийняте рішення інформується

Голова Верховної Р ади України, а у разі його відсутності — П ерший

заступник чи заступник Г олови Верховної Р ади України, який вико-

нує обов’язки Г олови Верховної Р ади.

Позачергові сесії Верховної Р ади, із зазначенням порядку ден-

ного, скликаються Г оловою Верховної Р ади України відповідно до

ч. 2 ст. 83 Конституції України. Вмотивовані вимоги про скликання

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 212 —

позачергової сесії Верховної Р ади, підписані їх ініціаторами, разом із

проектами документів, які пропонуються до розгляду, надсилаються

Голові Верховної Р ади. П ри цьому підписи ініціаторів не відклика-

ються.

Позачергова сесія Верховної Р ади скликається не пізніш як у

семиденний строк після дня надходження вимоги про її скликання.

Розпорядження Г олови Верховної Р ади України про скликання по-

зачергової сесії парламенту публікується у газеті “Голос України” не

пізніш як за три дні до її відкриття із зазначенням питань, які про-

понується розглянути на цій сесії. Д окументи, які пропонується роз-

глянути на позачерговій парламентській сесії, надаються народним

депутатам не пізніш як за три дні до її відкриття.

У разі оголошення указу П резидента України про введення во-

єнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях

Верховна Р ада збирається на позачергову сесію не пізніш як у дво-

денний строк без скликання і працює до скасування воєнного чи над-

звичайного стану. У цьому випадку Г олова Верховної Р ади України,

а у разі його відсутності — П ерший заступник чи заступник Г олови

Верховної Р ади визначає місце і час проведення засідання парламен-

ту, про що терміново повідомляється народним депутатам.

Особливості проведення першої сесії

новообраної Верховної Ради

Результативність та ефективність роботи Верховної Р ади Укра-

їни багато в чому залежить від рівня її підготовки. О собливу увагу

в цьому плані варто приділити організації і проведенню першої сесії

парламенту нового скликання.

З метою забезпечення народних депутатів необхідною докумен-

тацією А парат Верховної Р ади не пізніш як через сім днів після офі-

ційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів

виборів надсилає їм:

1) Конституцію України;

2) текст офіційного оприлюднення Центральною виборчою ко-

місією результатів виборів народних депутатів України;

3) Р егламент Верховної Р ади України;

4) Закон України “Про статус народного депутата України”;

5) Закон України “Про комітети Верховної Р ади України”;

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 213 —

6) Закон про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову

слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Р ади

України;

7) П оложення про помічника-консультанта народного депутата

України;

8) П оложення про апарат Верховної Р ади;

9) список посадових осіб апарату Верховної Р ади та їх службові

телефони;

10) довідковий матеріал про обраних народних депутатів;

11) постанову парламенту про перелік комітетів Верховної Р ади

попереднього скликання.

Для підготовки пропозицій щодо організації та проведення пле-

нарних засідань першої сесії Верховної Р ади нового скликання, під-

готовки проектів відповідних актів Г олова Верховної Р ади України

попереднього скликання, а в разі його відсутності — П ерший заступ-

ник чи заступник Г олови Верховної Р ади організовує формування

Підготовчої депутатської групи з числа новообраних народних

депутатів.

Політичні партії (виборчі блоки політичних партій), які за ре-

зультатами парламентських виборів взяли участь у розподілі депу-

татських мандатів, делегують до складу П ідготовчої депутатської

групи народних депутатів за квотою один представник від 15 депу-

татів, обраних за виборчими списками політичних партій (виборчих

блоків політичних партій).

Перше засідання П ідготовчої депутатської групи скликає Г олова

Верховної Р ади України попереднього скликання, а в разі його від-

сутності — П ерший заступник чи заступник Г олови Верховної Р ади

не пізніш як через 10 днів після офіційного оприлюднення Централь-

ною виборчою комісією результатів виборів, за умови обрання не

менш як двох третин народних депутатів від конституційного складу

Верховної Р ади. Я кщо Г олова Верховної Р ади України попереднього

скликання, а в разі його відсутності — П ерший заступник чи заступ-

ник Г олови Верховної Р ади не скликає з будь-яких причин у зазна-

чений вище термін перше засідання П ідготовчої депутатської групи,

народні депутати, делеговані до її складу, збираються на її засідання

самостійно наступного дня після закінчення десятиденного строку.

Підготовча депутатська група обирає із свого складу голову, за-

ступника голови і секретаря групи та здійснює роботу на засадах,

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 214 —

установлених для тимчасових спеціальних комісій. П ідготовча депу-

татська група припиняє свою діяльність після створення постійних

профільних комітетів.

Перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Р ади на

урочистому засіданні парламенту новообрані народні депутати скла-

дають перед Верховною Р адою присягу.

Верховна Р ада нового скликання збирається на першу сесію не

пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення про об-

рання не менш як двох третин народних депутатів від конституційно-

го складу Верховної Р ади.

Перше засідання першої сесії новообраної Верховної Р ади Укра-

їни відкриває найстарший за віком народний депутат України. Д о об-

рання Верховною Р адою Тимчасової президії першої сесії засідання

Верховної Р ади веде голова П ідготовчої депутатської групи.

До сформування персонального складу парламентських коміте-

тів на пленарних засіданнях першої сесії новообраної Верховної Р ади

питання розглядаються в такій послідовності:

1) формування Т имчасової президії першої сесії;

2) оголошення П рем’єр-міністром України чи особою, яка вико-

нує обов’язки П рем’єр-міністра, про складення повноважень

Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною

Радою;

3) обрання Л ічильної комісії;

4) вирішення питання про висвітлення роботи першої сесії Вер-

ховної Р ади;

5) заслуховування позачергового послання П резидента України

про внутрішнє і зовнішнє становище України;

6) доповідь Г олови Верховної Р ади України попереднього скли-

кання про стан законодавчої роботи;

7) заслуховування доповіді П ідготовчої депутатської групи;

8) про перелік комітетів та предмети їх відання;

9) про формування та реєстрацію депутатських фракцій;

10) про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Р аді;

11) обрання Г олови Верховної Р ади України;

12) обрання П ершого заступника та заступника Г олови Верхо-

вної Р ади України;

13) обрання голів комітетів, перших заступників, заступників го-

лів, секретарів та членів комітетів;

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 215 —

14) про П огоджувальну раду депутатських фракцій у Верховній

Раді.

Зазначений перелік питань не потребує обговорення і затвер-

дження Верховною Р адою. П орядок денний першої парламентської

сесії на подальший період (з урахуванням законодавчої діяльності

Верховної Р ади попереднього скликання) розглядається і затверджу-

ється відповідно до вимог Р егламенту Верховної Р ади.

Лічильна комісія обирається для організації голосувань Верхо-

вної Р ади і визначення їх результатів. Л ічильна комісія підраховує

голоси під час голосування, за дорученням парламенту в разі необ-

хідності встановлює присутність народних депутатів на пленарному

засіданні, а також розглядає звернення народних депутатів, пов’язані

з порушенням порядку голосування чи іншими перешкодами в голо-

суванні, здійснює контроль за використанням електронної системи

підрахунку голосів картками.

Лічильна комісія обирається Верховною Р адою з числа народних

депутатів з урахуванням принципу пропорційного представництва

депутатських фракцій шляхом відкритого поіменного голосування за

списком без його обговорення.

Лічильна комісія обирає зі свого складу голову, заступника го-

лови і секретаря. Засідання Л ічильної комісії проводяться гласно і

відкрито. У роботі Л ічильної комісії не можуть брати участі народні

депутати, кандидатури яких внесено для голосування.

Тимчасова президія першої сесії Верховної Р ади складається з

п’яти народних депутатів. Д о її складу входять голова П ідготовчої де-

путатської групи та по одному представнику від кожної із чотирьох

політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за ре-

зультатами виборів народних депутатів до Верховної Р ади отримали

найбільшу кількість депутатських мандатів.

Члени Т имчасової президії першої сесії Верховної Р ади почер-

гово виконують обов’язки головуючого на пленарному засіданні до

обрання Г олови Верховної Р ади України. Р ішення Верховної Р ади,

прийняті в цей період, підписують усі члени Т имчасової президії.

Після обрання Г олови Верховної Р ади України Т имчасова пре-

зидія першої сесії Верховної Р ади припиняє свою діяльність.

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 216 —

Календарний план роботи парламентської сесії

За звичайних обставин перший і третій тижні кожного кален-

дарного місяця впродовж сесії відводяться для пленарних засідань

Верховної Р ади, другий — для роботи в комітетах, тимчасових спе-

ціальних і тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях, чет-

вертий — для роботи народних депутатів з виборцями.

У вівторок та четвер тижня, відведеного для пленарних засі-

дань, якщо не прийнято іншого рішення, протягом дня проводять-

ся два засідання: ранкове — з 10 до 14 години з перервою з 12 годи-

ни до 12 години 30 хвилин і вечірнє — з 16 до 18 години. У середу та

п’ятницю проводяться лише ранкові засідання. Д руга половина се-

реди відводиться для роботи народних депутатів у парламентських

комітетах і комісіях, депутатських фракціях. П онеділок та друга по-

ловина п’ятниці відводяться для самостійної роботи народних депу-

татів, пов’язаної із здійсненням ними своїх повноважень.

Пленарне засідання Верховної Р ади може бути продовжено го-

ловуючим на пленарному засіданні понад визначений законом час,

але не більш як на 15 хвилин. Верховна Р ада може прийняти рішен-

ня щодо одноразової зміни тривалості пленарного засідання. Р ішен-

ня про продовження пленарного засідання після 18 години більш як

на 15 хвилин приймається Верховною Р адою на ранковому засіданні

того ж дня.

У період проведення пленарних засідань, як правило, щопоне-

ділка проводиться засідання П огоджувальної ради.

У невідкладних випадках у період між пленарними засіданнями

під час сесії Верховної Р ади на вмотивовану вимогу осіб, які згідно

з Конституцією України мають право вимагати скликання позачер-

гової сесії Верховної Р ади, а також за пропозицією П огоджувальної

ради Г олова Верховної Р ади України не пізніш як у триденний строк

скликає додаткове пленарне засідання Верховної Р ади. Д о порядку

денного такого засідання включаються лише питання, розгляд яких

визначено у пропозиціях про скликання такого засідання.

Порядок денний парламентської сесії

Порядок денний сесії Верховної Р ади затверджується Верхо-

вною Р адою на кожну чергову сесію. Він включає два розділи:

Тема 3.

Порядок організації та діяльності Верховн ої Р ади України

— 217 —

а) перший — питання, повністю підготовлені для розгляду Вер-

ховною Р адою і у встановленому порядку надані народним

депутатам;

б) другий — питання, підготовку і доопрацювання яких Верхо-

вна Р ада доручає здійснити комітетам, тимчасовим спеціаль-

ним комісіям, а також законопроекти, визначені П резидентом

України як невідкладні.

До порядку денного сесії Верховної Р ади включаються позачер-

гово без голосування:

 закони, повернуті з пропозиціями П резидента України на по-

вторний розгляд;

 проект закону про Д ержавний бюджет України на наступний

рік;

 законопроекти, які готуються (підготовлені) за дорученням

Верховної Р ади до другого чи третього читання;

 питання про складення присяги, питання про призначен-

ня, обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди

на призначення і звільнення з посад, а також питання щодо

здійснення парламентського контролю, розгляд яких є ви-

ключним правом Верховної Р ади у випадках, передбачених

Конституцією та законами України;

 щорічні та позачергові послання П резидента України про

внутрішнє і зовнішнє становище України;

 проект О сновних напрямів бюджетної політики на наступний

бюджетний період та звіт про стан виконання Д ержавного

бюджету України поточного року;

 проекти законів про надання згоди на обов’язковість та де-

нонсацію міжнародних договорів України;

 питання організації роботи Верховної Р ади та її органів;

 інші _____питання, передбачені Р егламентом.

Пропозиції щодо проекту порядку денного сесії Верховної Р ади

узагальнюються апаратом Верховної Р ади за поданнями комітетів,

тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій про включен-

ня питань до того чи іншого розділу. П ісля їх обговорення та схва-

лення П огоджувальною радою проект постанови про порядок денний

сесії Верховної Р ади вноситься Г оловою Верховної Р ади України на

затвердження парламентом і приймається в цілому більшістю голосів

народних депутатів. П итання затвердженого порядку денного сесії

В. Е. Теліпко

Кон ститу ційно -про цесуа льне право Укра їни

— 218 —

Верховної Р ади, які залишилися не розглянутими на черговій парла-

ментській сесії, включаються до проекту порядку денного наступної

чергової сесії Верховної Р ади того самого скликання.

До затвердженого порядку денного сесії Верховної Р ади мо-

жуть включатися додаткові питання шляхом внесення змін до ньо-

го. П итання, включені до порядку денного сесії, можуть переноси-

тися, змінюватися чи виключатися з нього після обговорення. П ри

цьому рішення про перенесення розгляду питань, включених до по-

рядку денного сесії, може прийматися не більше одного разу щодо

одного й того ж питання, за винятком питань про надання згоди

на обов’язковість міжнародних договорів України або їх денонса-

цію. П еренесене питання порядку денного може бути розглянуто

на позачерговій сесії Верховної Р ади. О днак питання, зазначені в

п.п. 7, 9, 12, 12–1, 23, 28, 30, 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України, пере-

несенню на наступну сесію парламенту не підлягають.